行政公益訴訟程序與民事公益訴訟程序的比較

【摘要】行政公益訴訟作為一種新型訴訟形式，在西方法治國家已經發展的相當成熟，而在我國，檢察機關提起行政公益訴訟還處于起步階段，改革試點工作也在逐步推進。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，以及與我國已有的民事公益訴訟程序進行比較，為行政公益訴訟在我國的完善提供經驗。

【關鍵詞】檢察機關；行政公益訴訟程序；民事公益訴訟程序；比較

就當下已經制定并實施的法律法規來看，規定有關檢察機關提起行政公益訴訟的內容極少，體系不完備，不能很好地規范行政公益訴訟。而相比而言，對民事公益訴訟的規制則比較完備，有較為詳細的規定。于此，以兩者的比較為切入點，從而為檢察機關提起公益訴訟的構建提出一些建議。

一、受案范圍存在差異

從產生的法律關系來看，民事公益訴訟產生的是民事法律關系，是平等主體之間的糾紛，針對的是民事主體的侵權行為導致公益受損而賦予的法定救濟權；而行政公益訴訟產生的是行政法律關系，是不平等主體之間的糾紛，針對的是行政機關的侵權行為導致公益受損而賦予的法定救濟權，從這個角度上講，二者并不存在交叉部分。但現實中并不是這種情況，生活中多數案件法律賦予了當事人一定的選擇權，既可以選擇提起民事公益訴訟，也可以選擇提起行政公益訴訟。與此同時法律也做出了一定的限制，對于如無效婚姻，父母剝奪未成年子女受教育權等案件，則只能提起民事公益訴訟；對于涉及抽象行政行為的案件，則只能提起行政公益訴訟。值得指出的是，在進行制度構建時，抽象行政行為理應被包含于行政公益訴訟的受案范圍。

二、兩者的被告及其權利義務不同

從兩者的被告主體而言，關于民事訴訟的被告，包括三類主體，即實施侵權行為的公民、法人以及其他組織；而行政公益訴訟的被告僅限于實施違法的作為或者不作為行為的行政機關。行政公益訴訟，從理論上講，原告與被告的權利義務是平等的，但現實的情況是，由于其社會地位的不同，雙方的對抗力量并不平等，原告的弱勢地位明顯。民事公益訴訟，理論上講原告與被告的權利義務也是平等的，在實踐中，雖然有一些差距，但雙方基本可以形成平等的對抗地位，力量懸殊比較小。

三、訴訟中的第三人不同

行政公益訴訟和民事公益訴訟中有關第三人的制度也有所不同。在行政公益訴訟中，第三人通常為與違法的作為或者不作為行為有關的民事主體，典型的例子是香煙廣告案中的廣告公司。相比較而言，民事公益訴訟中有關第三人的制度較為復雜，可分為兩種情形，第一種是涉案主體為民事主體，那么可以以第三人的身份參與訴訟；第二種是涉案主體為有關行政機關，那么不能以第三人的身份參與訴訟。如果想讓行政機關作為第三人參加訴訟，那么需要在制度上加以規制，以保障其參與訴訟的正當性。

四、啟動程序的條件不同

提起民事公益訴訟的前提是，社會公共利益受到不法侵害，而受害人沒有提起訴訟或者是很難確定受害人；而提起行政公益訴訟的前提是，行政行為侵害了國家利益或者公共利益。民事訴訟與行政訴訟在侵權行為的認定上存在較大的差別。如果人想要用民事訴訟的方式作為受損利益的救濟方式，那么需要具備三個條件，即侵權行為，損害結果，兩者之間存在因果關系。如果當事人想要用行政訴訟的方式來救濟受損利益，那么需要具備以下兩個條件，即行政主體資格是否適格，是否與被訴行政行為有直接利害關系。實際上，在行政訴訟中想要勝訴，并非只具備以上兩者就可，在審判時還會考量的因素還包括原告的主體適格問題，行為是否合理與合法的問題等。

五、是否具有前置程序不同

與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟的特別之處在于其必要的前置程序。所謂前置程序，即人民檢察院提起公益訴訟之前，應當向作出行政行為的行政機關提出法律意見或者建議，如果行政機關在法定期限內既沒有予以糾正，又沒有予以書面答復，那么人民檢察院便可直接提起行政公益訴訟。如果其予以糾正或書面答復，保障了受侵害權利的救濟，實現目的，那么人民檢察院便不再提起行政公益訴訟。如果對作出的糾正行為或者答復行為不滿，仍可通過行政公益訴訟來救濟權利。

一般情況下，人民檢察院提起行政公益訴訟需要經過前置程序，給予行政機關自我糾錯的機會，但以下幾種情形可以不經過前置程序直接提起訴訟。包括（1）明顯不屬于行政主體可管轄的范圍的；（2）如果經過前置程序，公共利益將受到不法彌補的侵害的；（3）不存在事實上的爭議，焦點是法律適用問題；（4）行政主體故意不作為或無法救濟的；（5）其他通過前置程序不利于維護公共利益的

六、舉證責任分配不同

在民事公益訴訟中，依然適用民事訴訟基本的舉證責任原則，即“誰主張，誰舉證”，作為原告的檢察機關自然要承擔主要的舉證責任。在司法實踐中，被提起民事公益訴訟的案件通常具備案情伊娜復雜、社會影響較大等特點，案件中的被告在成大程度上可能存在不配合檢察機關的調查取證活動，甚至可能會直接干擾相關活動，所以，有必要賦予檢察機關廣泛的調查取證權和可以采取某些強制措施的權力，從而保障檢察機關調查取證順利進行。同時，應當指出的是，為了更好地保障人權，此處可以借鑒刑事訴訟審前偵查階段實行的任意偵查原則和強制偵查法定主義，慎用強制力，對強制性調查手段提出必要性審查。

在行政公益訴訟中，依然適用行政訴訟的基本舉證責任原則，即舉證責任倒置，所以作為原告的檢察機關并不需要承擔主要的舉證責任，其需要證明的只是因行政機關的行政行為而使得公共利益受到損害或者可能受到損害，而作為被告的行政機關則需要對其行政行為的合法性及合理性提供證據?；谝陨峡紤]，檢察機關在行政公益訴訟中的調查取證的權限理應受到限制。

七、訴訟目的和救濟措施不同

從提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的目的上分析，前者主要是追究相關主體的民事責任，從而達到民事救濟的效果，后者主要側重于維護社會整體秩序，糾正行政機關的違法行為，從而更好地為民眾服務。行政公益訴訟作為一種救濟手段，不同的主體通過這種方式想要達到的目的也存在差異，所以行政公益訴訟的目的呈現多元化的特性。有學者認為，設置行政公益訴訟想要達到的效果是制止行政權的濫用，以維護國家和社會的公共利益。也有學者認為設置行政公益訴訟是為了監督行政機關，以保障公民個人的合法權益。從本質上講，公益和私益是一致的，社會普遍的利益都沒有得到保障，更何況保障每個公民的私益。所以，行政公益訴訟的目的應包含三個方面，即控制行政權，維護國家和社會的公共利益，保障公民的合法權益。

從以上七個方面對行政公益訴訟與民事公益訴訟做出了比較，由于行政公益訴訟的沒有相應的規定，很多都是運用行政訴訟的基本原理來進行判斷，從而發現兩者的不同之處。因為行政公益訴訟雖然帶有公益性，但也應當在行政訴訟的框架內活動，在沒有具體規定時，也應當適用行政訴訟的相關規定，這樣才能更好地體現整個法律體系的一致性，也有利于法官做出判斷。公益訴訟維護的是公共利益，但民事公益訴訟的存在并不能完全代替行政公益訴訟的地位，行政機關其特殊的地位也決定了在行政公益訴訟中它能夠起到民事主體無法代替的地位。所以，借鑒民事公益訴訟的制度構建，從而更好地完善行政公益訴訟的構建

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作者簡介：武文麗（1992-），女，漢族，山西平遙人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事訴訟法與司法制度研究。