建構嵌入式社區養老體系：中國特色社會養老事業的發展方向

寧 波 魏茹冰

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建構嵌入式社區養老體系：中國特色社會養老事業的發展方向

寧 波 魏茹冰

【摘 要】中國社會主流養老模式可分為政府主導的敬老院模式和民間資本主導的養老機構模式，兩大模式均存在明顯局限性。為克服局限、推動養老事業良性發展，中國探索嵌入式社區養老體系，通過社區、政府和企業間的協作和互嵌，打造無縫化社會養老網絡。推動養老資源從基層社會內部自我組織，自我創生，進而帶動政府養老資源分配模式的再造，實現養老事業的中國式創新。

【關鍵詞】嵌入式 社區養老體系 中國特色社會養老事業

迅速發展的老齡化趨勢對中國現行養老格局提出了深刻挑戰。我國必須在相對緊迫的時間內，突破資源瓶頸制約，創建一種既能保證老人整體的基本生存需求，又能滿足不同老年個體多元化、層次化的發展需求，人性化、可持續的中國特色社會養老體系。

一、當前社會養老服務的兩種模式及其弊端

（一）社會養老服務的兩種模式

我國社會養老服務的主流模式可以概括為兩種：一種是政府主導的敬老院模式，另一種是民間資本主導的養老機構模式。中國敬老院是在農村“五保戶”的基礎上發展起來的。1956年開始農業生產合作社對缺乏勞動能力及無人贍養的老人實行保吃、保穿、保燒、保醫、保葬，簡稱“五?！?。[1]1958年人民公社化時期，對五保戶實行集中供養，在全國各地興辦一批敬老院。改革開放后，在城市街道也辦起了敬老院。敬老院貫徹集體事業集體辦的原則，入院老人的生活費、醫療費喪葬費等的供給，均由集體承擔，統籌解決。

公有公辦的敬老院模式產生于計劃經濟時期，帶有強烈的公有制色彩，敬老院本身沒有盈利任務，是純粹公益機構。但也正因如此，敬老院對服務對象有著嚴格限制，限定為無勞動能力、無贍養人的老人。公辦敬老院對社會中最弱勢的孤寡老人起到了托底作用，但同時也將大多數老人拒之門外。另一方面，就敬老院自身發展而言，公有公辦模式缺乏造血機制，導致多數敬老院經費匱乏、人手短缺、環境不佳，管理制度有欠完善，服務質量長期難以提升，不能滿足老年群體日益提高的生活需求，個別敬老院甚至出現護工虐待、傷害老人的惡性事件。

敬老院模式產生時，中國養老事業實際上仍以家庭養老為主，無家人的孤寡老人僅占全體老人的極少數。因此敬老院設立的目標是托底，而不是整體服務。敬老院模式是家庭養老的補缺，而非替代。其本質是傳統農業社會恤孤扶貧制度的延伸。

民營機構模式同公立敬老院模式的差距并不僅停留在經營方主體層面。民營養老機構主要面向有一定經濟能力的老人，服務對象范圍較廣，服務價格由市場決定，服務內容同敬老院大體重合。目前來看，民營養老機構主要收住的是有支付能力的失能老人，及少數獨立意識較強、不愿依賴兒女生活的自理老人。民營機構養老模式，是針對家庭萎縮引發的養老過程中贍養主體改變這一實際情況。由于贍養主體變化，贍養客體即被贍養者同贍養主體之間的權利和義務也發生了質的變化。中國養老模式從傳統的家庭內整合式服務，向全社會范圍內的專業細分化服務轉移。

（二）兩種養老模式的局限性

公立敬老院模式初創于社會主義工業化奠基時代，帶有鮮明的計劃體制色彩。1958年開始，中國農村初步開展了對院舍集中養老模式的探索，敬老院成為中國社會保障體系的重要組成部分。改革開放后，城鎮仿效農村建立公立敬老院，則是工業化浪潮影響范圍不斷擴大的必然結果。

但是，計劃體制的全面瓦解對公立敬老院模式提出了嚴峻的挑戰。經過幾十年運行這種因應社會主義早期工業化而生的集中養老模式弊端日益明顯。管理不到位、服務質量較低，老人遭受不當對待的新聞屢見報端。公立敬老院體制中的幾大原則如屬地管理、集中劃片歸口管理、老人財產代管、政策補助集中使用等，設計的原意是為了提高養老服務的效率。但在實際執行過程中，往往會遭到各種人為因素扭曲，背離了為老服務的宗旨。屬地管理等原則導致敬老院在當地處于服務壟斷者的地位，本身就沒有足夠動力改進；社會輿論忽視，同時接受服務的孤寡老人屬于最弱勢社會群體，入院后失去了對個人財產的掌控權，更難以對敬老院的服務進行有效監督。

同時，隨著改革開放的深化發展，國民富裕程度提高，部分孤寡老人擁有一定財產，對晚年生活質量的要求提高。同時城鄉基礎設施不斷完善，人、物資和信息的流動持續提速。許多老人并不一定在戶籍所在地度過晚年，在經濟條件許可的前提下，他們更愿意自主選擇安度晚年的地點和方式。

公立敬老院定位上的局限性和制度設計上的缺陷，使得它無法在老齡化時代承擔起社會養老的主要責任。

另一方面，民辦養老機構雖然被視為社會養老的主力，但發展前景也并不樂觀。中國老齡人口已超過6億人，其中失能老人超過3000萬，對養老服務的需求是龐大而緊迫的。李克強總理指出，到2020年要全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。[2]在中央的號召下，各級政府不斷出臺政策，積極推動養老產業發展。但總體來說，我國養老產業還停留在起步階段。由于缺乏服務內核，社會化養老的可持續經營存在許多困難，民間養老機構多數在困境中掙扎。

養老地產從業人士指出，養老市場發展的四大痛點分別是市場模糊、盈利困難、營銷乏力和難以持續。[3]實際上，目前制約養老市場發展最大的瓶頸，是民營機構服務價格高企和老人購買力低下之間的矛盾。民營養老機構的固定運行成本主要由房租、人工薪水、水電暖氣費、設備折舊費等構成，其中房租占據最大份額。因近年來中國城市化速度加快，城市地價普漲，房租成本居高難下。而養老行業從業人員薪水低，勞動強度大，按2013年數據，養老護理員平均月薪僅2145元，低下待遇導致人才流失嚴重。[4]很明顯人工成本也基本不存在削減余地?？偟膩碚f，幾乎沒有通過降低成本促使民營機構調低服務價格的可能性。

同時，老人經濟能力隨著年齡增長而不斷下降。截至2010年，擁有養老金收入的老人僅占全國老人總數的24%。其中高齡、女性、居住在農村及受教育程度低的老人貧困程度更為突出。大量老人不得不生活在經濟缺乏保障、生活照料和醫療保障嚴重不足、精神慰藉基本缺失的狀態之下。往往越是急需服務的老人，越缺乏能力購買社會養老服務。因此，依靠老人自身購買民營養老服務的設想同樣是不切實際的。

公辦和民辦兩種養老模式現實存在的巨大局限和體制上的二元對立，已嚴重制約了我國社會養老服務事業的發展。不同于多功能合一的家庭養老，社會養老體系內的決策職能、實施職能和監督職能被分離，并被分別交給政府部門、養老機構和老人家屬及社會輿論。養老內部各環節呈現獨立發展傾向，不同環節的實施主體彼此間缺乏信息溝通和協作，制約了社會養老事業的良性發展。

老齡化形勢的日趨嚴峻呼喚著社會養老服務體系進一步深化改革。十八屆三中全會《關于深化改革若干問題的決定》指出，要積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。2013年8月召開的國務院常務會議提出，要在政府“?；?、兜底線”的基礎上，銳意改革創新，發揮市場活力，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”。未富先老的嚴峻形勢迫使政府和社會力量合作，共同探索有中國特色的社會養老服務模式。利用社區紐帶，圍繞著養老命題，銜接政府與企業力量，打造無縫化社會養老網絡，成為中國養老事業的未來發展方向。

二、社區養老服務體系對現有社會養老模式的結構性改善

人均壽命延長和出生率的持續下降，意味著現有養老平臺實際上已無法承擔贍養迅速膨脹的老齡人口。養老體系建設應立足于深化改革，化解養老體制內的二元對立，增量和盤活存量同時并舉，優化資源配置，提高服務效益。社區養老服務體系在這些方面能起到積極作用。

首先，社區養老服務中心能將社區內分散的養老需求進行相對集中，并在此基礎上實現服務的規?；?、細分化。比起未受過專業訓練的家庭成員，社區的服務更能保證質量、節約成本。如北京石景山區的樂齡日間照料中心，面對60歲以上的半自理老人的日常就餐、健康管理、心理慰藉、休閑娛樂等需求，設置了營養配餐室、康復護理室、精神關懷室、文娛休閑室四位一體服務。服務的范圍和專業程度明顯超過家庭養老。收費也較低廉，每月服務費1190元，對低收入老人僅收690元，而同期北京保姆月薪約3500--4500元。[5]相比之下，社區養老服務的綜合優勢十分突出。

近年來，上海、吉林和四川等多地政府提出‘9073’養老格局，指老人中90%通過社會化服務在社區內實現居家養老，7%依靠社區養老，3%入住專業機構集中養老。[6]居家養老不同于家庭養老，指老人生活在自家，所需服務則由社會解決。而提供社會化養老服務的平臺主要仍依托社區。上海市規劃于2015年建立100個老年宜居社區。截至2012年底，上海共有233家社區提供助老服務，聘用3.3萬名社區居家養老工作人員，為25.2萬名老人提供上門服務，約占滬籍老年總人口7.6%。[7]在浙江省，修正藥業和浙報傳媒合作開展了養安享養老項目，2014年首個社區居家養老服務中心在杭州試運營，預計到2017年服務點總數將達1萬家，服務人群超千萬，成為全國最大規模的養老服務平臺。[8]四川在2015年至2017年將新建城鄉社區日間照料中心7400個，構建居家養老支持服務機制并覆蓋200萬人。[9]從多方面的實踐經驗看，社區養老不應被簡單視為家庭養老和機構養老的補充，而是探索建設具有中國特色、符合中國國情的居家養老服務體系所不可忽視的核心要素。

其次，通過引入市場競爭和企業管理制度，社區養老服務能有效推動養老產業化，促進政府行為和市場行為的良性互動，打破資源壁壘，解決養老體制內部的二元對立問題。

目前公辦養老機構和民辦機構間存在巨大的政策差異，公辦機構能得到眾多扶持政策，民辦養老機構什么也得不到，平等競爭無法體現。[10]完全依賴政府經辦養老事業，必然導致資源配置效率低下，產生“政府失靈”傾向；而單純放任民間資本運營養老事業，又會導致養老服務價格居高不下，貧困老年人無法獲得應有保障。

發展養老服務業，既要堅守公平，又要保證效率。為了讓老人群體能普遍享受到社會主義養老機制的優越性，必須不斷做大蛋糕，鼓勵以企業為主的各種社會力量投入養老事業，增加養老資源存量。為了保證有限資源發揮出最大效益，又必須堅定不移地發揮黨和政府的引導作用。政府和企業需要協作，而社區作為社會的基層單元，身兼管理者、經營者、服務者、倡導者多種角色，成為聯結政府和企業兩大力量的最佳橋梁。

國務院《中國老齡事業發展“十二五”規劃》和《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》指出：“居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式”，并將“以居家養老服務為導向，以長期照料、護理康復和社區日間照料為重點，分類完善不同養老服務機構和設施的功能，優先解決好需求最迫切的老年群體的養老問題”。[10]從2011年起，在中央的推動下各地居家養老服務政策進一步細化，社區居家養老服務政策紛紛出臺，標志著依托社區平臺，整合政府資源和社會資源，打破養老體制內二元對立的改革進程已啟動。

三、中國特色社會養老體系的內涵：企業--社區協作的養老事業運營機制和政府--社區協作的養老資源配置機制

中國的老齡化形勢決定了養老體系建設中的核心矛盾是迅速增長的養老需求和持續匱乏的資源供給之間的矛盾。嵌入式理論為解決這一矛盾提供了有益啟示。通過社區嵌入，將企業和政府的資源整合入社區，以滿足養老需求。1985年，美國學者格蘭諾維特在《經濟行動與社會結構：嵌入問題》一文中提出了“內嵌性”的概念,認為個人和組織的行為“嵌入”在社會結構中。行為動機不僅受利益制約，更要考慮到社會資本的影響，也就是人與人在長期互動中形成的關聯、默契和信任。[11]社會資本是社區擁有的最大優勢，通過對社會資本的主動培育和合理營運，社區有可能獲得同政府、企業平等協商協作的機會。

（一）構建企業--社區的嵌入式協作，創新養老事業運營機制

老人的需求是多元化、多層次的，參與社區養老服務體系建設的企業不僅指民辦養老機構，也包括更廣泛意義上的社會企業。

建構企業--社區的嵌入式協作，首先社區組織應尋找雙方的利益契合點，積極牽線搭橋，引導企業參與社區養老服務。社區組織同老年居民聯系密切，對老人的需求信息把握最為準確和充分，這是企業發展急需的。同時，社區組織的信譽對老年居民的要求，是建構企業--社區協作的企業可以借此同社區居民建立密切的聯系，深入把握居民的個性化需求，建立起供需雙方之間良好的默契和信任關系，從而鞏固地方市場，建立良好的口碑，為企業可持續發展奠定競爭優勢。同時，社區組織通過和企業合作，擴大了養老資源的來源，提升服務質量，爭取到社區居民的支持，從而提升社區整體的素質。企業依靠社區提供的人力、市場和環境資源得到了發展，社區內的人員素質、文化傳統對機構的員工素質和價值觀起到了滋養作用。另一方面,企業積極參與社區養老事業，履行社會責任，為社區建設做出了貢獻。

例如武漢市常青社區組織社區內的美發店對老人進行固定免費上門服務。老人的需求得到滿足，對社區的滿意度增加，社區管委會因此多次獲得上級表彰，常青社區成為省內知名的創新型優秀社區。商家因積極參與學雷鋒，受到社區居民的交口稱贊，客戶群擴大；同時員工獲得了免費練手的機會，提升了技能。同時，在長期參與為老服務的過程中，員工也受到了潛移默化的價值觀教育，自我認同感和對企業、對社區的歸屬感都有所提升，甚至有部分員工選擇在常青社區置業定居。實現了社區和企業的互惠雙贏、攜手共進。[12]

其次，社區組織也在嘗試將企業機制引入養老事業運營。北京豐臺區、蘇州滄浪區等地民政局與電信機構合作，依托互聯網，創建社區虛擬養老服務平臺，整合家政、物業、醫療、娛樂、法律援助等多種服務資源，將老年人的生活需求同多個企事業單位提供的服務對接。[13]老人足不出戶，就可以享受到便利快捷優質的服務和跟蹤質量隨訪，這無疑大大拓展了養老服務網絡的邊界。無論家庭養老還是機構養老，都存在明顯的資源局限，且競爭不足，老人很難自主選擇服務內容，更難以有效監督服務質量。社區養老平臺的發展能很好地克服這些缺陷，引入眾多競爭主體，利用互聯網信息傳遞的快速、公開和透明等優勢，有效降低養老服務運行成本，充分促進良性競爭，推動老年服務市場健康發展。

（二）構建政府--社區的嵌入式協作，創新養老資源配置機制

在養老事業建設方面，政府的主要職責是制定和實施各項有關政策法規、提供必要的資源支持、依法合理分配養老社會資源，以及引導各方力量積極參與養老事業。為了有效履行這些職能，基層政府亟須提升政策創新能力、實施執行能力、信息收集和處理能力、輿論引導能力、公共事件應對能力等多方面的能力。社區在與政府的協作中通常處于從屬地位，但社區組織仍可爭取扮演獨立角色，拓展與政府平等對話的空間。首先，社區組織作為最基層的社會管理單元，對基層一線信息掌握最準確、最充分，是政府施政的重要信息源。其次，社區組織通過動員和整合社區內的非正式資源，能一定程度彌補政府資源的不足，提升執行能力、節約行政成本，整體優化為老服務效益。例如，江蘇省社區居委會組織居民與社區老人結對，進行一對一服務；針對經濟條件較差的老年群體，建立社區志愿者數據庫，在老年人有相關服務需求時，由居委會從數據庫中選擇并聯系有關人員提供服務；與社區衛生服務中心合作建立老人健康檔案、提供上門醫療、創設緊急呼叫網絡等。[14]第三，社區組織和民眾聯系密切，受到信任，通過社區組織的上傳下達，民眾能更好地理解政府施政意圖，政府也能更準確地了解民眾的養老需求，有利于建立政府良好的輿論形象，獲取更多支持。

以平等、互信為基礎，建構養老事業中企業--社區和政府--社區的相互嵌入機制。在這個過程中，企業由單一的逐利者逐漸過渡為兼顧社會責任的經營者，通過不斷深化社會參與，逐漸加強同社區的各種有形和無形的聯系，成為社區的有機組成部分；同樣，基層政府摒棄大而全的‘家長’或‘管家’的角色，進而由‘長輩’角色過渡到‘同輩中的長者’；[15]社區則在協作中不斷強化自身的溝通、協調和運籌能力，形成有力的社會資本。最終建立起企業、政府和社區的良性伙伴關系。對老人而言，這意味著形成一種生存需求有保障、發展需求能滿足，資源配置公正高效、人際關系平等和諧的新型養老體制。

四、結語：用中國特色養老體系的建構帶動養老事業的中國式創新

養老事業的特殊性和老齡化的迅速發展，決定了養老事業不能單純依賴家庭、政府或企業任何一方，必須建構多元主體協作機制。在嵌入式理論指導下，建構社區-企業的新型養老事業運營機制，以及社區-政府的新型養老資源配置機制，推動養老資源從基層社會內部自我組織，自我創生，進而帶動政府養老資源分配模式的再造，最終實現社會養老體系的中國式創新，這不僅是解決中國老齡化問題的正確道路，也將為世界老年事業開啟新的方向。

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作者簡介：寧波（1966-），女，瓊州學院馬克思主義學院，教授，研究方向：馬克思主義中國化；魏茹冰（1979-），女，瓊州學院馬克思主義學院，講師，研究方向：馬克思主義中國化。

基金項目：本文系2014年度三亞市社科聯課題《嵌入性理論視域下的三亞社區養老模式構建研究》之一基金號SYSK14-13。