新型城鎮化視角下土地利用總體規劃實施評估研究

祝萍 胡睿 徐園園

摘要 新型城鎮化進程中，土地利用規劃擔負著優化生產、生活、生態空間，保持耕地面積穩定、促進城鄉融合發展的重要使命。規劃實施評估是判斷規劃實施效果的重要依據，對規劃實施效果進行科學合理評價具有重要現實意義。該研究基于新型城鎮化視角，將耕地質量等級、單位建設用地GDP等指標引入到土地利用總體規劃實施評估指標體系，對泰興市土地利用總體規劃實施進行評估，為推進土地利用總體規劃評估修改機制的建立提供參考。

關鍵詞 新型城鎮化；土地利用總體規劃；實施評估；泰興市

中圖分類號 S29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）09-246-03

Abstract In the process of urbanization， land use planning is responsible for optimizing the production， living and ecological space， maintaining the stability of cultivated land area and promoting the development of urban and rural integration.Planning implementation evaluation is an important basis to judge the effect， scientific and reasonable evaluation on implementation effects has an important practical significance. Based on the perspective of new urbanization， the implementation of general land use planning in Taixing City was evaluated by introducing indicators such as cultivated land quality level， construction land GDP into assessment system， which will provide a reference for promoting the establishment of modification mechanism of the general land use planning evaluation.

Key words New urbanization； General land use planning； Implementing evaluation； Taixing City

新型城鎮化是以民生、可持續發展和質量為內涵，以追求平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約為核心目標，以實現區域統籌與協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明和集約高效、制度改革和體制創新為重點內容的嶄新的城鎮化過程[1]。推行新型城鎮化的目的，一是積極應對國內外政治、經濟發展的新形勢；二是分析長期以來高速城鎮化帶來的弊端并彌補損失；三是最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民；四是促進未來我國城鄉建設的可持續發展[2]。

新型城鎮化對土地利用規劃的編制和實施管理提出了更高的要求，土地利用規劃需要向保護型、存量型和空間型規劃轉變，必須堅持耕地保護、生態優先、邊界管控和節約集約利用的總體方向。規劃實施評估是考量規劃的實施效果并對規劃進行調整完善的前提，新型城鎮化理論的提出和土地利用規劃評估理論的不斷發展對評估方法提出了更高層次的要求，傳統的以定性為主、單一指標計算的評估方法越來越難以滿足新形勢下規劃評估的目的和要求，難以適應新型城鎮化發展的要求。因此，該研究基于新型城鎮化視角，將能體現新型城鎮化要求的耕地質量等級、單位建設用地GDP指標引入到土地利用總體規劃實施評估方法體系，構建量化的土地利用總體規劃實施評估體系，力求對規劃執行力、規劃控制力、規劃效益和規劃效力進行綜合系統的客觀評價[3]。筆者以泰興市為例進行規劃實施評估實證研究，并根據評估結果，對泰興市土地利用總體規劃實施過程中存在的問題提出了意見與建議，研究結果對新形勢下其他地區的土地利用總體規劃實施評估的開展具有借鑒意義。

1 數據來源與研究方法

1.1 研究區概況

泰興市位于江蘇省中部，長江下游東岸，地處119°54′05″～120°21′56″E，31°58′12″～32°23′05″ N。東接如皋市，南界靖江市，西瀕長江與揚中、常州相望，北鄰泰州市姜堰區，東北與海安縣接壤，西北與泰州市高港區毗連，土地總面積1 170 km2。

近年來泰興市土地利用總體規劃的實施有效保護了土地資源并保障了地區社會經濟發展，區域產業布局得到整合優化，“一區四園”（經濟開發區、黃橋工業園、虹橋工業園、城東工業園、農產品加工園）集群集聚優勢顯現，同時土地規劃的實施推進了市域城鄉統籌發展，優化了城鄉資源配置，地區經濟進入新一輪的發展加速期。

1.2 數據來源

土地利用現狀數據來源于2009～2013年土地利用現狀變更調查結果，經濟數據來源于泰興市人民政府和各部門提供的歷年統計年鑒、統計公報等統計資料?；谏鲜鰯祿Α短┡d市土地利用總體規劃（2006-2020年）》的實施進行評估。

1.3 研究方法

規劃實施評估研究始于第三輪土地利用總體規劃修編初期，近年來逐步形成了土地規劃實施評估的理論和方法。最初的評估理論以工具理性思想為指導，單純應用數理統計方法進行分析，之后逐步由這種單一的“結果評判”轉變為關注多元“過程檢測”的理性評價[4]，注重從不同視角來審視規劃實施的情況。新形勢下評估理論的不斷發展對評估方法提出了更高層次的要求，傳統的以定性為主、單一進行指標計算的評估方法越來越難以滿足規劃評估的目的和要求。因此，在傳統的評估方法的基礎上，提出新型城鎮化視角下的綜合評估方法。

該研究采用定量、定性相結合的方法，選取反映規劃實施情況的指標，建立指標體系，計算量化結果。對規劃空間布局進行定位分析，并分析規劃與未來發展趨勢的適應程度。從細節看，評價時按照各種地類進行分類說明。評價農用地時，分為耕地保有量和基本農田保護2個部分，分別從總量和質量兩方面綜合考慮；評價建設用地時，分別從建設用地總量、城鄉建設用地、城鎮工礦用地、交通水利用地4個方面分別評價。建設用地作為評價的重點，將各項指標同規劃目標相比，并對產出效益進行分析，運用偏離系數、單位GDP建設用地等多項指標進行分析。

該研究采用的新型城鎮化視角下的綜合分析，不僅克服了傳統評價的單一性和局部性，而且創新性地提出從生態角度分析2009～2013年泰興市為保護生態環境所做的舉措及存在的問題，力求優化配置城鄉生態空間，發揮生態功能，促進可持續發展。

2 結果與分析

2.1 農業用地規劃實施評估

2.1.1 耕地保有量。

2.1.1.1 耕地保護量實現程度。

規劃實施期間，泰興市通過嚴控新增建設占用耕地、合理調整農業結構、大力推進土地整治補充耕地等措施，穩定了耕地面積、提高了耕地質量。至2013年末，全市耕地保有量為70 126 hm2（其中耕地66 887 hm2、可調整耕地3 239 hm2），比2009年增加了2 230 hm2，目標任務全部實現。當前，為完成耕地保護任務，耕地保有量目標已經遠遠大于實際耕地面積，隨著城市化進程的不斷加快，城鎮建設用地需求仍然旺盛，耕地保護難度將會越來越大。

2.1.1.2 耕地質量變化情況。

泰興市耕地質量變化情況見表1。由表1可知，全市耕地按利用質量等劃分涉及5等地和6等地，分別占全市耕地的28%、72%。根據泰興市耕地質量等級補充完善成果，采用利用質量等計算耕地質量等級的變化情況，將2013年變更調查數據庫中的耕地圖層與耕地質量等級補充完善數據庫中的縣級耕地質量分等單元圖層進行疊加分析，計算2013年耕地質量等別，并分析規劃實施期間耕地質量變化情況。經分析2013年耕地中5等地面積增加了11 hm2，比重比2009年上升了0.03%，2013年耕地中6等地面積減少了43 hm2，比重比2009年減少了0.03%，總體來說近年來泰興市耕地質量略有提高，這得益于土地整治項目的實施和推進。

2.1.2 基本農田保護面積。

2.1.2.1 基本農田建設。規劃實施期間，泰興市嚴禁建設項目占用基本農田，積極開展高標準基本農田建設和各類土地整治活動，確保了基本農田數量不減少、質量有提高。至2013年末，全市已建成高標準基本農田13 259 hm2，通過高標準基本農田建設，增強沿江圩區的防洪排澇能力，改善高沙土地區的灌溉能力，實現了耕地產出效益的提高。

2.1.2.2 基本農田保護目標實現程度。依據基本農田劃定成果，至2013年末全市基本農田保護面積為62 951 hm2（其中耕地62 226 hm2，可調整地類721 hm2）。與規劃目標相比，多劃基本農田74 hm2。從這一數據上看，基本農田保護這一重要任務在規劃實施期間中得到了較好地執行，基本農田保護成效較好。

2.2 建設用地規劃實施評估

2.2.1 建設用地總量。

規劃核定2020年建設用地規模25 203 hm2，2013年階段目標為（階段性目標=2009年現狀+（2020年規模目標-2009年現狀）×評估時長/11）

24 657 hm2。規劃實施至2013年末，建設用地規模24 984 hm2，與規劃目標比值為99%，與階段目標比值為101%。從其執行效果看，2013年建設用地規模超出了階段目標324 hm2。若以偏離階段性目標±2%作為評估規劃執行是否與規劃預期吻合的標準，則建設用地規模增長基本處于預期范圍內。

規劃實施期間，泰興市地區生產總值由2009年的337.07億元上升到2013年的610.61億元，單位建設用地GDP由2009年的138.46萬元/hm2上升到2013年244.40萬元/hm2。泰興市GDP與建設用地面積關系見圖1。依據建設用地面積變化與地區生產總值增長的數據統計分析發現，建設面積隨地區生產總值的增長呈顯著的對數型增長。即隨著地區生產總值的增長，全市建設用地面積逐年增長[6]，但單位GDP建設用地增長幅度逐步趨緩，建設用地利用效率不斷提高，建設用地內部結構趨于合理，實現了建設用地節約集約利用。

2.2.2 城鄉建設用地規模。泰興市建設用地規劃實施情況評估結果見表2。

規劃2020年核定城鄉建設用地規模22 203 hm2，2013年階段目標為22 098 hm2。規劃實施至2013年末，城鄉建設用地規模22 663 hm2，與規劃目標比值為102%，與階段目標比值為103%。2013年城鄉建設用地規模已超出規劃目標，其主要原因一是規劃實施期間全市經濟社會快速發展，對城鄉建設用地需求量逐年加大；二是二調中城鄉建設用地尤其是農村居民點用地銳增，城鄉建設用地由2008年的19 758 hm2突變至2009年的22 038 hm2，增加2 281 hm2，導致城鄉建設用地規模增長超預期。

當前，推進城鄉統籌發展，建設社會主義新農村，還需要一定規模的新增建設用地周轉支撐[7]。但全市新增城鄉建設用地上圖指標已使用1 241 hm2，僅剩余453 hm2，按年均使用310 hm2計算，剩余規模僅可支撐全市1年多的用地需求，規劃發展空間顯得尤為不足。在城鄉建設用地利用中，土地集約利用程度仍顯不高，尤其人均農村居民點用地遠遠高出國家規定的人均用地標準，因此規劃后期應結合城鄉建設用地增減掛鉤的實施，加大農村建設用地整治力度。

2.2.3 城鎮工礦用地規模。

規劃2020年核定城鎮工礦用地規模5 899 hm2，2013年階段目標為4 821 hm2。規劃實施至2013年末，城鎮工礦用地規模4 748 hm2，與規劃目標的比值為80%，與階段目標的比值為98%。從其執行效果看，2013年城鎮工礦用地規?？刂圃诤硕ㄒ巹澞繕朔秶鷥?，也在階段目標的偏離度范圍內，執行效果良好。然而隨著產業結構轉型升級的不斷推進以及城鄉統籌的加速發展，全市城鎮工礦用地需求將在相當長時期內保持在較高水平。

2.2.4 交通水利及其他建設用地。

規劃2020年交通水利及其他建設用地規模3 000 hm2，2013年階段目標為2 559 hm2。規劃實施至2013年末，交通水利及其他建設用地規模2 321 hm2，與規劃目標的比值為77%，與階段目標的比值為91%。從其執行效果看，交通水利及其他建設用地控制在規劃目標范圍內，執行效果良好。

2.3 生態用地規劃實施評估

規劃將部分具有重要生態價值的地區劃定為自然與文化遺產保護區，并列入禁止建設區。區內主導用途為生態環境保護，嚴禁進行與保護無關的開發建設活動，原有的各種生產、開發活動逐步退出[6]。規劃實施期間，結合全市河道整治優化主要河道生態環境，重點加強對如泰運河等城市水源地的保護和開發管制，有效控制農業面源污染和工業點源污染，加強河道兩岸綠化建設，改善全市農業生態環境條件，促進了生態環境建設。

但是，由于過去幾十年間高強度的開發對生態系統產生了較強的干擾，生態系統自凈和修復能力降低，泰興市已經出現了類似“城市熱島”的現象。因此泰興市需要在新型城鎮化發展中，更加注重生態保護，促進土地節約集約利用，加強城市生態文明建設。

3 結語

該研究基于新型城鎮化視角，提出了土地利用總體規劃實施評估的思路，綜合運用定性、定量和定位分析方法，構建了一套系統、全面的土地利用總體規劃實施評估指標體系，更加全面、科學地進行了土地利用總體規劃的評估。改進的指標體系，更加符合新型城鎮化背景下對土地利用總體規劃評估的要求。

經評估，泰興市土地利用總體規劃得到了較好的實施，規劃的實施有力地促進了新型城鎮化發展。面對未來耕地、基本農田保護任務和建設用地需求較大的矛盾，應進一步加強土地利用規劃的管控，強調土地集約利用，促進節地水平和用地效益雙提升。

規劃實施評估的根本目的在于改進規劃，對規劃實施情況進行評價已逐步演化為規劃實施和土地管理的重要保障機制。作為規劃編制鏈條中的重要環節，規劃實施評估與適時修改將納入規范的工作程序。這種基于新型城鎮化視角的定性、定量的評估結果有利于為規劃調整完善提供定量化的論證基礎，促進了地區可持續發展。該研究可為推進新型城鎮化視角下的土地利用總體規劃評估修改機制的建立提供借鑒。

參考文獻

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