淺析我國農村集體土地所有權制度的改革思路

[摘 要] 農村集體土地所有權主體問題是解決三農問題必須面對的問題，是農村土地制度問題的關鍵。本文通過對國內幾種土地改革思路的系統分析，結合我國的國情提出了農村集體土地所有權改革要遵循的基本原則。同時，在分析借鑒目前幾種改革思路的基礎上，筆者認為保留并重構集體土地所有權是目前比較合理的集體土地所有權改革方案。

[關鍵詞] 農村集體土地所有權 改革思路

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）04-0037-01

農村集體土地所有權問題解決的關鍵在于所有權主體性質的定位。因為所有權主體性質定位的模糊性，致使學界一直對農村集體土地所有權制度重構存在很大分歧。目前學界關于農村集體土地所有權的改革思路主要可以歸納為以下四類：

第一類是國有說，國家取消當前的集體土地所有權，土地全部收歸國有，賦予農民永佃權；第二類是私有化說，即廢除農村集體所有權，實行農民土地私有，認為中國農村土地制度的弊端主要表現為“集體所有權”的模糊，導致主客體混亂，效率低下；第三類是國家和農民共有說，即部分的取消集體土地所有權，實行農村土地的國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存或者是國家和農民兩者并存；第四類是改良說，主張在堅持集體土地所有權制度的前提下，完善集體土地所有權，并對相關制度進行改革。

1 農村集體土地所有權改革應堅持的原則

1.1 必須符合基本國情。

我國是社會主義國家，生產資料的公有制是最基本的特征，實行農村集體所有制是由我國的社會主義性質決定的。

1.2 必須堅持適應市場經濟發展，有利于社會生產力提高的原則。

城市一層已經基本完成了物質產品、服務產品、生產要素等方面的市場化，而廣大農村地區，市場在資源的配置中的基礎作用依然沒有完全發揮出來，土地作為一種稀缺的經濟資源，必須納入到市場機制中來，通過市場的調節，提高土地的生產效率，減少單位土地的生產成本，優化配置。

1.3 必須堅持有利于農業規模經營，促進農業現代化。

社會化大生產的發展趨勢是朝著規?；?、機械化、現代化發展。按照報酬遞減規律，經營者在一定的土地上不可能無限制的投入，當產出達到瓶頸時，通過規模擴張，采用機械化，加大科技含量，尋求新的最優點的均衡。

1.4 必須堅持效率與公平兼顧的原則。在未來農村的發展中，農業人口會出現大量的轉移，有大量的勞動力將面臨就業安置問題，在考慮生產力發展的同時，應做好相應的配套保障制度，來轉移多余勞動力，社會主義的本質要求我們做到公平正義，在引入市場競爭機制的同時，應給予農民一定的獲得經營農業的機會。

2 對當前國內各種改革思路的反思

2.1 土地國有化存在不可克服的障礙

理論上說，國有化有助于改變所有權主體的模糊狀態，但在實際的操作中不具有可行性。理由有三：第一，收歸國有會導致地方基層的縮小。而地方保護主義變相的政策保護，必然導致政治干預經濟的出現。我國地域的廣泛性和復雜性要求專門的機構來統籌、組織相關計劃和政策的實行和反饋，國有化后，管理成本必然上升?；诮洕说募僭O，國內普遍認為國有經濟存在代理成本過高，缺乏有效的監督、激勵，效率低下。如果國有化，這些弊端的出現只是時間問題，不可避免。

第二，國有化成本過高。從歷史的經驗來看，三大改造可以提供一些經驗，國有化可以通過有償購買和無償購買方式達到。有償購買所需費用巨大，以國家財政來看是根本不可能的，而無償購買，必然會導致利益既得者的強烈阻礙，可能導致農民和國家的矛盾，不利于大局的穩定。在進行改革的同時，必須要考慮到農民的心理認同感，在1956實行農業合作化時，曾有過國有化的建議，但并未被采納，主要是為了避免引起農民的誤解。而從家庭聯產承包到現在，時隔三十多年，通過下放土地的剩余控制權和剩余索取權，農村地區物質水平大大提高，農民獲益最深，家庭聯產承包這一觀念已深入人心。突然收回國有的做法，超出了農民的心理承受能力范圍。

第三，國有化導致行政僵化。國有化后推行的政策是自上而下的，具有很強政治性和強制力，這樣一種自上而下的統一配給，必然會忽視下層的特殊性，嚴重影響到地方的積極性，通過以行政手段代替市場化的運行機制，必然會出現激勵的缺乏，對農民的生產積極性也是一種損害。同時在資源的利用上，做不到資源的最優化，實踐證明，國有化后實行的計劃經濟對資源缺乏一種價格上的均衡機制，這樣就會導致以資源消耗換利益的現象出現。而一個重要的歷史代表就是宋朝推行“強干弱枝”國策所導致的國力貧弱。

2.2 土地私有化不具可行性

首先，私有化不符合我國的國家性質，在政治上不獲支持，雖然在理論上可以創新。但土地問題涉及敏感，是經濟、政治運行的保障，是社會主義公共制的基石。因此，私有化在政治上是很不明智的，完全不具有可行性。

其次，私有化會不會產生新的貧富階層，不利于社會的公平和穩定，也是一個未知的變量。有諸多的學者擔心私有化容易，但到產生問題時，就力不從心了。徹底的私有可能導致土地兼并， 從而使部分農民喪失土地， 拉美國家特別是墨西哥的經驗足以使我們面對農村土地問題時一定要三思而后行。私有化使得所有權和經營權直接結合，是典型的小生產，與市場經濟的社會化大生產要求不相符合。

再次，土地在吸納人口就業、保障社會穩定上是農民的最后一道防線。在現在社會保障制度還沒有完全建立和完善的時候，輕言土地私有可能給社會穩定造成極大的破壞。姚洋指出“在社會保障體系不健全的現實約束下，農地承擔一定的社會保障功能對國民經濟和國家的穩定有一定的正面影響作用，突出表現在使生產力不至于在突發性破壞事件如失業發生時受到毀滅性打擊”。

2.3 土地“國家、集體、農民”三者并存說也不理想

實行農村土地國家、集體、農民私人三級所有的土地所有權模式（也有認為國家和農民）這種方案雖然照顧了農民的利益，但必然是導致三足鼎立，而實質的弱勢群體依然沒有保障，同時利益的沖突使三方在決策中相互爭執，難以形成一致性決策。導致管理成本增加，效率低下。這個道理很簡單，一個和尚有水喝，三個和尚就不一定了。實質上并存說只是機械的重組，并沒有涉及本質和根源，無利于問題的解決，如果實行新的問題也會不斷出現。

2.4 保留并重構集體土地所有權是目前最好的改革方案

人在社會之間不可能完全超脫出這個由經濟、哲學、政治所形成的圈。在集體土地所有權方面的改革，首先考慮的是我國的基本國情，立足一國的社會生產力發展的水平，而不是盲目的追求空洞的理論。對我國集體土地所有權而言，最大的國情就是集體農村土地所有制是建立在憲法確立的土地國有和集體所有的社會主義公有制基礎之上，若私有或是國有，對憲法都是一個挑戰和破壞。因此面對集體土地所有權的改革思路，必須以堅持集體土地所有制為前提。這是政治方面的最低限度。

第二，一種制度的完全變革必然是利益沖突的產物，只有在主體或是客體的利益受到嚴重的損害時，才有可能讓國家在根本上做出調整，否則利益的格局是不會輕易地重排。國家必須要考慮一個國家的穩定和長治久安，同時要確保農民的生活最低保障，在公平和效率中追求平衡，而不可能是嚴重的兩級分化，或是不動本質的機械重組。

第三，集體土地所有權存在巨大的潛在利益還沒有開發。自1987年以來， 中共中央在山東平度、廣東南海、江蘇蘇南等地區進行了“兩田制”以及土地股份合作制等土地改革試驗， 這些土地改革實驗的成功也證明了集體土地所有權還有很大的改革與完善空間，具有強大的生命力。

因此，筆者認為保留并重構集體土地所有權是目前最好的改革方案，對土地所有權主體進行準確的定位，并在法律關系上確立其主體地位，使獨立享有權力，并能承擔相應的責任。

參考文獻

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作者簡介：付國英（1989—），女，河南林州市人，四川省社會科學院政治學所碩士研究生，研究方向：政治學理論。