土地利用規劃環境影響評價問題研究

李兆飛

摘 要：如何充分利用環境影響評價制度提高對工程建設的選址要求，減少工程建設的光污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等問題，成為各界環保人士關注的焦點。從土地利用規劃環境影響評價的相關概念出發，著重闡述了土地利用規劃環境影響評價制度的現實意義，并對其未來發展作了展望。

關鍵詞：土地利用規劃；環境影響評價；環境保護；生態功能

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.16.031

我國環境影響評價制度（以下簡稱“環評制度”）最早是由1979年《環境保護法（試行）》提出的。這部法律規定了各種建設活動在開工之前，由相關部門對建設項目的選址、設計，建設過程的施工步驟，建成投產使用后可能造成的環境污染進行調查和評定，經審批合格之后才能開始工程建設。環評制度包含多個種類，既有大型工廠的選址設計，又有基建路橋的污染測評，本文所涉及的土地利用規劃環境影響評價（以下簡稱“土地規劃環評”）也囊括在其中。

1 土地規劃環評的相關概念

土地規劃環評是有關環保部門對土地規劃方案進行的事前和事后環境污染評價分析預測，通過建立科學、合理的數學模型，廣泛地采集數據，從生態保護方面提出最佳的規劃方案，減少甚至消除方案實施后可能對環境造成的不利影響。這是一種在規劃層次協調經濟發展與環境保護之間關系的手段，通過土地利用的宏觀結構調整，使得區域自然環境和生態系統的保護工作更有效地進行。我國雖然早就建立起了環境影響評價制度，但制度內各個具體方向的環評工作細則仍然沒有制訂，只有籠統的原則供參考。這種狀況使得當前我國土地規劃和環境保護的需要與相關法律細則呈現空白之間的矛盾更加激烈。

2 土地規劃環評的現實意義

2.1 國內外土地規劃環評的發展

土地規劃環評制度最早由美國提出。美國在1969年通過“國家環境政策法案”，正式建立戰略環境影響評價體系，并論述了政策、規劃和管理方面對環境發展進行整合的要求。隨后，越來越多的國家注意到自身經濟發展過程中的環境保護問題，并將戰略環境影響評價體系引入環境立法方面：荷蘭于1989年修改了《國家環境政策規劃》，要求對廢棄物管理、飲水供應、能源電力、土地規劃等多個方面進行環境影響的評價。這一制度的引入有效遏制了因城市化快速發展帶來的各種環境問題，對荷蘭的環境治理起到了重要作用。加拿大于1999年頒布了《政策、規劃和計劃建議的環境評價內閣指令》，要求國內所有提交內閣或者各部部長的建設方案，如果對環境可能產生重大影響，則必須進行環境影響評價。

我國的土地規劃環評制度到目前仍然沒有建立，雖然1979年《中華人民共和國環境保護法》制定了環評制度，但其僅限于擴建、改建的工程，適用范圍十分有限。在環評制度建立至今的30多年間，我國頒布并實施了一系列配套的規范性文件，完善了環評制度的具體內容和體系方法，但其基本內容仍是針對環境污染方面，對于土地利用的整體規劃則沒有涉及。

2.2 土地規劃環評建立的必要性

當前，我國的環境問題比較嚴重，環境污染和生態破壞程度令人擔憂。據國家環?？偩职l布的《全國生態環境保護十五計劃》顯示，我國目前環境問題最突出的就是土地問題，具體體現在水土流失、土地荒漠化、草場“三化”、濕地破壞嚴重、耕地面積減少、質量退化等方面，土地問題正成為我國環境保護工作中最突出的問題。這一方面是因為我國經濟發展水平不高，經濟的提升是以巨額資源堆積起來的，沒有合理、充分利用土地資源；另一方面則是因為土地的利用沒有相應的規章制度予以規定，各個地方政府在以經濟利益為首要目標的前提下，完全不重視對土地的長期規劃，亂伐濫墾現象嚴重。只有出臺對土地開發利用的規劃方案和制度，才能解決當前形勢最為嚴峻的土地問題。

3 土地規劃環評的優勢

3.1 調整經濟結構，提高規劃的科學性

土地規劃是市場經濟發展到一定程度所必須面臨的問題。在過去我國經濟水平較低的情況下，土地的利用沒有成為主要矛盾，豐富的資源可以撐起國家經濟的發展。但隨著市場經濟化水平越來越高，社會經濟發展對用地的需要也越來越嚴苛，現有的土地利用設計滿足不了經濟發展的需要，急需進行結構調整，優化經濟結構和土地利用的匹配程度。為此，必須加深對土地生態功能的認識，理解土地利用與生態環境、經濟發展之間的關系，從而提高土地利用的有效性。

3.2 發掘土地價值，協調其各項基本功能

土地的使用價值不僅體現在經濟層面，更體現在在生態、生活等方面。土地作為物質資料和人類生產活動的載體，其具有的功能包括經濟、政治、和文化等方方面面，因此，對土地的利用不能僅僅局限于其經濟價值，更要考慮到土地的生態價值，同時，土地規劃環評的引入在資源配置上也有著重要作用：過去開展的項目建設環評只考慮單個項目的影響評價，不能從源頭上認識土地利用可能導致的生態問題，而土地規劃環評正好能彌補這一缺陷。

4 土地規劃環評的體系構建

4.1 指標體系的指導原則

不同行政級別確立的土地利用總體規劃應當不同，省級以上的規劃應以綱領性為主，結合自身省份的突出優勢，制定戰略性和指導性的長期規劃。土地規劃環評的重點是考察土地利用情況或者建設工程對生態、環境和資源的影響程度，其趨勢的反映是長期的、持續的，因此需要對土地近幾年的使用狀況數據進行綜合考量。在所有的影響因素中，鑒于目前我國快速的城市化與工業化進程，建設用地的規劃應當被列為重點，具體應堅持以下幾個原則：①堅持科學性原則。指標數據的選取應當適當并且具有代表性，能準確反映所評價的區域環境內土地使用的變化情況以及環境的基礎數據。②堅持可操作性原則。指標體系的建立應當具有極強的操作性，體系內各項數據的獲取都能從現有資料中搜集，體系的運轉應當靈活、方便。③堅持動態性原則。土地利用規劃是一個動態的發展過程，指標體系反映出的規劃特點應當是浮動的，各項基本指標都能與時間、空間相對應，具有一定的敏感度。④堅持綜合性原則。土地利用規劃是一個綜合性、系統性的指標體系，包含多種影響因子，各項數據應當綜合考慮。

4.2 指標體系的評價方法

當前，對于土地規劃環評的指標體系判斷方法通常有專家判斷法、疊圖法、地理信息系統和遙感技術模型法、生態服務價值法等多種。不同方法適用的階段也有所差異——在指標體系篩選過程中，專家判斷法、對比分析法等需要人力進行識別歸類的方法更有優勢。在環境影響評價的預測分析方面，地理信息系統和遙感技術模型法有助于有效還原區域環境的實景及預測區域環境的發展方向。在具體使用方法方面，生態系統服務功能價值法是值得推薦使用的方法之一。該方法的理論基礎是生態系統服務功能價值，通過土地利用規劃的結構調整，模擬土地利用規劃方案的實施狀況以及實施前后的生態系統的總價值的變化，反映出土地利用規劃對區域環境的影響和實施效果。

在工業化和城市化進程越來越快的時代，環境保護的壓力與經濟發展速度一樣飛速上漲，有限的土地資源不能滿足粗放式的經濟增長模式。只有不斷完善土地規劃方案，平衡區域環境內各項影響因素，綜合考慮經濟、政治、文化、生態等多方面的影響，才能真正做到優化經濟結構。為了實現這一目標，就必須在我國的環評制度上制訂更加詳細的土地利用規劃環境影響評價制度，并針對重點領域，制訂詳細的評價體系。這樣才能使我國的環境影響評價制度更加完善，切實發揮環評制度對生態環境的保護作用，實現綠色經濟的發展目標。

參考文獻

[1]徐慧，林濤，張云鵬.我國土地利用規劃環境影響評價研究進展及展望[J].水土保持研究，2009，16（6）.

[2]賈冰，李升峰，賈克敬，等.中國土地利用規劃環境影響評價研究評述[J].中國土地科學，2009，23（5）.

[3]呂昌河，賈克敬，冉圣宏，等.土地利用規劃環境影響評價指標與案例[J].地理研究，2007，26（2）.

[4]蔡玉梅，鄭偉元，張曉玲，等.土地利用規劃環境影響評價[J].地理科學進展，2003（06）.

〔編輯：劉曉芳〕