新生代農民工職業培訓的市場化思考

劉超++劉麗梅++劉永軍

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2016.19.074

摘 要：改變新生代農民工職業培訓高意愿低參與率、高期盼低成效的局面，必須轉變政府職能，推動新生代農民工培訓市場化。為此，可以發揮行業協會在培訓中的管理與統籌職能，建立基金化的運行機制，實施關注培訓成效的綜合評價。

關鍵詞：新生代農民工 職業培訓 市場化

中圖分類號：F249 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）07（a）-0074-02

新生代農民工作為從農村流動到城市尋求就業的弱勢群體，受到了政府和群團組織的關注，國家出臺了一些以提升技能、促進就業與職業發展、推動社會融入的培訓政策或規定，取得了較大成效。面向新生代農民工開展的培訓包括職前和職后兩大類，職后培訓更多的是由用人單位組織，文章所提職業培訓主要指入職前的培訓。目前，新生代農民工職業培訓陷入了高意愿低參與率[1]、高期盼低成效的困局。筆者認為，其破局點是切實貫徹黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神，轉變政府職能，推動新生代農民工培訓市場化。

1 變政府逐級授權管理為授權行業協會統籌管理

現有新生代農民工培訓大多采取政府逐級授權的管理模式，即由國家或省級政府出臺培訓政策，省、市、縣級政府的對口部門按層級出臺相關規定或實施細則，并由基層政府按授權和管理權限篩選培訓機構，由機構實施培訓。從管理流程看，這是一個完整而結構嚴密的鏈條，但實際上是政府管理職能錯位、政權與事權不分的表現，它不但弱化了政府的服務、監督與管理職能，而且行政體制內部逐級授權容易形成壟斷，排斥其他非授權機構參與培訓，不利于形成廣泛的競爭機制，也為權力尋租和放松監管提供了借口。

由政府直接篩選培訓機構并予以培訓授權，雖然提高了篩選效率和信度，便于直接管理，但也容易造成培訓機構“唯上是聽”，忽視受訓者的核心訴求，降低培訓的針對性，影響培訓成效的后果。

政府逐級授權的管理模式與我國傳統的行政工作周期相結合，容易錯失培訓時機。主管部門對下一級部門和培訓機構管理的方式往往是3～5年進行一次授權，在授權期限內按年度審批培訓計劃，審批培訓計劃要經歷機構申報、部門初審、專家論證、發文批復等環節，各機構獲得授權與組織培訓一般都要在每年5月份以后進行。新生代農民工工作周期一般以春節為分界點，正月初七、八左右開始外出求職。這期間，求職者眾但崗位供給也相對充裕，新生代農民工們的選擇機會和余地也較大，其求職的迫切心情和擔心錯失選擇機會的心態使他們不屑于浪費時間參加常規性的培訓。但如果過了正月用人高峰還沒有找到稱心的工作，往往會降低求職預期，并產生較為強烈的培訓需求，這是培訓的最佳時機，但由于培訓機構還沒做好培訓準備，容易錯失最佳培訓時機。行業協會是介于政府與企業之間的社會中介組織，是政府和企業之間的橋梁和紐帶，具有服務、咨詢、溝通、監督、協調、研究等職能[2]?！秶鴦赵簷C構改革和職能轉變方案》明確“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體?！笔藢萌腥珪稕Q定》中指出要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！贝伺e有助于推動行業協會發展并發揮行業協會在行業自律、調整經濟秩序和搞好行業服務等方面的功能。

培訓是行業協會服務職能中的應有之義，也是可擔之責。依托行業協會開展新生代農民工培訓有助于轉變政府在培訓政策制定、落實和監管等環節的職能，實現管辦分離，推動新生代農民工培訓的市場化。行業協會組織是本行業全體企業共同利益的代表，由行業協會擔負起培訓的統籌協調職能，可以發揮它與企業溝通便利的優勢，加強與用人單位的溝通與合作，深入了解用人需求，選準培訓主題，在培訓的組織與實施環節建立起與用人單位生產過程相接近的培訓情景，貫徹行動導向的培訓理念，實現培訓過程與工作過程的對接，促進培訓成果的轉化，增強培訓的針對性和提高培訓成效。

依托行業協會可以建立行業或區域性的培訓服務平臺，融培訓政策解讀、培訓信息發布、培訓需求調查、培訓效果評價等功能于一體，有助于在用人單位和新生代農民工之間建立起信息溝通和共享的渠道與平臺，穩定新生代農民工培訓信息傳播渠道，既有助于幫助新生代農民工及時獲得培訓信息，也有助于培訓機構把握培訓時機，提高培訓效率。

2 變培訓的項目化運行機制為基金化運行機制

現行新生代農民工培訓大多實行項目化管理，即國家制定針對新生代農民工群體的特殊政策，政府職能部門冠之以“項目”或“工程”的名義，并據此向上一級直至是中央財政申請專項資金，專項資金到位后上一級政府又以項目或工程的名義向下分配，分配項目的實質就是分配資金。在多年的實踐中，基層政府部門和相關機構對這種中央集權和計劃色彩濃厚的項目化運行機制頗多質疑，但因不愿斷了資金支持的“財路”而只能默認。在項目分配的過程中往往因為均衡或照顧情緒的需要脫離實際，“人情”項目普遍存在，在一定程度上影響了專項資金的使用效率。

項目化管理機制一方面分散了政府的精力和管理資源，使有些行政處（室）變成了“項目處”，整天忙于項目的運作與管理；另一方面，轉移了培訓機構的工作重心，由于能否獲得項目授權以及獲得任務量的大小的決定權在職能部門，培訓機構必然把工作重點放在爭項目、爭任務上，而少有精力放在培訓整體設計與培訓創新上，從而影響培訓的質量。項目化運行機制得以順暢的根源在于與財政經費相關聯，這既是項目機制的優勢，也成為影響項目能否可持續的短板。如果能配套資金，項目就有吸引力，就容易推進，如果不能順利配套資金，項目就可延遲、延期甚至中斷。由于下一個周期能否立項取決于國家政策取向等諸多影響因素，使得項目天生具有了階段性或短期性的特征，管理部門的政策設計、培訓機構的培訓行為也必然具有短期性特征，不利于培訓的廣泛宣傳，影響培訓相關方系統深入地研究培訓，更何談創新。

在新型城鎮化建設的大背景下，農村勞動力轉移和融入城鎮的任務非常艱巨，還必須對新生代農民工的職業能力和文化素養進行持續的提升和引領。推動新生代農民工培訓市場化不是要放手不管，不予經費支持，而是要轉變政府管理職能，創新管理模式。解決新生代農民工培訓項目化運行機制弊端的有效途徑是實行培訓的基金化管理機制，變項目管理為基金化管理，即政府授權第三方設立“新生代農民工培訓基金”，可以將現有新生代農民工培訓專項經費注入基金作為啟動金，確保新生代農民工培訓的公益性質，后續資金以行業企業資助為主，推動資金來源的多元化。政府可以制定基金使用條例，確?；鸢踩褪褂眯?。

實行基金化管理機制后，一方面要改變撥款機制，由定額培訓撥款改為以質定價，實行質量獎勵或后期補助政策，其要旨在于鼓勵機構培訓創新，鼓勵機構間的競爭，最大限度地保證受訓者利益，最大化地提高基金的使用效益。另一方面要允許培訓機構有合理的經濟收益，把隱性盈利顯性化。在傳統管理模式下由于過分強調新生代農民工培訓的任務性和公益性，政策上不允許盈利。但任何一個培訓機構要搞好培訓工作就必須有一定的前期投入，要確?？沙掷m發展就必須要保持投入與產出的平衡，這就使得盈利隱性化。這種隱性的盈利不但侵蝕了受訓者的利益，也不利于監管。因此，建議在基金化管理模式下規范機構的盈利模式和盈利幅度，以質量和聲譽贏利益，以工作投入贏利潤。

3 變工作總結式的培訓評價為關注成效的綜合評價

在新生代農民工培訓管理的授權模式下，政府在培訓過程中既是裁判員又是運動員，更是規則制定者，常常以檢查代替評估，以培訓機構的年度工作總結代替質量評價，以工作任務完成情況表征機構的工作成效，造成質量評價的錯位。如覆蓋面較廣影響較大的某培訓工程就實施“三堂課制度”，雖然確保了培訓按計劃執行，防止了培訓“縮水”問題，但沒有反應出培訓的真實成效，不利于培訓工作的健康可持續發展。

推動新生代農民工培訓市場化必須把好評價關，變工作總結式的培訓評價為關注成效的綜合評價。要按照評價的基本規則和流程開展評價，明確評價主體、確定評價程序、制定評價標準、發揮評價作用。

與授權行業協會管理和建立基金化運行機制的市場化改革相適應，新生代農民工培訓要建立第三方評價機制，在增強評價客觀性的同時，保持培訓評價的常態化。從人資角度審視，職業培訓的最終受益者是用人單位和受訓者，他們對培訓成效高低的判斷最有發言權?？梢砸劳行袠I協會建立起由政府管理人員、管理專家、用人單位代表、培訓機構代表和新生代農民工代表等構成的評價者專家庫，共同研究制定培訓成效評價指標體系，評價重點應關注新生代農民工在培訓過程中的感受以及在后續的求職或就業過程中的作用和實效，評價指標可以涉及培訓定位與培訓目標的合理性、培訓方案與目標的符合度、培訓活動與計劃的一致性、培訓活動對于目標的有效性、培訓結果與目標的符合度等方面[3]。為提高評價效率，可以借助培訓網絡平臺開展評價工作，新生代農民工可以在培訓期間或培訓結束后的任意時間點進入平臺參與評價，網絡管理者和培訓機構可以隨時了解評價者的信息和評價結果。

評價結果可以作為評判培訓機構工作成效、引領機構推進培訓改革的主要依據。行業協會和基金管理機構可以針對某一主題培訓的評價結果提出有針對性的指導意見，推進培訓改革，提高培訓質量。也可以針對區域內培訓機構的整體評價結果做出對機構表彰、督導與懲戒的決定，并據此引導培訓機構把注意力集中到培訓上來，實現培訓由任務驅動向需求驅動轉變，突出“以人為本”的培訓理念，設計個性化的培訓方案，提高培訓的吸引力，切實解決新生代農民工培訓高意愿低參與率、高期盼低成效的問題。

參考文獻

[1] 和震，李晨.破解新生代農民工高培訓意愿與低培訓率的困局——從人力資本特征與企業培訓角度分析[J].教育研究，2013（2）：105-110.

[2] 行業協會[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=OCIwDiPW7N-1omYvjOzbmSez 9a5XrvwqAE_tJTQyCekV0bTzIQ5CtMoX5ICJIdNn.

[3] 趙寶柱，曹曄，劉永軍.中等職業學校專業教師培訓評價體系建構研究[J].職業技術教育，2010（22）：50-55.