高速公路養護管理費征收制度分析

叢花雪

摘 要：《收費公路管理條例》修訂稿對收費期限做了修訂，按“用路者付費原則”，規定政府收費高速公路在政府債務償清后，以及特許經營高速公路經營期屆滿后，實行養護管理收費，引發熱議。養護費征收符合行政法原則，契合行政法規范，有實踐意義，有其必要性和合理性。

關鍵詞：高速公路養護費；行政收費；法律保留原則；公平原則

一、高速公路養護管理收費學理分析

（一）高速公路養護管理收費的性質。修訂稿出臺之后的諸多爭議，源于對高速公路養護費性質界定不清。在此對高速公路養護費和通行費個區分。

據融資方式的不同，我國的高速公路建設資金來源主要有兩種。第一種，由財政適當補貼，各級政府財政、交通部門自籌一部分，通過銀行貸款、發行債券或集資解決一部分、該公路建成后，通過收取車輛通行費來償還債務，即政府還貸公路。第二種，與收費還貸公路相對的是經營性高速公路。經營性高速公路的經營主體是經濟法人的企業。①在建成后企業自身收取道路通行費來收回投資并取得合理回報，即特許經營公路。

1、收費主體不同。第一種政府還貸公路是由政府作為收費的主體，此時政府作為行政主體，享有收取道路通行費的權力，其收取道路通行費的行為屬于行政收費的性質；而第二種情況下，收費的主體是企業法人，該主體并不享有行政主體的資格，所以其收取道路通行費的行為不屬于行政收費的范疇。

而高速公路養護費的收取主體是政府，其享有行政主體資格，道路養護費的收取屬于行政收費。

2、費用高低不一。其次在通行費和高速公路養護費的費用高低比較上，一般而言，后期的高速公路養護費應當低于前期基于償債或者收回成本以及合理回報所進行的道路通行費，畢竟高速公路養護費是在償債結束或者企業收回了成本并且得到合理回報的前提下由政府收取的用于日常高速公路的管理和養護。但加上道路擁堵因素，那么高速公路養護費就會出現不確定性，因為擁堵時就會考慮擁堵費，而擁堵費的征收不同于養護費，擁堵費實行“價高者得原則”。例如2012年7月24日國務院發布的《重大節假日免收小型客車通行費方案》，該方案是為了調節交通的流量，實行了“價高者得原則”收取擁堵費。

3、收費目的與時間相異。再者在收費的目的和收費時間上存在差異，道路通行費是為了還債或者成本的回收，由沒有行政執法權的高速公路公司或者政府自身依法行使收費等相關職權，而新規定的道路養護管理費是償債期屆滿，由政府為了道路的后續養護和管理工作而收取的費用，自然也就不存在養護費與《公路法》關于收費公路的規定沖突的情形。

通過上述分析，我們可以看出道路通行費和高速公路養護費存在多方面的差異，即使在都是政府作為征收主體的情形下，二者都屬于行政收費，但是仍舊存在目的和收費時間上的差異，我們不得將二者混為一談。

（二）高速公路養護管理收費符合行政法原則

1、符合法律保留原則。高速公路養護費征收符合《立法法》第八條第六項中關于法律保留的規定。②法律規定對非國有財產的征收、征用只能指定法律。高速公路養護費的征收屬于對非國有財產的征收。無論征收何種社會費用，都必須嚴格依法進行，不得自立名目，擅自設立征收標準。③在姜明安論述行政征收過程中，也明確提及了高速公路養路費屬于行政收費的系列，雖然他在此稱呼為養路費，但是考慮到那是在修訂稿出臺之前的稱謂，按照姜明安的意思，似乎可以順著這個邏輯推演出修訂稿中的高速公路養護費也是屬于行政收費的一種，是與行政征稅并列的行政征收的子項。既然高速公路養護費屬于行政征收的一種，那么自然在立法上適用《立法法》第八條第六項關于對非國有財產的征收的法律保留規定。

此外在對2015年《立法法》進行條文釋義時，我們也看到立法者關于法律保留的看法也佐證了高速公路養護費征收符合法律保留事項?！稇椃ā返谑龡l第一款、第二款規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢幎ūＷo公民的私有財產權和繼承權?！边@些規定表明，集體經濟組織以及公民個人或者其他組織合法擁有非國有財產是一項憲法權利，受憲法保護。非國有財產與國有財產仍然是有嚴格區別的，任何組織或者個人，即使以國家的名義，也不得隨意對非國有財產予以征收，使之國有化。國家為了公共利益的需要，對非國有財產實行征收，必須由法律規定。④高速公路養護費征收的是公民的私有財產，屬于非國有財產的范疇，公民合法的私有財產受《憲法》保護，按照立法者對《立法法》的條文釋義，對高速公路養護費的征收符合法律保留事項，只能由法律規定，其他法規，地方政府規章等僅僅能在上位法的前提下做細化的規定，而不得新設收費標準、收費主體、收費期限等。

2、符合公平原則?！罢l受益，誰負擔”的公平原則是高速公路收費的一個典型原則，通俗來講就是誰獲得利益就由誰來承擔費用。該原則由法國著名思想家盧梭第一個進行了闡述：“正是由于商業與工藝的擾攘，由于唯利是圖，由于柔弱而貪圖享受，人身的服務才被轉化為金錢。人們拿出自己的一部分收益，為的是可以更安逸地增加自己的收益?！雹葸@里追求的更多的是一種實質上的公平，由于你作為受益者享受到了服務，那么與服務對應你就必須要支付相應的對價，那就是費用。面向全社會進行服務的公共基礎設施以及由此而產生的各項費用，理應由全體公民共同承擔；相反，若是對社會中某一特定對象進行管理或者提供服務所產生的費用，就應當由該特定受益對象承擔，而不應轉嫁給他人負擔。⑥高速公路的養護是為特定對象服務的，因此，向特定的高速公路使用者征收高速公路養護費用于高速公路日常的養護和管理開支，符合“誰受益，誰負擔”這一公平原則的要求。

此外在交通擁堵出行效率時，相對于普通公路而言，高等級的收費公路能夠給使用者帶來諸多效益，如運行成本的降低、運行距離的縮短、交通擁擠的降低、行駛時間節約、貨物在途損失的減少、司乘人員舒適程度的提高等，因此消費者愿意支付一定的費用來獲取高品質的通行服務。⑦普通公路出行道路養護費是算在了車輛購置稅和燃油稅里面的，那么與之對應，使用高速公路必然也需要支付對價，那么高速公路養護費的征收就有其存在的合理性。出行效率和價位進行權衡，如果選擇效率那么必然愿意承擔高速公路養護費，不考慮出行的效率，那么選擇普通公路，那就不需要承擔高速公路的養護費。這也是符合效率性以及價高者得的公平原則。普通公路和收費高速公路兩個公路體系基于以下指導思想，即“高速公路注重效率，依靠收費；普通公路照顧公平，依靠稅收”。⑧

二、高速公路養護管理收費的規范分析

（一）中央層面的法規范。無論是《公路法》還是《收費公路管理條例》都對高速公路的道路養護做了規定，雖然這些規定并未在收費公路養護費的征收標準上規定的那么具體，但是都表明了道路養護是道路管理部門的義務，運用依法征稅的手段來籌集道路養護費用。

《公路法》第六章為收費公路，共有十一個條文，雖然通覽這十一個條文并無一條是關于償債期和經營期滿后，高速公路養護管理費征收的，但是在第六十六條第一款⑨明確規定了在償債期和經營期的公路的養護工作由公路經營公司負責，目的是保證在償債期滿或者經營期滿時，公路處于良好的狀態。類似的規定還出現在《收費公路管理條例》中，該條例的第二十六條第一款⑩也是規定了高速公路經營者的養護義務。那么經營期滿和償債期滿之后是否仍舊需要使公路處于良好的狀態呢？答案是顯而易見的，高速公路的后期養護和管理是不可或缺的。那么償債期滿或者經營期滿之后拿什么資金去支付高速公路的養護管理呢？稅收？還是收費？兩者權衡下，文章前面已經提及，我國的稅收無法應付如此龐大的高速公路養護管理工作，只有繼續收費，才是當下一個可行的籌集高速公路道路養護費的方式。

并且，在《公路法》第四章道路養護里，用八個條文闡明了道路養護的主體、方式等，并且在排篇布局上我們發現，道路養護章節置于了收費公路章節的前面，而且道路養護是處在第四章，足足用了八個條文來進行規定，可見道路養護的意義之重大。雖然在第四章里第三十六條第一款規定，道路養護費的籌集采取依法征稅的辦法進行，似乎這與征收道路養護費的修訂稿內容相悖。其實我們需要關注到《公路法》的制定日期，《公路法》1997年通過，其間經歷了99年和04年的兩次修改，這制定和兩次修改的時間中，我國的高速公路幾乎都沒有到期，所以那時候立法者不需要考慮一個高速公路收費期到期后如何運行的問題?？梢哉f距今已經有一段距離了，而這期間我國的高速公路總里程已超越美國越居世界第一，依靠稅收征收來進行道路養護，在普通公路上是可行的，那么考慮到高速公路的現狀，世界第一的總里程，并且東西部利用率極為不均衡，如果東部沿海地區按照稅收來征集高速公路養護費還說得過去的話，那么偏遠的西部呢，由于是交通要塞，必須得建高速公路，但是利用率東西部二者不可同日而語，如果西部高速公路也按照稅收征收來征集養護費，那么估計道路養護很難長期有效開展下去了。

（二）地方層面的法規范。地方立法層面，我國各地方相繼出臺了自己的公路管理辦法、條例。例如《云南省收費公路管理條例》、《四川省高速公路條例》、《陜西省收費公路管理辦法》、《遼寧省高速公路管理條例》、《重慶市公路管理條例》、《杭州市公路條例》等。

這些地方立法有的已實施，有的還未開始實施，但這些地方立法都對道路的養護做了規定。在總則部分進行了類似“在本省行政區域內從事收費公路的投資、建設、養護、經營、使用和管理活動，適用本條例”的規定。除了在總則中進行規定外，還都設有專章對道路（公路）養護進行規定，比如《杭州市公路條例》的第三章、《江西省公路條例》的第三章、《四川省高速公路條例》的第二章、《遼寧省高速公路管理條例》的第二章等，足以顯示了對道路養護工作的重視。這些地方立法以上位法《公路法》來進行制定，在養護費用的規定上都是規定以稅收來支付，但《公路法》最近一次修改是在2004年，而高速公路發展日新月異，新情況不斷發生，2015年是我國高速公路收費期到期的高峰年，正是在這么一個嚴峻的形勢下，逼著立法者不得不去考慮收費期到期之后高速公路的養護管理如何運行的問題，是“靠稅”還是“靠費”？如今面對一個即使是在考慮地方特色的情形下，想要有所突破創新，這些地方立法也必須服從于上位法，不得超越上位法，否則即面臨無效的風險。

無論是地方立法還是中央立法，當初未設立高速公路養護費情有可原，畢竟當時高速公路收費到期還是未來的事，眼前立法者只需要考慮如何規制道路通行費的征收，但是隨著2015年高速公路收費期普遍屆滿，如一味遵循《公路法》和《收費公路管理條例》的原規定，收費期屆滿不得進行任何收費，那么日后巨額的高速公路養護費從何出，這是立法者必須給予回應的，這是《收費公路管理條例》修訂稿出臺的現實背景。

三、高速公路養護管理收費的實證分析

（一）保障公路建設發展。2014年12月23日，交通運輸部發布《2013年全國收費公路統計公報》，首次向全社會公開了收費公路的里程規模、建設投資、債務余額以及收支情況。數據顯示，2013年，全國收費公路車輛通行費總收入為3652億元，總支出為4313億元，虧損額達661億元，巨額的虧損倒逼了高速公路延長收費年限。雖然這違反了《公路法》和《收費公路管理條例》關于收費年限的規定，但也是無奈之舉。在北京，京石高速從1987年起開始收費，從2000年轉變成經營性公路后，實際收費期延長至42年老百姓將不得不為京石高速多買27年的單。這其中除了有個別高速公路經營公司為了謀取暴利的目的而故意延長之外，還有很大一部分是由于成本沒有在收費期屆滿前得到，聯系到我國的高速公路虧損的現狀，為了回收資金，償清債務，在收費期屆滿后繼續收費也是無奈之舉，而且這些收取費用很大一部分也是用于彌補高速公路養護管理費支出，但是于法無據，廣遭詬病。此次修訂稿，新立高速公路養護費這一收費期屆滿后的收費名目，可以有效緩解上面的尷尬狀況，似的在成本回收的情況下更好的開展高速公路的養護管理工作，保障公路建設有序開展下去。

高速公路養護費征收制度有利于公路基礎設施的建設、管理和服務水平的提高。高速公路養護費運用于高速公路管理、養護。因此，收取高速公路養護費，更多的資金進入到高速公路的基礎設施養護、管理，有利于保證高速公路的日常養護管理，提高高速公路的養護管理質量、提升高速公路的服務質量，加快高速公路現代化建設。

此外，近幾年，各類“天價拖車案”在各地發生，引發了對高速公路通行費收費標準的反思。明確高速公路養護費與高速公路通行費的不同性質，制定二者不同的收費標準，有利于在償債期和經營期屆滿后減少“天價拖車案”，保障用路者權益。

（二）保證交通運輸效率。高速公路養護費的收取提高了道路交通運輸的效率。高速公路養護費的收取符合“用路者付費”原則，高速公路將收取的相關運用于高速公路的養護與管理上，提升了高速公路的質量，提高了高速公路車輛的運行速度，提升了高速公路運行的安全系數，提高了車輛道路交通運輸效率。

其次，高速公路養護費可以用于高速公路正常的養護管理，在保證養護水平和管理質量同時，可以有效緩解了交通擁堵?！坝寐氛吒顿M”原則之下，出行者可以選擇，是選擇付費然后使用高速公路或者不付費走普通公路，對出行人群進行分流，減少了高速公路流量，舒緩交通擁堵。

與此同時，高速公路養護費會擴大了公路交通網的規模。就為公眾出行提供了更多的公路交通路線選擇，也就在另一角度緩解交通擁堵。

四、結語

我國高速公路養護費的征收有其法理基礎、規范基礎和實踐基礎，有必要在法律層面對養護費加以規定?！妒召M公路管理條例》修訂征求意見稿明確了養護費的征收，但對收費標準規定模糊，不具操作性，且沒有很好的和通行費進行區分。有必要在征求意見稿的基礎上，制定養護費征收全國統一標準，充分運用聽證程序，保證養護費的征收科學合理。（作者單位：華東政法大學）

注釋：

① 賈合川：《中國高速公路收費問題的制度分析》，復旦大學2012年碩士學位論文。

② 第八條 下列事項只能制定法律：

（一）國家主權的事項；

（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；

（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；

（四）犯罪和刑罰；

（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；

（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；

（七）對非國有財產的征收、征用；

（八）民事基本制度；

（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；

（十）訴訟和仲裁制度；

（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

③ 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第271頁。

④ 喬曉陽主編：《<中華人民共和國立法法>導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第87頁。

⑤ [法]盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館，2001年版，第124頁。

⑥ 陳可人：《論我國高速公路收費的法律規制》，西南政法大學2013年碩士學位論文。

⑦ 樊建強、李麗娟：《公路收費制度改革研究綜述》，載《綜合運輸》，2010年第11期。

⑧ 陳憲：《收稅與收費，該怎么選擇》，載《解放日報》，2015年8月4日，第010版。

⑨ 《公路法》第六十六條第一款依照本法第五十九條規定受讓收費權或者由國內外經濟組織投資建成經營的公路的養護工作，由各該公路經營企業負責。各該公路經營企業在經營期間應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程做好對公路的養護工作。在受讓收費權的期限屆滿，或者經營期限屆滿時，公路應當處于良好的技術狀態。

⑩ 《收費公路管理條例》第二十六條收費公路經營管理者應當按照國家規定的標準和規范，對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態，為通行車輛及人員提供優質服務。

B11 《收費公路管理條例》第三十六條第一款 國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。

B12 孫麗朝：《巨額虧損倒逼公路收費年限延長》，載http：//money.163.com/14/1229/11/AEKMV1QO00253B0H.html，最后訪問日期：2016-06-30。

B13 周小苑、葉曉楠：《高速公路不是提款機，收費標準豈能隨意 我國開展收費公路專項清理》，載http：//finance.sina.com.cn/g/20110621/072310022021.shtml，最后訪問日期：2016-06-30。

參考文獻：

[1] 賈合川.中國高速公路收費問題的制度分析[D].上海：2012.3.

[2] 姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011.271.

[3] 喬曉陽.<中華人民共和國立法法>導讀與釋義[M].北京：中國民主法制出版社，2015.87.

[4] 盧梭.社會契約論[M]李平漚譯.北京：商務印書館，2001.124.

[5] 陳可人.論我國高速公路收費的法律規制[D].重慶：西南政法大學2013.11.

[6] 樊建強，李麗娟.公路收費制度改革研究綜述[J]..綜合運輸，2010（11）.

[7] 陳憲.收稅與收費，該怎么選擇[N].解放日報，2015-8-4（010）.