中國縣域經濟差異不斷擴大的根源：經濟不平等還是政治不平等？

王生發

摘 要：市管縣模式下，很容易發生縣域經濟體之間爭奪經濟發展資源的“排擠效應”，使得中國縣域經濟差異不斷擴大。利用泰爾指數嵌套分解的結果顯示，省直管縣改革只能弱化但并不能消除這種“排擠效應”，究其原因，中國縣域經濟發展不斷擴大的根源在于政治權的不平等而非經濟權的不平等，經濟管理權限僅僅是政治權力的一部分，獲得了經濟管理權的縣城在“政治錦標賽”制度下依然要服從于市級政府發展規劃。進一步對省直管縣改革之后山東、安徽32個縣的面板門限回歸結果也證實，市縣之間、縣縣之間的排擠效應依然存在?，F有的省直管縣改革并不徹底，惟有實現包括行政、人事在內的全面性的政治權下移才可能縮小縣域經濟差異。

關鍵詞：排擠效應；泰爾指數三階嵌套分解；面板門限回歸；省直管縣

中圖分類號：D621；F812 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0055-07

一、引言

我國行政層級較多，共有五級：中央—?。ㄗ灾螀^、直轄市）—地級市—縣（市區、縣級市）—鄉、鎮（自治鄉）。在五個層級中，歷史地位最為尷尬的就是地級市，甚至在我國憲法中根本就沒有“地級市”的概念，它是由過去的“地區行政公署”演化而來。實際上，在建國初期，我國實行市領導縣（市管縣）體制的僅有無錫、徐州、蘭州三市。為保證在計劃經濟體制下大城市的蔬菜、副食品供應，1959年，全國人大常務委員會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市領導縣體制，并指出實行市管縣體制是“為了適應我國社會主義建設事業的迅速發展，特別是去年以來工農業生產的大躍進和農村人民公社化，密切城市和農村的結合，促進工農業的相互支援，便于勞動力的調配”。這一決定將市管縣體制推向歷史上第一個高潮，往后隨著政治經濟形勢的變化雖然歷經幾次動蕩，但在改革開放后的1982年，中共中央（1982）51號文件向全國下達了全面改革地區體制、實行市管縣體制的指示，到90年代中期基本完成。這次市管縣的推行主要初衷在于兩點：一是通過“地（地區行政公署）市合并”或“撤地（地區行政公署）建市”的方式促進地方公共事務管理和地方民主政治的發展；二是通過市管縣的方式將大中城市周圍的農村地區統一劃歸城市領導，通過以城帶鄉，加快城鄉一體化建設。

由于分稅制改革并未規定省級以下政府的財政關系，市管縣模式下，地級市往往傾向于收緊財權而下放事權，造成“饑餓財政”（孫學玉 等，2004[1]），同時偏向于市區經濟的發展，通過“市卡縣”“市壓縣”截留縣的資源集中投放給市區（王庭槐 等，1995[2]）。它們帶來的后果就是縣域經濟發展的不平衡性，這種不平衡性首先是過程上的，其次是結果上的。張毅（2010）[3]、李建豹 等（2011）[4]、林壽富（2011）[5]等學者的研究均認為縣域經濟單位之間的經濟水平差異呈現不斷擴大的趨勢?？紤]到區縣爭利的嚴峻性，從21世紀初開始由點及面地在部分省份推行省直管縣改革，這一改革將省-市-縣的隔級傳導模式變為省-縣的直接傳導模式，有利于保護市轄縣在區縣之爭中的利益獨立性。劉金東和靳連峰（2011）[6]、李兆友和陳亮（2012）[7]等研究者均認為，省直管縣改革將成為縣域經濟差異沖高回落的分水嶺。在本文看來，這一看法忽視了一個基本事實：中國縣域經濟發展不斷擴大的根源在于政治權的不平等而非經濟權的不平等，經濟管理權限僅僅是政治權力的一部分。屬地化管理模式下，市級政府仍然保留了行政、人事等政治權力，獲得了獨立的經濟管理權的縣城在“政治錦標賽”制度下依然要服從于市級政府的管理，市轄縣在區縣之爭中仍然將不可避免地處于被動地位。從這一點來看，省直管縣改革非常類似于1994年中國的“分稅制”改革，財政分權的同時卻保留了政治集權，地方政府的發展依然要服從于中央政府的宏觀調控大局。換言之，省直管縣改革是一個并不徹底的分權改革。

針對省直管縣改革對試點縣的實效檢驗也得到了一些耐人尋味的結果。如劉佳 等（2011）基于六省2004—2009年的面板數據采用倍差法的分析結果顯示，省直管縣改革對縣級政府財政自給能力的提升效應雖然存在，但呈現出邊際效益遞減的趨勢，同時，省直管縣改革對不同縣級單位的影響存在異質性特征，相比之下，縣級市、富?？h和規模較大的縣的政策效應更為明顯[8]。利用同樣方法，鄭新業 等（2011）對河南省縣級單位面板數據的結果發現，直管縣在實施省直管縣改革前后的經濟增長趨勢并沒有發生顯著變化，這意味著，省直管縣顯著促進經濟增長的觀點沒有獲得實證支持[9]。賈俊雪 等（2013）利用1997—2005年中國縣級單位面板數據的實證分析結果表明，省直管縣財政體制改革有助于增強縣級財政自給能力、實現縣級財政解困，但卻顯著抑制了縣域經濟增長[10]。

以上研究雖然對省直管縣改革的政策效應提出了質疑，但卻沒有找到解釋這種謎題的關鍵。一方面，他們的研究過多偏重于財政自給率的過程公平，忽視了經濟增長的結果公平；另一方面，他們的研究沒有針對改革前后縣域經濟差異的變化以及區縣之間互動效應的變化進行實證分析?；诖?，本文在三個方面做了創新：一是構建數理模型，指出縣域經濟體尤其是區縣之間資源非對等競爭的排擠效應發生的內在動因在省直管縣改革前后并沒有發生根本性變化；二是對全國縣級單位地區生產總值以人口為權重進行三階嵌套分解，衡量了縣域經濟差異水平在省直管縣前后是否發生顯著變化；三是利用面板門限回歸論證了省直管縣改革后區縣之間以及縣縣之間的排擠效應仍然存在。

本文的結構安排如下：第二部分建立模型討論并定義市管縣體制下縣域經濟發展的排擠效應，并討論了省直管縣改革之后排擠效應的變化；第三部分運用泰爾指數三階嵌套分解衡量省直管縣改革前后我國縣域經濟差異水平是否顯著縮??；第四部分運用面板門限分析省直管縣改革之后市轄縣發展的外部因素和內部因素的有效性，論證了市縣、縣縣之間仍然存在排擠效應；最后得出本文結論，認為政治權力下放的有限性是省直管縣改革中期失效的根本原因。

二、縣域經濟發展的排擠效應

（一）排擠效應的定義

在市管縣體制下，人權、事權、財權全部掌握在地級市手中，市領導縣①，但市區和縣畢竟代表著各自的區域利益。相比于市區，縣被賦予的戰略地位會略低一籌，同樣是地級市的附屬行政單位，當兩者在發展中存在爭搶資源和空間的問題時，市里會選擇性站在市區一邊，在財稅分成、基建投資、項目上馬等方面優先考慮市區。也就是說，地級市主導一種非均衡、不對等的發展競爭模式，保證市區的發展要優越于縣，為了做到這一點，市級政府不惜“市壓縣、市刮縣、市吃縣”，并通過財政截留等手段強行解決，縣只能被動服從。我們把這種縣域經濟發展的現象稱之為“排擠效應”，排擠效應不僅出現在市區和縣之間，也出現在縣與縣之間，作為“庶出”身份的縣在無法通過合理渠道與市爭利的情況下，會考慮積極向市靠攏，力爭在市發展的戰略中占據有利座次，此情此景與省份和中央之間的“跑部錢進”頗為類似。這一點在臨近市區的縣比較常見，它們往往通過對接市區發展謀求一杯羹。

我們假設各個縣域經濟單位均依賴于兩種資源發展本地經濟：自有的內部資源和來自地級市的外部資源，內部資源包括自身自然資源、支柱產業等，外部資源則可以是財政撥款、基建投資等。為了模型簡化，考慮有1個市區，n個縣，市區和縣的生產函數分別為f（x0，R0）和G（yi，Ri），i=1，2，…，n。其中x0和yi為各縣域經濟單位的內部資源使用數量，而R0和Ri則是各縣域經濟單位獲得的外部資源配額，并且滿足f′R 0>0，g′R i>0，f ″R 0<0，g″R i<0。

對于地級市來說，其最終目的是獲得全部縣域經濟單位產出總量的最大化，即

Max f（x0，R0）+■λig（yi，Ri）（1）

s.t R0+∑Ri=■（外部資源約束）（2）

x0？燮■0，yi？燮■i，i=1，2，…，n（內部資源約束）（3）

其中，λi<1為地級市賦予縣的經濟發展權重，代表其對該縣的重視程度，市區的經濟發展權重默認為單位1。

最大化產出總量，將得到一階條件如下：

g′R i（yi，R i）=■（4）

g′R i（yi，Ri）/g′R i（yi，Rj）=λj/λi（5）

由（4）式，當達到均衡時，有g′R i>f′R 0成立，考慮到產出函數的凹性，這表明地級市在相同邊際產出的情形下更傾向于將資源分配給市區，只有當外部資源追加到市區邊際產出小到一定程度——僅占縣邊際產出比例為λi的時候，才會開始將資源分配給縣，這表明了縣和市區之間的排擠效應，在這個排擠效應中，縣占弱勢。

由（5）式，由于g（yi，Ri）是關于Ri的凹函數，可知當λi越大，Ri也就越大，這意味著縣獲得的經濟發展權重越大，其最終所獲得的外部資源分配也就越多，于是各個縣爭相向市級政府尋租、跑項目、換支持的現象也就不難理解了。這表明了縣與縣之間也存在一定程度的排擠效應，在這個排擠效應中，能獲得較大經濟發展權重的縣占據先發優勢。當然，根據劉金東和靳連峰（2011）的研究，縣域經濟差異的最主要因素仍然在于區縣之間。

（二）邊角解的討論

由（3）式可知市區獲取外部資源也是有一定限度的，當內部資源使用達到本地的極限時，將遭遇邊角解問題。此時，x0=■0，（4）式不再成立，而（5）式仍然成立，市區發展達到飽和狀態，外部資源分配的主戰場外移，縣與縣之間的排擠效應成為主要內容。邊角解的討論暗合了“核心-外圍”理論的基本觀點，Friedmann（1966，1972）在兩部著作中正式確立了“核心-外圍”理論，并針對核心地區對外圍地區的擴散作用做了詳細的描述[11-12]。他認為，核心地區在達到一定程度時會帶動外圍地區發展，外圍地區內部的不均衡發展會促使新的核心地區產生，從而降低原有核心地區的等級，這也與我國社會主義新農村建設中協調城鄉發展、“以城帶鄉”的政策內容相一致。關鍵問題是，市區經濟發展會在多大程度上出現邊角解？事實上，很難！人口壓力和土地容量對一般地級市來說還沒有成為主要問題，只有較為發達的地級市或者副省級城市才出現了逐步的城市外移，最終“撤縣劃區”。大多數城市都處于未飽和甚至是饑渴狀態，邊角解問題難以出現，這也就注定了我國“以城市經濟帶動全局發展”政策方針在很長時間內是不可能全面實現的。

（三）省直管縣改革帶來的變化

周黎安（2008）在《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》一書中詳細描述了中國由下及上、逐級晉升的金字塔形狀的官員選拔機制，形象地稱之為“政治錦標賽”，這種“政治錦標賽”能夠長久延續的先決條件之一就是上一級政府集中掌握著下一級政府的人事權力[13]。正如前文所言，經濟管理權限僅僅是政治權力的一部分，在屬地化管理模式下，市級政府仍然保留了行政、人事等政治權力，市轄縣的行政長官要獲得晉升，市級政府是他們繞不過去的一關，這種隱性權力在區縣競爭中能夠立刻轉化為資源配置權。由此可以斷言，以財權下放為主要特征的省直管縣改革僅僅是治標不治本地賦予直管縣一定的經濟權，最為關鍵的政治權力仍然保留在市級政府手中，兩者相較，經濟權近乎虛設。獲得了獨立的經濟管理權的縣城在“政治錦標賽”制度下依然要服從于市級政府的管理，市轄縣在區縣之爭中仍然將不可避免地處于被動地位。聯系上文來看，由于對市級政府行政長官的考核標準并沒有隨著省直管縣改革發生變化，所以其最終目的仍將是獲得全部縣域經濟單位產出總量的最大化，即（1）式不變。由于直管縣財政撥款直接由省政府負責，這意味著部分市級政府掌握的外部資源（財政撥款資源）內化成為各個直管縣內部資源，但市級政府憑借權力掌握的基建投資、發展規劃等相關外部資源仍然不變，這意味著（2）、（3）式的內外資源約束條件形式上也沒有變化。因此，我們上文中關于排擠效應的推導依然成立，排擠效應仍會存在，只是由于直管縣內部資源增加，最終的排擠效應弱化而已。