淺談我國環境影響評價制度的不足及其完善建議

李巧霞

河南可人科技有限公司（450000）

淺談我國環境影響評價制度的不足及其完善建議

李巧霞

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環境影響評價制度是環境保護的重要手段和措施，健全環境影響評價制度對于開展環境影響評價活動，促進我國經濟和社會的可持續發展具有法律保障作用。在實施環境影響評價實際工作中也出現了一些問題，存在一些不足之處。這些問題主要是：環境影響評價的范圍過窄，缺乏替代方案，環境法規不完善，管理體制不健全。針對這些問題提出了相應的對策和建議。

環境影響評價；法律制度；存在問題；建議

1　環境影響評價制度在我國的發展

我國的環境影響評價制度是在借鑒國外經驗，結合我國的具體國情的模式下逐步發展起來的。環境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創于美國。

繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別在1969年的《環境保護法》和1974年的《聯邦環境保護法》中效仿美國規定了環境影響評價制度，隨后西方各國陸續將這項制度推廣開來［1］。

我國在1979年的《環境保護法（試行）》中吸取了國外的先進經驗和有益做法，原則規定了擴、改、新建工程時，必須要提出環境影響報告書，這標志著環境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設項目環境保護管理辦法》規定了環境影響評價的程序、范圍和內容。

1981年和1986年又兩度對該辦法進行了修訂，使之更加完善。進入20世紀90年代，我國的環境影響評價進入快速發展階段，從1992年到1994年的3年間，執行的環境影響評價項目數分別為36366、34276和31476，分別占當年建設項目數的61%、57%和63%。1998年11月，國務院第10次常務會議通過了《建設項目環境保護管理條例》，并發布實施。該條例對環境影響評價的分類、適用范圍、程序、環境影響報告書的內容以及相應的法律責任等都作了明確規定。

2003年9月1日，《中華人民共和國環境評價法》正式出臺，作為國家對環境影響評價制度的最高立法，對環境影響評價制度作出了更加系統、完整和明確的規定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

2015年3月6日，環境保護部環境工程評估中心發布 《建設項目環境影響評價資質管理辦法》（修訂征求意見稿），征求對新修訂資質管理辦法的意見。

其中有較大變動的部分：限制事業單位以及與審批部門相關機構不得申請資質；提高申請機構環評工程師數量要求；報告所有章節均需環評工程師主持編制；報告要符合合同復印件；調整為按照環評工作復雜程度進行劃分，制定了須由具備甲級評價范圍機構編制環境影響報告書的建設項目目錄；增設地方環保部門對環評機構及從業人員予以通報批評、限期整改的行政處理權限。

2　環境影響評價制度的建議

2.1增加對政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環評活動

隨著可持續發展戰略的提出和實施，世界各國越來越多地把立法政策、替代方案等戰略環評作為完善環評的重要內容，政策、法規等環評對決策科學化有重要意義。

政策、法規的環評可以超越少數政策制定者的認識局限，全面地對環境進行影響評價。在此基礎上，可以及時對某項政策、法規進行修改、補充甚至終止，以防止在政策上產生失誤和誤導。把立法、政策納入環評之內是經濟發展與環境保護相協調的最好方法。

2.2環評內容應引進替代方案機制

在進行戰略環境影響評價時，立法中應規定替代方案的環境影響評價的內容，這樣才能體現環境與發展綜合決策和預防為主的思想。

國際趨勢及國外的經驗也表明，環境影響評價的核心是替代方案的分析。環境影響評價所尋求的不是那些沒有環境影響的發展項目，而是找出任何情況下在環境和社會經濟方面都是最佳的項目方案。

這就意味著所有可能的項目替代方案必須在對一個具體項目作出承諾之前，對它的費用和效益進行審議，包括方案、選址、技術、工藝和原材料等均需予以考慮。因此，根據環境影響評價制度的實質內涵，在立法中應加強對有關替代方案的規定，明確規定環境影響評價制度必須包括替代方案［2］。

2.3完善環境影響評價的評審體制

為了防止地方保護主義的干擾，使我國環境影響評價工作真正發揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權的中央級環境影響評價機關和被授權的省級環境影響評價機關。前者主要負責中央政府政策、規劃、計劃的環境影響評價，跨省區的對環境有重大影響的區域環境影響評價和項目環境影響評價的評審。剩余的環境影響評價由后者負責，包括本省的政策、規劃、計劃的環境影響評價，區域環境影響評價和項目環境影響評價等的評審。

賦予兩種環境影響評價的審批結論具有同等的法律效力。其審批機關均為被專門授權的環境影響評價審批機關，被專門授權的省級環境影響評價審批機關是被專門授權的中央級環境影響評價審批機關在各省的派出機構，省級環境影響評價審批機關直接受中央級環境影響評價審批機關的領導，并對其負責。

2.4設立專門的環境審批機構

對于機關和審批機關在某種意義上的重合問題，應明確具體的編制機關，設立專門的審批機構，使其二者明確分離，防止機構重合帶來的權力重合問題，并注意加大專家和公眾的意見所占的比重。

對于建設項目的環評文件僅由環境保護行政主管部門審批的情況，應加強對環評的組織管理。建立專門的建設項目審查委員會、環評專家委員會和專家小組，負責建設項目的環評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結論，以此作為是否批準的依據。確保審批機關的權威性、專業性、科學性，避免行政部門的不法干預。

2.5建立有效的公眾參與環評機制

《環境影響評價法》第五條、第十一條、第二十一條等規定，對公眾、專家參與規劃和建設項目環評的范圍程序、方式和公眾意見的法律地位作了明確規定，但還應進行以下完善。

2.5.1將原則性規定具體化

《環境影響評價法》第五條是原則性規定，缺少具體條文的支撐，給人造成“宣言是規定”的印象。

建議將具體的操作性規范在制定實施細則或有關行政法規、部門規章時予以明確。

2.5.2完善參與的具體程序

我國應該在項目審查和范圍界定程序中引進公眾參與，由環保部門具體負責組織。

建議在《環境影響評價法》實施細則的制定中對聽證會程序作出具體規定，建立健全聽證會制度，設置更多的參與形式，如來電、來信、來訪等。

2.5.3及時回應公眾意見

為體現對公眾知情權、參與權、監督權的尊重，不僅應賦予規劃部門和建設單位信息公開、及時征求公眾意見等義務，還應考慮對規劃部門和建設單位回應公眾意見的基本要求作出詳細規定，確保公眾意見不被形式化處理，造成規劃部門和建設單位“只聽取，不采納”的狀況。

2.6健全環境影響評價監督機制

環境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據，是保證建設項目符合可持續發展的重要手段。

如果不切實履行環境影響評價制度而開工建設，就有可能造成對環境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害?！董h境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規劃編制機關和審批機關的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規定，不能有效地調動其督促履行職責的積極性。

3　結語

《環境影響評價法》的實施可以說是一項十分具有挑戰性的任務，它要求政府確立起更加公開民主的決策方式和程序。實施中出現的各種阻力與問題，還有待于在實踐中不斷發現，不斷總結，及時解決。只要我們銳意改革，不斷進取，發現問題，解決問題，環境影響評價制度就會發揮環境管理的巨大作用，使我國環境影響評價制度更加進步與完善。

［1］勞嘉葆主編.造紙工業污染控制與環境保護［M］.中國輕工業出版社，2000.

［2］楊學富主編.制漿造紙工業廢水處理［M］.化學工業出版社，2001.