完善市縣轉移支付資金因素法分配的幾點思考

徐志欽

摘 要：近年來，各地政府積極推進國家治理體系和治理能力現代化，浙江省以全方位實踐“互聯網+政務”來破題，力推“四張清單一張網”這套組合拳。所謂“四張清單”，即行政權力清單、政府責任清單、投資負面清單、財政專項資金管理清單；“一張網”，即政務服務網。本文以浙江省交通運輸發展專項資金為例，就財政專項資金管理清單、因素法分配實踐效果，以及優化措施等進行思考。

關鍵詞：轉移支付；因素法；交通運輸發展專項

一、省交通運輸發展專項資金分配現狀

2014年初，浙江省啟動省級財政專項資金管理清單梳理工作，加大專項資金整合力度，深化專項性一般轉移支付改革，屬于市縣事務的納入專項性一般轉移支付，采用因素法分配。按照“一個部門整合歸并為一個轉移支付項目，一個專項制定一個管理辦法”的原則，修訂完善轉移支付專項資金管理辦法。2015年，省級財政轉移支付專項由235個整合為54個，減少了181個。

省交通運輸發展專項資金是指由省級財政預算安排，納入省級政府部門專項資金管理清單，用于全省各地公路水運的管理、養護、建設等交通運輸事業發展的專項資金?！墩憬〗煌ㄟ\輸發展專項資金管理辦法（試行）》規定，專項資金主要用于：交通基礎設施建設、養護、行業管理、取消普通公路收費項目支出、節能減排、綜合交通發展科研和信息化等支出。

國省道公路、國省骨干及重要支線航道的建設和養護大中修工程項目、交通戰備公路項目、中央補助資金的配套項目按項目法管理，除按項目法管理以外的交通運輸發展專項資金按因素法管理。分配因素主要考慮公路發展、港航發展、運管發展、綜合交通統籌發展等。

從2014年開始，省交通運輸廳進行專項性一般轉移支付改革，將省公路管理局、省港航管理局、省運輸管理局等專項資金進行整合，整合為“交通運輸發展專項資金”。2014年至2016年專項資金預算數分別443，237萬元、531，533萬元、516，767萬元。按因素法管理的交通專項資金規模的70%在每年10月底前提前預告市縣，作為下一年度轉移支付資金。余下的30%省補助資金及按照項目法管理的交通專項資金在省人代會批準預算后60日內，根據當年度任務，結合上年度考核結果，分配下達。

二、專項資金因素法分配實踐存在的問題

交通運輸發展專項資金下達后，各地交通運輸部門主動發揮統籌協調作用，充分對接財政部門，組織預算編制和執行，資金運行總體平穩有序。從市縣交通運輸部門對資金的安排使用上看，有利于根據當地實際，靈活安排預算項目；有利于提高預算執行率，減少項目結轉結余資金。但也存在著一些問題：

（一）因素法分配資金量小，無法集中財力辦大事

在分配資金過程中，習慣于老辦法、舊思維，按項目分配資金的慣性思維表現較為突出。以2015年為例，省交通運輸發展專項資金實際下達740811萬元，按項目法分配資金522635萬元，占70%，按因素法分配資金218176萬元，僅占比30%。因素法分配的資金總量小，導致部分市縣按因素法分配到的資金少，無法合理安排支出。

（二）分配因素設計過于復雜，激勵增效作用發揮不明顯

目前，省交通運輸發展專項資金分配因素有公路里程、ETC用戶數、戰備公路倉庫個數、區域干線公路建設任務、農村公路提升改善工程任務、航道里程、貨物吞吐量、貨運量、渡運量、渡口個數、道路運輸行業管理專項指標平均數、營運車輛數、經營業戶、常住人口數、大物流建設、站場建設、業務用房建設及維護、地方財力水平、績效考核結果等幾十個因素，分配因素過于繁雜。并且分配因素中績效因素賦予的權重太小，主要側重資金管理考評指標，缺少對市縣交通整體工作質量考核。導致交通發展水平高的地方，分配的資金量越大，產生“馬太效應”，好的愈好、壞的愈壞，對落后地區扶持力度不夠，地方交通發展水平越發不均衡，因素法分配資金的“政策指揮棒”和增效激勵作用發揮不明顯。

（三）各地對改革政策要求理解不一，貫徹落實不夠嚴謹

通過對省交通發展專項資金的預算執行情況檢查發現，部分地方存在著預算安排過于籠統和預算指標下達不及時等問題。一是各地對建立項目庫缺少操作規范，沒有向社會公眾公示項目庫及資金使用情況，與政策要求“未納入交通建設項目儲備庫的發展類項目，不得作為省級財政資金分配的對象”不符。二是省交通運輸發展專項資金提前下達的70%部分，各地均已納入次年部門預算，但個別市縣對當年度下達的因素法資金30%部分追加預算困難，甚至將該部分資金并入下一年度70%部分安排預算，造成資金使用不及時。

（四）績效考評體系不健全，監督問責機制不夠完善

由于現行績效考評、監督問責方面存在著過程監管手段不夠、追蹤問效不及時等情況，省交通運輸發展專項資金被用于彌補基本支出等問題時有發生，各地在爭取資金時夸大困難程度、在爭取榮譽時夸大成效，專項性一般轉移支付資金實現特定政策目標的功能可能會嚴重削弱。

三、專項資金因素法分配優化措施

因素法分配應該對分配因素進一步完善和優化，通過分配因素的政策性、導向性作用，有效地推動上級政府的政策意圖、目標的落實，體現“公平、公正、公開”和獎優罰劣的原則，促進財政資金的科學化精細化管理，提高資金使用效益。

（一）加大市縣轉移支付資金的整合力度，減少項目法分配資金

嚴格按照財政專項資金管理的要求，對專項轉移支付資金按因素法分配，逐步取消省級部門直接審批或分配市縣具體項目，有效堵住“跑部錢進”的漏洞。

（二）合理設計因素法分配的因素，突出績效考核因素

科學界定資金分配因素，分配因素體現政策性和導向性。建議采取基礎資源因素、工作任務因素、績效考核因素等3項因素，依次賦予4∶3∶3權重，分配交通運輸發展專項資金。

基礎資源因素考慮現有公路水運里程和受益人口等基礎資源因素確定，三年一定。工作任務因素根據省交通運輸廳下達的年度中心工作和重點工作確定，可根據每年的中心工作和重點工作調整、各地業務情況變化和管理需求的改變而進行適時調整，體現因素分配法轉移支付機制的靈活性?？冃Э己艘蛩馗鶕甓瓤己私Y果確定，倒逼市縣通過做實基礎工作、做優工作績效來“爭取”資金，使單純的資金分配成為推進年度工作目標和任務的有力抓手，引導基層關注業績，集中精力抓工作。

（三）完善相關配套措施，加強考核問責機制

建立健全對市縣轉移支付資金的監管機制，通過對資金流向的動態監測和資金使用績效的實時評價，確保政策落地。對未按規定方向使用，以及管理不到位或資金使用效益不高的地區或單位，責成有關部門及時整改，并根據考核結果作為資金分配因素，相應扣減或增加下一年度的資金補助。（作者單位：浙江省公路管理局）

參考文獻：

[1] 湖北省扶貧發展中心.淺議完善財政扶貧資金因素分配法[J].扶貧開發要訊第42期（總第425期），2012.

[2] 浙江省財政廳辦公室.浙江財政專項性一般轉移支付制度改革紀實，2012.