關于推進我縣農村土地流轉的調查與思考

曹耀忠 張延軍 于秋香 范世奇

2014年中央一號文件指出，“完善農村土地承包政策，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權發展多種形式規模經營。鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡”?，F代農業的發展特征是土地集約化、資源多元化、產業園區化、產品商品化。土地是要素中的要素，必須要更進一步激活，才能發揮出更大的、更為持久的內在潛力和發展動力。如何在堅持農村土地家庭聯產承包責任制的基礎上，通過農村土地承包經營權流轉，實現土地資源的合理優化配置，促進產業發展和農民增收，是一個亟待探索解決的問題。為此，我們農業、政研室、試驗辦等單位干部組成調研組，對全縣農村土地流轉情況進行了深入調研。

1 我縣農村土地流轉現狀

全縣轄7鎮、1個街道辦，200個行政村，1106個村民小組，農業人口10.6萬，農戶數2.37萬戶，外出農戶11434戶、41160人，占農戶和農業人口的48.25%、38.83%，農村勞動力61347人，其中外出勞動力27169人，占44.29%?？偼恋孛娣e3781平方公里，農耕地47.6萬畝，全縣有蘋果面積22萬畝，蔬菜2.3萬畝，大棚4117座，弓棚8419座，2015年農民人均純收入10973元。近年來，隨著農村經濟發展和農業產業結構調整，縣委、縣政府引導群眾按照“依法、自愿、有償”的原則，積極穩妥地開展了農村土地承包經營權流轉。目前，我縣土地流轉以以租代轉、代耕代種為主。流轉形式主要有轉包、出租、互換、入股、代耕代種等；流轉期限以中短期流轉較普遍，蘋果種植15—25年，大棚蔬菜3—8年，玉米、馬鈴薯、谷子等農作物2—3年，苗木和養殖業3—8年；流轉價格總體較低，川地300—600元，梯田50—200元，坡地40—100元；流轉對象大多都屬于文化層次較高的技術嫻熟人員，都有經營與管理經驗；流轉土地主要用于發展大棚蔬菜、山地蘋果、種植農作物、育苗和養殖；流轉程序有口頭協商，有合同流轉。目前，全縣農村土地流轉面積7.96萬畝，占農耕地面積的16.72%?？陬^協商流轉5.02萬畝，合同流轉2.94萬畝，主要是口頭協商流轉（也稱炕頭協議、代耕代種）。通過轉包方式流轉4.57萬畝，占流轉總面積的57.41%；通過出租方式流轉3.29萬畝，占流轉總面積的41.33%，互換等其他流轉1000畝，占流轉總面積的1.26%。

從調查的總體情況看，我縣農村土地流轉工作雖然起步較晚、進度較慢、面積較小，但也對加速縣域工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發揮了一定的作用。

2 農村土地流轉取得的成效

2.1 土地流轉促進了農業產業規模經營。圍繞我縣農業產業“253222”（20萬畝果、50萬頭豬、30萬只羊、20萬只雞、2萬畝菜、20萬畝糧）發展目標，加大土地流轉引導力度，推進農業產業規?；洜I。如金丁鎮胡新莊社區2011年以來流轉土地3000多畝，建成蔬菜大棚2050座、弓棚1080座，發展現代農業園區。順寧鎮保娃溝門社區流轉土地870畝，建成大棚208座、弓棚800座。如杏河鎮陽渠行政村郝家溝村小組2013年24戶242畝山地蘋果園出租給大學生村官高磊，建成高標準蘋果園，邊咀農民李啟軍承包本村和中莊村果樹315畝，真真成為新型的家庭農場經營模式，靠果業致富。旦八鎮何家洼行政村西溝村小組有27戶，128人，有耕地704畝，果樹面積就有601畝，有15戶都舉家外出，果樹沒人管理，在鎮村的引導下，14戶農民將124畝2008年栽植的果園流轉出租給宜川英旺鄉的韓仁祖，每畝200元流轉20年，一次性付清，今年3月簽訂了流轉合同。安塞個體經營戶韓偉常年外出務工做生意，他看到包果園能長期穩定掙錢的商機，流轉了永寧鎮高洼村363畝果園，流轉25年，每畝58元，一年一付。再如金丁鎮謝灣村村民78果園流轉給宜川人喜宏，每畝80元期限22年，前5年付一半，15年前全部付清。謝灣村在村組干部的引領下，果園管理整體比較好，有一塊2007年的80畝示范園，由于管理到位，果樹長勢好，外地人120萬元要流轉村民都不愿意，這個例子充分說明了，只要農民有信心，投入到位，技術到位，沒有管不好的園子。

2.2 土地流轉推動了農業科技推廣運用，提高了土地產出率。在流轉土地的同時，加大農業技術培訓和指導力度，使先進農業技術廣泛運用于蔬菜、蘋果、養殖等產業之中，切實提高了每畝土地單產的產出率。如金丁鎮胡新莊社區居民胡新對，土地流轉前種植玉米，年收入1200元，除去種子、農資投入400元左右，現金收入800元。而流轉后每畝土地可建大棚1座，每棚毛收入3萬余元，除去投資，每棚蔬菜利潤可達2.3萬元左右。流轉后比流轉前翻了20倍左右。再如新金丁趙石洼村流轉川臺地197畝，原來種植玉米、洋芋等農作物，平均每畝地收入現金1050元；2011年土地整體流轉后，共建大棚130座（標準棚），棚均收入2.2萬元，每畝土地實現現金收入13198元。

2.3 土地流轉方便了基礎設施集中配套?！笆晃濉币詠砦铱h在農村基礎設施建設方面投入了大量的資金，農村生產生活條件和惡劣的生態環境得到了徹底改善，但農業產業的發展相對比較分散，雖然投入了不少資金，但收效微薄。通過土地流轉，特別是在園區建設中，使農業產業集中布設、規模經營，在水、電、路、訊等基礎設施建設上可一次建設長期利用，解決了農民最期盼最迫切需要解決的問題。

2.4 土地流轉增加了城鄉居民收入。通過農村土地流轉，建設產業園區能解決城鄉居民收入問題。杏河鎮將農業產業布局和移民項目建設緊密結合，實施了楊渠郝家溝、沙渠楊家溝設施農業園區。金丁鎮、順寧鎮采取政府引導，群眾參與，統一規劃建設，在胡新莊社區和保娃溝門社區發展棚栽業，為搬遷戶解決了就業和增收問題。金丁鎮胡新莊社區居民胡新國，承包經營大棚3棚，銷售蔬菜收入9萬元，人均僅大棚一項增加收入13200元。社區居民胡宗權2011年承包大棚13棚，銷售收入28萬元，除去投資收入11萬元。再如杏河鎮牛寨居民牛靜昌外出務工，將梯田地15畝按每年每畝60元全部流轉出去，加上務工工資，人均年現金收入10180元。順寧保娃溝門張志民從8戶農民手中流轉土地21.7畝，承包期10年，每年每畝600元，投資104萬元建設羊子育肥場。通過身邊的增收范例，部分農民認識到了土地流轉的好處，也使農村土地承包經營權正真成為農村居民的一項長期穩定的財產性收入。

3 我縣農村土地流轉面臨的問題

3.1 農民對土地流轉的積極性不高。進入九十年代以來，由于石油工業在縣域內開發力度的不斷加大，農民從中得到了比較豐厚的征占補償，農民不愿流轉土地。二是部分農民政策認識問題，認為流轉了土地怕以后得不到土地；土地流轉只是流轉了經營權，承包權不變是農戶的。三是近幾年國家不斷出臺各項支農惠農政策，農民更加珍惜土地。四是農民認為目前的土地流轉價格不高。

3.2 農村“4050”人員轉移就業難，農民收入不夠穩定。由于我縣城鎮化水平的不斷提高，農村青壯年勞力大部分涌入城鎮，或從事打工或進城供孩子上學。同時農民在非農產業就業不穩定，缺乏穩定的生活來源和社會保障，農業收入仍是許多農民家庭收入的主要構成部分。

3.3 被流轉土地規模較小，產業化程度較低。一是農戶之間經濟收入差異，利益目標不一致，難以形成連片流轉。二是農業經營主體偏少偏弱，真正能夠帶動土地規模流轉的農業經營主體較少。三是農業生產比較效益低。

3.4 受地域條件影響，土地流轉工作進展不平衡?？拷擎偟拇ㄅ_地和交通便利的山地基本農田好流轉，偏僻、交通閉塞的山嶺地、拐溝村土地難以流轉。

3.5 土地流轉機制尚不健全。一方面，土地流轉管理服務機制不完善。一些基層干部對土地流轉考慮過多，怕引起新的矛盾糾紛，對土地流轉重視不夠、引導不力，服務相對滯后。另一方面，沒有建立上下貫通、全面覆蓋的土地流轉市場服務體系。大部分土地流轉尚處于自發狀態，很難形成公平高效、信息完備的土地流轉市場。

4 做好我縣農村土地流轉的對策建議

4.1 明確原則、注重宣傳，準確認識土地流轉

結合國家關于農村土地承包經營權流轉的法律法規，我縣在土地流轉過程中應堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包經營的基礎上進行，堅持“政府引導、平等協商、農民自愿、依法有償”原則，以優化配置土地空間資源、提高土地利用率、產出率，促進農業增效農民增收為目的，實行相對集中、規模經營。同時要充分利用我縣開展的“千名干部下基層，兩聯三包抓扶貧”活動機遇，加強對農民群眾教育引導。一是認真學習宣傳《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地流轉管理辦法》、《陜西省人民政府關于促進農村土地承包經營權流轉的指導意見》等農村政策法規，使干部群眾樹立土地流轉、資源盤活、收益提高的新理念。二是充分利用縣內各種媒體，大力宣傳農民身邊通過流轉土地增收致富的典型，讓農民了解流轉、愿意流轉、主動流轉、放心流轉。三是引導農民提高對農村土地的組織化程度認識，增強集中土地、運作土地的能力，促進農業向規?；a、專業化經營的方向發展。

4.2 因地制宜、科學規劃，穩步推開土地流轉。緊緊圍繞“興果、擴菜、強畜、精糧”的產業發展總體思路，大力實施16條蘋果產業帶、6個棚栽業集中區、26個千只養羊場和24個千畝雜糧豐產方，高標準發展現代農業。一要科學規劃農業板塊，進一步彌補完善和優化農業產業遠期發展規劃，大力發展現代農業，實現“區域化布局、專業化生產、市場化運作”，提高農業產業收入。二要大力培植和扶持龍頭企業、產業大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型的農業經營主體，探索推廣家庭農場經營模式，用前沿的理念、高端的技術、先進的經驗、提升我縣農業產業化程度，打造一流的川道設施農業、山地果業、適宜地帶畜牧養殖業園區，促進傳統農業向現代農業轉型升級。三要以提高土地利用率為出發點，穩步推開土地流轉。對布設產業帶的土地先行流轉；對撂荒地進行整合流轉；對新整理的溝道、灘涂集體土地整塊（片）流轉。把我縣豐富的山地梯田、半山坡地、溝道壩地資源利用起來。四是繼續加強縣鄉果業、蔬菜、畜牧機構隊伍建設，切實提高技術服務水平，為全縣農業產業發展提供一流的種（養）殖、防疫、生產、包裝、銷售等項服務。五是鼓勵縣保險機構發展農業產業保單，提高抵御自然災害的能力。六是要建設大型冷藏儲備庫。解決瓜果蔬菜的短期儲藏問題。

4.3 規范程序、完善機制，切實抓好土地流轉。一是加大對農村土地政策的貫徹執行力度，為土地流轉提供法律、信息服務，做好協調工作。二是鎮、村兩級要積極引導，全過程參與土地流轉工作環節，及時辦理流轉備案，并建立流轉情況檔案庫，及時準確記載和報送農村土地承包經營權流轉情況，對流轉合同及有關文件、文本、資料等都要歸檔并妥善保管并配合流轉雙方簽訂流轉合同。三是縣農業、農經部門統一指導并制定流轉合同樣式，并建立土地流轉數據檔案庫。四是建立以土地信托合作社為主要模式，轉包、租賃、互換、轉讓、入股等方式并存的流轉機制。成熟一塊、流轉一塊、發展一片、造福一方。五是發展壯大與農業產業發展相配套的專業合作社，如蔬菜專業合作社、蘋果專業合作社、養殖專業合作社、小雜糧專業合作社等，真正發揮產業合作組織作用，把農業產業的生產、銷售等環節技術指導和信息服務推向市場。六是要形成既允許龍頭企業、農業大戶流轉經營，也允許家庭農場、社會自然人流轉經營的多種產業經營格局。

4.4 政策激勵、培育市場，正確引導土地流轉。積極支持農村土地向社會各界、種植大戶、農民合作社、家庭農村及農業企業等流轉，領辦、創辦農業產業基地。同時政府出臺激勵政策加大對流轉土地進行補貼，對于參與流轉發展農業產業的大戶（包括龍頭企業）涉農金融機構給予適當的貸款扶持；土地流轉合同公證費由縣司法部門全部減免。同時還要建立完備的土地流轉市場和服務體系。要在縣、鎮（中心社區、街道辦）設立土地流轉服務中心、建立土地流轉信息網絡，依照法律和有關規定提供流轉中介服務。使廣大農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲取可靠信息，為達成流轉創造條件。

作者簡介：曹耀忠，男，志丹縣農業經營管理站，農藝師職稱。