新中國生育政策：你不知道的那些事兒

樂楚

2015年10月，黨的十八屆五中全會發表公報提出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。2016年1月1日，全面二孩政策正式實施。至此，在中國實施了30多年的獨生子女政策宣告終結。自新中國成立以來，生育政策幾經反復。從禁止節育、墮胎，到提倡節育、避孕；從“人多力量大”到“晚、稀、少”，從獨生子女政策到“二孩”政策，發生過多次轉變。在這個過程中，中央高層有哪些政治考量？是誰第一個提出了計劃生育？計劃生育這項影響億萬中國人家庭生活的基本國策，當年是如何出臺的？在實踐中又是怎樣不斷調整、完善的？

從“光榮媽媽”到節制生育

1949年8月5日，美國政府發表了中美關系白皮書，以及美國國務卿艾奇遜致電杜魯門總統的信。艾奇遜在信中特別提到了中國的人口問題：“中國人口在十八、十九兩個世紀里增加了一倍，因此使土地受到了不堪重負的壓力。人民的吃飯問題是每個中國政府都會碰到的一個問題。一直到現在，沒有一個政府使這個問題得到解決?！?/p>

9月16日，毛澤東發表著名的《唯心史觀的破產》一文，對艾奇遜的言論進行了堅決的反擊：“中國人口眾多是一件極大的好事，再增加多少倍人口也完全有辦法，這辦法就是生產?！薄笆篱g一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來?！泵珴蓶|的這種“人多力量大”的人口觀，奠定了新中國初期的人口思想。

在這種思想的影響下，隨著新中國成立初期民主改革的完成，大家普遍認為，人民應該可以安居樂業、安心養育小孩了。特別是1950年朝鮮戰爭爆發后，更是催生了獎勵生育政策的出臺。

經歷過新中國初期的人應該對“光榮媽媽”這個詞并不陌生，其實這個詞是個舶來品，是從蘇聯引進的。經過二戰炮火的洗禮，蘇聯人口尤其是男性數量急劇下降，于是國家大力鼓勵婦女生育，授予生孩子最多的婦女以“英雄母親”的稱號。而在新中國成立初期，中國視蘇聯為老大哥，很多政策制度都是學習照搬蘇聯模式，生育政策也不例外，把蘇聯的方法拿來即用，不過稍微發展了一下：生孩子達到5個的，是“光榮媽媽”，10個以上的才授予“英雄媽媽”稱號。

20世紀五六十年代，農村吃“大鍋飯”，全村人都要參加勞動掙工分，插秧、收麥、除草都是手工完成。在不勞動就要挨餓的年代，“人多力量大”被民間認同。而對城里人來說，組織上的政策也多有傾斜：多子女的職工困難戶可領取補助，按家庭人口分配住房。單位還會對生孩子的夫婦發放一定數量的津貼，對雙胞胎及多胞胎給予獎勵。

當時墮胎被認為是舊社會和資產階級毒素而受到批判。1952年，中央政府在批復衛生部的報告《限制節育及人工流產暫行辦法》中規定，私自絕育和人工流產者，以非法墮胎罪論處。一些婦女別無他法，只得自己解決問題。新華社上海分社曾發表一條消息說，不少女工懷孕后，為了流產而吃奎寧，喝砂藥水，喝燒酒，搬重物。有的多子女的農村婦女懷孕后不知道怎么處理，就故意干重活，挑水。很多時候，這些方法不僅不奏效，反而會危及到生命。

隨著新中國經濟持續快速增長以及醫療衛生事業的進步，中國人口的自然增長率迅速上升，到1953年6月第一次全國人口普查時，普查的結果是，新中國成立后的短短4年里，大陸人口總數達到了5億8260萬人，凈增人口4600多萬。

這樣，人口無計劃地盲目增長同國民經濟有計劃發展的矛盾開始顯露出來。中共高層開始注意到必須控制人口盲目增長。這一時期，隨著新中國建設事業的發展，城市就業人數迅速增加，特別是婦女就業人數迅速增加，許多家庭開始要求減輕多子女的拖累，以緩和多子女同父母親的學習、工作、健康以及改善家庭生活之間的矛盾。同時隨著文化水平的提高，生活在城市里的人要求節育的也逐漸增多。

在這種情況下，1953年8月，政務院批準了衛生部關于《避孕及人工流產法》。1954年12月，中共中央在北京召開了節育問題座談會。會后由有關部門負責人組成節育問題研究小組。劉少奇在節育問題座談會上明確指出：“現在我們要肯定一點，黨是贊成節育的，要適當提倡，不要反對?！?955年3月，中共中央發出了《關于控制人口問題的指示》，指出：“節制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性問題。在當前的歷史條件下，為了國家、家庭和新生一代的利益，我們黨是贊成適當地節制生育的?！蓖瑫r，一些專家學者也看到了人口增長與經濟發展的潛在矛盾。

邵力子首提計劃生育

說到計劃生育，人們往往會想到馬寅初，但實際上，邵力子提出“計劃生育”這個概念比馬寅初還要早幾年。

作為國民黨元老，1949年4月國共談判破裂后，邵力子留在了北平，后任全國人大常委、全國政協常委等職務。邵力子的母親曾因不想繼續生育而和丈夫分居長達十幾年，他的前妻也死于孕育第六胎時的自行墮胎，所以，邵力子一直對生育問題很上心。

1950年年初，邵力子同當時的衛生部部長李德全有過一次長談，他對當時流行的“光榮媽媽”的號召頗感憂慮，認為戰爭需要大量生產人口，但人口超速發展，終將使經濟建設不堪重負。他明確提出了要控制人口的主張：“如不防患于未然，采取計劃措施加以控制的話，則不僅影響建設，同時也影響民生，成為社會發展的阻力?！钡诋敃r“人多力量大”的人口思想下，這種議題只能被擱置。

1951年，邵力子回鄉探親，浙江紹興農村一派安逸祥和，但滿地奔跑的孩子之多，讓他真切感受到中國未來的人口負擔。在1953年冬天召開的政務院會議上，邵力子首提計劃生育的觀點。他在全國人民代表大會第一次會議上發表演講時曾說：“人多是好事，但在經濟還沒有發展起來的困難重重的環境里，人口應有限度，應該得到控制，否則后患無窮?！薄吧鐣髁x什么都有計劃，生育更要有計劃。計劃生育，有利于我國的經濟發展，能使我們偉大的祖國更加富強?！?/p>

馬寅初是邵力子的老鄉和同齡人，他在20世紀50年代初回鄉探親后，對人口壓力同樣心有戚戚焉，以60多歲的高齡投入大量精力對人口問題進行實地考察。他在第3次回浙江調查時，到一個遠房親戚馬本納家去訪問，結果大吃一驚，這個親戚已經有了6個孩子，生活十分困難，靠救濟度日。也就是這個親戚的情況，使馬寅初明確了人口按幾何級數生長的“原理”，他對馬本納說：“人口的生長，不得了，不控制怎么行，你想想看，我們的祖父是一個人，到我們第二代就是5兄弟兩姐妹，1人變成了7人，到了你們第3代，是29人，再到了你的兒子輩，是第4代，現在是七十五六個，這人口的增長速度和倍數是多么驚人?！?

1955年，邵力子與李德全去拜會馬寅初，商量計劃生育之事。席間，馬寅初憂心忡忡地說：“現在的人口出生率高得不得了，中國人口多，土地少，人口像現在這樣的速度發展下去，簡直不得了，生產跟不上的話，國家不可能富強起來！這是一個迫在眉睫必須解決的重大問題！”并當場表示要把調查報告寫出來，在人大會議上提出來。

同年7月的第一屆人大第二次會議上，馬寅初便在《控制人口與科學研究》的發言中，提出控制人口的“三步法”：第一步要破除“多子多?！钡汝惻f觀念和封建思想；第二步實行晚婚，女23歲、男25歲結婚比較合適；第三步要有行政措施，生2個孩子有獎，生3個孩子要征稅，生4個孩子征重稅。

毛澤東的想法在慢慢改變

人口激增的現實和社會各界的關注，使得毛澤東的想法也慢慢發生改變。1956年他在同南斯拉夫婦女代表團的談話中提到：“夫婦之間應該定出一個家庭計劃，規定一輩子生多少孩子，這種計劃應該同國家的五年計劃配合起來。目前中國的人口凈增1200萬到1500萬。社會的生產已經計劃化了，而人類本身的生產還處在一種無政府和無計劃的狀態中。我們為什么不可以對人類本身的生產也實行計劃化呢？我想是可以的?！蓖昝珴蓶|在其主持制定的《全國農業發展綱要（草案）》中提出：“除了少數民族的地區以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節制生育，提倡有計劃地生育子女?！?/p>

1957年2月，毛澤東接見全國學聯委員時又說：“中國的好處是人多，壞處也是人多。北京現在有360萬人口，將來要是有3600萬人口，北京市長如何得了？你們將來當了市長怎么辦？要安排工作，安排小孩子，解決交通運輸問題，那時逛公園也要排隊?！痹碌椎淖罡邍鴦諘h上，毛澤東專門提出：“政府可能要設一個部門，或者設一個節育委員會?！?/p>

根據毛澤東的這一指示，生育限制調查委員會于當年成立，標志著政府開始設立專門機構研究人口問題。中國人口出生率和自然增長率在1955年和1956年都出現了大幅回落。但一場洶涌的政治風暴很快打破了平衡。

1957年5月，整風運動開始。由于受到“左”的思潮影響，反右斗爭出現了擴大化傾向，知識界、科學界受到沖擊，人口學界也不例外。馬寅初等人的人口觀點及其他學者的主張節制生育觀點被斷章取義，無限上綱上線，有人說他們是“利用人口進行政治陰謀”，是“向共產黨向社會主義進攻”。馬寅初在這年7月15日于《人民日報》發表的《新人口論》，被認為是“配合右派向黨進攻”。

高層領導原本并不牢固的計劃生育思想也搖擺起來。1958年“大躍進”和人民公社運動席卷全國，“趕英超美”“跑步進入共產主義”的口號震天動地。大辦工業，大辦農業，大辦文教事業，男女老少都走上了工作崗位，一時全國呈現出勞動力短缺的假象。于是，“人手論”開始取代“人口論”，“人多好”的觀點一時又統治了人口理論界。

從重男輕女到“晚、稀、少”

三年困難時期過后，中國人口出現了災難后的補償性生育高峰。1962年人口自然增長率為26.99‰，1963年、1964年人口自然增長率繼續攀升，1963年的人口自然增長率為33.33‰，達到了新中國成立以來的最高峰，總人口在1964年達到了7億以上，凈增加1億人口僅用時10年。

1963年，周恩來等國家領導人提出：一對夫婦生兩個孩子就夠了。同時在全國大力推行提倡晚婚，限制早婚，提倡男子28歲以上、女子25歲以后結婚。1964年，國務院成立了計劃生育委員會。

人口的急劇增長讓毛澤東看到了潛在的危機。1965年1月9日，毛澤東和美國記者埃德加·斯諾談話時，斯諾問及此事：“主席對中國計劃生育的進程感到滿意嗎？”毛澤東答：“不滿意。在農村還沒有推廣，最好能制造一種簡便服用的避孕藥品?！?/p>

然而，節制生育的人口政策剛形成一定規模和聲勢，又被緊隨而來的“文革”打斷?！笆陝觼y”中，人口增長處于盲目無序的失控狀態。1966年到1970年，每年出生人口高達2500萬到2700萬，5年時間全國凈增人口將近1億，凈增1億人口的時間比前一時期縮短了一半，從10年變成了5年。

接近崩潰的經濟加上失控膨脹的人口，引發了當時中國的眾多問題。于是，限制消費，進行消費管制，幾乎所有商品，無論是生活必需品（糧食、副食品、日用品等），抑或所謂的奢侈品（自行車、縫紉機、手表、收音機等）均需票證限額。而此時，人們的生育能力卻發揮到了極致。統計數字表明，在1970年，婦女的平均總和生育率（育齡婦女在育齡期間愿意并且能夠生育的嬰兒數量）為5（相當于平均每個婦女生育5個孩子）。

人口生產與經濟社會發展的巨大反差，加劇了中國社會的動蕩和亂象。因此，恢復生產和控制人口增長成了當時中國政府所必須解決的首要問題。

1970年，毛澤東再次與斯諾會談時，明確表示了對計劃生育工作的不滿意。他說：“農村里的女人，頭一個生了是個女孩，就想要個男孩。第二個生了，又是女孩，還想要個男孩。第三個生了，還是女孩，仍想要男孩。共生了9個，都是女孩子，年齡也是45歲了，只好算了?！彼又f，“重男輕女，這個觀念要改?！?/p>

1971年，國務院轉批了《關于做好計劃生育工作的報告》，首次把控制人口增長的指標納入國民經濟發展計劃中。1973年12月，中國第一次計劃生育匯報會提出，計劃生育要提倡實行“晚、稀、少”政策?！巴怼笔侵改?5周歲、女23周歲才結婚；“稀”指拉長生育間隔，兩胎要間隔4年左右；“少”就是少生孩子，后來將“少”具體為“一個不少，兩個正好，三個多了”。那時北京流行的計生口號是“消滅小三”。只是此“小三”不是我們現在所指的第三者，而是第三個孩子。

這一生育標準顯示出了驚人的效力。以總和生育率來衡量，1970年總和生育率為5.81，到1979年這個數字已降為2.75。

但是，即便如此，到20世紀70年代后期，我國人口已近10億，人們普遍感到“人多了”，按照當時的人口增長速度，中國將在2000年超過12億人口，經濟上的壓力會很大。當時的國家領導層認為，有必要實行更為嚴格的一胎化政策。1978年，計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法，中央下發的報告中明確提出：“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個?！薄爸簧粋€好”的計劃生育政策呼之欲出。

從獨生子女到全面放開二胎

時間進入到1980年，當時我國的人口現狀是人口基數大（接近10億），但年齡構成比較輕，增長勢能較強。

由于人口多，經濟壓力大，從而引發了不少社會問題。當時普遍存在的社會狀況是住房困難，一家三代擠住在一起是常態；生活必需品供給緊張，買米買布還需要糧票、布票；隨著知識青年大量返城，城市勞動就業困難；每年國民收入中很大一部分被新增人口消費掉，學校、醫院等公共事業的發展跟不上……

同時由于實行聯產承包責任制，農民的生活水平較以前有了較大幅度的提高，他們的生育欲望有所增強。而“大躍進”及三年困難時期后補償性生育的人口也開始進入育齡階段，因此這一時期人口出生率、自然增長率、總和生育率都有所反彈。

為實現“20世紀末人口不超過12億”的目標，“要少生”成為當時中央高層和人口學研究者及其他一些專家學者的共識。

1980年9月，中共中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，號召全體共產黨員、共青團員和全體干部，帶頭實行計劃生育，提倡一對夫婦只生育一個孩子，以控制人口增長?！豆_信》明確提出：“為了爭取在本世紀末把我國人口控制在12億以內，國務院已經向全國人民發出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子?！薄豆_信》的發表標志著我國獨生子女政策的正式出臺。

此后，“獨生子女政策”開始在城鄉得到較為嚴格和普遍的實施。

1982年，中共中央、國務院發出《關于進一步做好計劃生育工作的指示》，將計劃生育定為基本國策，并設定了“到20世紀末把人口控制在12億以內”這個硬性目標。1982年，憲法有兩處對計劃生育進行了規定，分別是第25條：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應?！钡?9條：“夫婦雙方有實行計劃生育的義務?！?/p>

不過，在推行計劃生育的過程中，尤其是早期階段，由于獨生子女政策與人們的生育意愿存在差異，尤其是與農民的生育意愿存在嚴重沖突，獨生子女政策的施行在農村地區遇到了強烈的抵制，并且一度惡化了干群關系。正因為如此，計劃生育工作曾被譽為“天下第一難”的工作。

在這種情況下，黨中央于1984年及時下發了《計劃生育情況的匯報》的七號文件，以山東“開小口堵大口”的經驗，即適當放寬農村群眾生育第二胎的政策（開小口），但嚴防二胎和三胎及以上生育行為（堵大口）。這樣，最后形成了所謂的“一孩半”政策，即如果第一孩是女孩的農村戶口家庭，可以再生育一個，第一胎是男孩，則不允許生育。

“開小口堵大口”政策的嘗試，某種程度上穩定了群眾和干部的緊張關系，也緩和了計劃生育工作的緊張局面。

之后，在“控制人口數量，提高人口素質”“晚婚、晚育，少生、優生”的口號下，我國人口的增量和增速得到了一定程度的控制，到2000年全國第五次人口普查時，全國人口總數為12.95億。

然而，進入21世紀后，“我國人口發展呈現出重大轉折性變化。人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動年齡人口開始減少，老齡化程度不斷加深，家庭養老撫幼功能弱化”，生育率降低，男女比例嚴重失調、四二一結構導致的家庭壓力等問題顯現。國家開始對嚴格的“一胎化”生育政策進行了相應調整，2002年9月出臺的《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確規定，國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個孩子；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女?！半p獨二孩”政策由此在全國推行。

但是，由于人口增長慣性的存在，2008年以來我國的人口自然增長率一直在0.5%的水平徘徊，已經20余年總和生育率低于世界更替水平，到2010年第六次人口普查時，中國總和生育率僅為1.18，遠遠低于世界更替水平（即保持人口長期穩定需要每對夫妻生育孩子的數量）2.1；2012年年末，我國大陸15至59歲勞動年齡人口比上年末減少345萬人，這是改革開放以來我國勞動力人口首次下降；截至2014年，我國60歲以上老年人已經達到2.12億人，占比接近總人口的14%。

為保持人口長期均衡發展，切實解決勞動力持續問題、老齡化問題、人口結構性問題， 2013年11月，黨的十八屆三中全會決定放開“單獨二孩”，即夫妻雙方一方為獨生子女，可以生育第二個孩子。兩年后的2015年10月29日，黨的十八屆五中全會公報再次宣布，全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子政策。2016年1月1日，全面二孩政策正式實施。至此，在中國實施了30多年的獨生子女政策正式宣告終結。

結束語

從新中國成立初期的“人多力量大”，到70年代初期的“晚、稀、少”，到1980年的獨生子女政策出臺，再到現如今的全面放開二胎，我國的計劃生育政策在實踐中一直在不斷調整、完善。

從20世紀80年代開始嚴格執行計劃生育政策以來的30多年里，根據國家人口計生委的統計數據，中國少生了4億多人，有效控制了我國人口的增長，緩解了人口資源環境的壓力，引導我國人口進入了一個長期均衡發展的軌道。但也因此帶來了一系列的人口問題，并隨著我國經濟社會的發展表現得越來越突出，如人口老齡化、生育率降低、男女比例失衡等。

隨著經濟社會形勢和人口發展規律的不斷變化，計劃生育政策必須與時俱進、及時調整，以盡量減少人口問題所帶來的不利影響?！皥猿钟媱澤幕緡摺?，穩定低生育水平，但這個“低”一定要適度。低生育水平不是越低越好，也不是維持的時間越長越好?，F階段，調整生育政策，全面放開二胎，充分體現了中央高層在人口問題上的大智慧。這不僅可以緩解人口老齡化，減少國家財政負擔和社會風險，還能夠改變一些家庭由于長期守舊的重男輕女等傳統觀念所造成的“選擇性生育”問題，進而有效地緩解男女比例失衡局面。當然，生育政策的調整，對中國政府而言，能不能達到預期目的，切實解決人口老齡化、勞動力短缺、生育率低等問題，還需要時間來檢驗。

〔本刊責任編輯 尹 靜〕

〔原載《文史博覽》2016年第2期〕