我國審計問責制存在的問題及對策研究

劉勝強　常武斌

摘要：審計問責制作為現代治理的重要手段正越來越被重視，本文首先介紹了審計問責的涵義，然后從審計問責的主體、客體、內容和法律環境四個方面分析了當前我國審計問責制存在的問題，最后針對這些問題提出相應的對策和建議。

關鍵詞：審計問責 問責主體 問責客體

一、審計問責制的涵義

審計問責制是指審計機關、立法機構、司法部門等依據相關法律法規對審計過程中發現被審計部門、單位或者個人的責任缺失、違法、違紀或違規等行為進行責任追究并給予黨紀、政紀和經濟方面處罰和問責的一種制度。國家審計機關不僅要對政府及公共部門履行職責情況及使用公共資源的流向及效率進行審計，并將審計結果向社會公告，還要對那些履職不當并造成重大損失的主要負責人進行審計問責，必要時還要追究其刑事責任。審計問責制源于社會經濟大發展后的財產所有權和經營權分離而產生的委托代理關系。審計問責制由審計問責主體、審計問責客體和審計問責范圍和審計問責依據四個要素構成。審計問責主體是審計問責行為的實施者，審計問責客體是審計問責應該指向的單位或個人，審計問責范圍是問責內容的具體界定，審計問責依據是指審計問責所依據的各種法律法規。審計問責四要素用來說明誰來問責、問誰的責、問責什么和如何問責等問題。

二、我國審計問責制存在的問題

（一）問責主體單一，異體問責缺失。問責主體是審計問責制的實施者，根據主體和客體的關系，審計問責分為同體問責和異體問責。同體問責是指黨和政府某一特定部門對本系統自身的行為進行監督和責任追究，一般多是內部上級對下級的問責，即同體問責多是一種自上而下的問責。盡管我國《憲法》和《審計法》都明確規定審計機關應依照法律規定獨立行使審計監督權，但由于我國的審計問責多是同體問責，同體問責主體和客體一般都存在比較緊密的連帶責任，因而很難保證審計問責結果的公正性，審計的獨立性也受到了嚴峻的挑戰。此外，現實中并不是任何部門、任何單位都可以審計的，實際中應該審計誰、如何審計、審計到什么程度等多是上級單位做出的決定，難以保證審計的獨立性。異體問責指審計主體不僅包括與客體有緊密聯系的系統內部門（國家行政機關、立法機關和審計機關），還包括與審計客體沒有聯系的系統外部門（其他政黨、社會團體、新聞媒體和公眾等）。我國審計問責多由紀檢、組織人事部和審計機關負責，人大、司法、其他黨派、公眾和輿論參與相對較少。人大問責的缺失使審計問責制缺乏有效的法律依托，司法紀檢等部門的消極怠政使審計問責制難以落到實處，其他黨派、公眾和輿論難以在審計問責中發揮其應有的作用使審計問責制變得勢單力薄。異體問責缺失、問責主體單一是當前我國審計問責制中存在的首要問題。

（二）問責對象模糊，真正責任人沒有被問責。問責對象主要指向誰問責，問誰的責。長期以來，由于我國政府及事業單位正職和副職之間的責任劃分不明確，一些部門在諸多事情上采取齊抓共管、集體決策，事項審批時，單位負責人簽字前不僅要直接經辦人、直管部門、牽制部門分管副總和財務副總簽字外，還可能要各級中層干部簽字，人人簽字負責實際上就是人人都不負責，這就導致最終在進行審計問責時可能會出現如下兩種情況：一是只問責被審計單位，不追究個人責任。我國經濟法明文規定，單位負責人是第一責任人，但現實中一旦出現違紀違規事情，甚至明明就是直接負責人的責任，卻仍可能會出現將個人責任推向集體的現象，審計問責制的執行效果將大打折扣。而西方發達國家一般既要追究直接責任人的責任，還要追究單位負責人的責任，將責任落實到具體人身上而不是集體；二是只追究級別較低人員的責任，不追究單位負責人的責任，責任與權利不對等的現象也是導致審計問責制無法形成應有威懾力的主要原因。另外，很多財務違法違規現象形式上看沒有問題，但背后卻隱藏著瀆職和貪腐。加大對單位和部門負責人的審計問責，可以有效改變這種現象。

（三）審計范圍過于狹窄，問責內容不全面。由于審計機關的問責權限相對較小，僅限于法律允許的范圍內，造成審計問責中常常出現問責范圍過于狹窄、問責內容不全等現象。就審計問責內容而言，“任中問責”“不作為問責”和“績效問責”仍缺失?，F實中多是對離任領導的“任后問責”和發生事故后的“事故問責”，而“事故問責”又演變成了事故發生后被動的善后程序，缺乏必要的“任中問責”是造成審計問責制難以有效實施的又一原因。近年來，盡管我國已不再局限于單純的財務收支問責，開始注重績效問責，但由于審計問責手段單一、審計人員自身素質較低等原因，績效問責還停留在紙上，沒有有效的實施。審計問責范圍過于狹窄，內容不全面主要表現為“重重大事故，輕財經責任；重違紀違規，輕損失浪費；重后果責任，輕決策和管理責任；重下級執行責任，輕上級領導責任”的“四重四輕”等現象非常普遍。

（四）法規不完善，體系不健全。法律法規不完善，體系不健全主要體現在如下幾個方面：一是沒有以立法的形式建立一部全國統一的問責制法律。沒有專門的審計問責法規，僅有一些追究責任條款散見于各種相關的法規、規章和文件以及黨的條例之中，近年來我國出臺的大多是政策性文件而不是法律，問責工作的強制性和威懾力嚴重不足。并且這些法規、規章、文件和條例對問責對象、問責程序、問責后果處理意見等方面的規定沒有統一的標準，增大了實際執行的難度和效果。二是缺乏問責制執行保障相關的法律法規。一項問責沒有配套保障法規，其效果可想而知，如對相關責任人的行政處罰通知書被送到主管部門手上時，主管部門可能拒不執行或拒不立即執行進行無限期的拖延并最終導致問責制失效，不了了之的現象時有出現。此外，審計問責結果沒有及時向社會公開，信息不透明也是導致這一現象的重要原因。三是缺乏審計與司法銜接相關的法律法規。審計法規規定在審計機關發現犯罪等事件后需移送司法機關處理時，由于缺乏具體的銜接制度，在移送時間的確定、審計人員是否可以作為證人或者專家出庭作證等問題上處理不好，不僅可能導致案件無法得到公正、及時的處理，還可能導致司法機關后續工作會重復審計，造成社會資源巨大浪費。

三、對策及建議

（一）建立多元化平等的同體、異體問責主體。建立多元化平等的同體、異體問責主體就是要在保持系統內部特定部門對系統本身進行審計問責的同時，堅持主體平等原則，讓與審計客體沒有直接聯系的其他外部部門以審計問責主體的身份參與到具體工作中來。具體可考慮以國家審計機關為中心，以聯席會為紐帶，同時綜合人大、司法、人事等各部門和公眾輿論進行監督和問責。多元化平等同異體問責主體建設時，應至少堅持獨立性、協調性和效率性三項原則。審計問責制度設計應充分考慮問責主體的獨立性。審計問責主體之間出現意見不一致時，應由一部門或某一個責任人出面進行協調。

（二）明確問責對象，加強對單位負責人的問責。明確問責對象就是要知道向誰問責，問誰的責。必須將問責對象具體化，在追究單位集體責任時，還要追究個人責任，必須根據審計證據，對客觀事實進行分析評價，將責任歸集到具體責任人，尤其要加強對單位負責人的問責，確保所有相關責任人都按照各自應承擔的責任受到追究。實際中，一要區分集體責任與個人責任，必須改變“問責集體泛濫，問責個人缺失”的現狀，加大問責個人力度，堅持權利和責任對等，確保所有相關責任人，尤其是單位或部門負責人都要按各自應承擔的責任受到追究。二要區分直接責任與領導責任，不能只追究直接責任人的責任，更要追究單位或部門負責人的責任。三要區分前任責任和現任責任，前任責任與現任責任的界定不應是機械地進行時間上的截斷，而是要根據經濟事項的重要程度和延伸性特點來界定經濟責任的歸屬。既不能把前任責任歸為后任身上，也不能把現任責任推到前任身上。四要區分主觀責任與客觀責任，要客觀分析是主觀不努力，消極怠政還是管理者能力有限，還是不可預見的外部不可抗力造成的損失，主觀不努力，消極怠工甚至濫用職權，以權謀私，玩忽職守的，應對其撤職查辦，并根據情節嚴重情況追究其相應責任；管理能力有限的應對其進行調離；外部不可抗力造成的，應當予以寬恕和鼓勵。五要區分刑事責任與績效責任，不僅要問責是否有違法違規行為，還應問責其對單位或企業的貢獻。六要區分行政責任與法律責任。行政責任應“引咎辭職”或者調離原單位，法律責任則要交給司法機關根據相應的法律法規進行處理。

（三）擴大審計范圍，充實問責內容。審計問責制要在合法審計的基礎上開展，并隨著被審計單位責任的不斷豐富而相應擴充。要根據審計對象所承擔責任的真實性、合法性、經濟性、效率性和效果性，嚴格依法界定其審計范圍和問責內容。要給審計人員一定的問責權限，要改變“先任后審”或“先離后審”的現象，不僅要“任后問責”，更要“任中問責”，將問題扼殺在搖籃中，減少不必要的失誤或損失。要增加“無作為問責”，當官無作為有時比亂作為更可怕，不僅要將貪官、壞官繩之以法，還要將庸官、懶官和無能官趕下臺去。要加大“績效問責”力度，鞭策官員努力工作。只有擴大審計范圍，充實問責內容，加大懲罰力度，才能讓審計問責制真正形成威懾力。

（四）完善相關法律法規，健全審計問責體系。完善相關法律法規，首先，應以立法的形式建立全國統一的審計問責制法。其次，應完善審計問責制執行保障相關的法律法規。審計問責制保障法規至少要做到：規范問責主體，保障同體問責的同時，更要保障異體問責；規范問責客體，劃清有責與無責的界限；厘清問責標準，使不同問責之間具有可比性；規范問責流程，用程序和執行期限來保障審計問責制沿著法治的軌道進行下去，避免無限期拖延，防止陷入人治的困局；完善信息公開制度，保障公眾的知情權，通過輿論監督審計問責制的貫徹執行。最后，要制定審計問責制與司法銜接的相關法律法規，打通二者之間的隔閡，減少重復工作，提高審計效率，保證問責質量。Z

參考文獻：

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