基本養老金計發辦法的激勵選擇

■文／林治芬　吳玲

基本養老金計發辦法的激勵選擇

■文／林治芬吳玲

基本養老金（基礎養老金和個人賬戶養老金）計發辦法直接決定參保人員退休后的養老待遇水平，也對勞動者參加養老保險的積極性以及職業生涯的工作努力產生重要影響。探討基本養老金計發辦法的設計和完善，事關我國基本養老保險制度的定型和可持續發展。

基礎養老金待遇計發辦法的分析

我國實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，社會統籌部分是用人單位繳納費用、退休者領取基礎養老金的現收現付式，再分配的作用突出，設計也更加重要。

基礎養老金待遇計發辦法回顧。我國基礎養老金計發辦法所經歷的兩段歷史蘊含了豐富而寶貴的信息，值得我們總結。

1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱26號文件）規定，參保者達到法定退休年齡，繳費滿15年，按照社會平均工資的20%發給基礎養老金。亦即所有符合條件的參保者，不論自身工資多少，不論繳費時間長短，都拿一樣的基礎養老金。這種計發辦法實施后，帶來了“參保者以低基數繳納養老保險費”和“只要達到最低繳費年限15年便停止繳費”的雙重負向激勵，直接帶來養老保險基金收入明顯下滑，使原本嚴峻的基金形勢雪上加霜，國家很快發現并糾正了這一設計。

2000年《國務院關于完善城鎮社會保障體系試點方案》規定，將基礎養老金計發辦法改為“以個人指數化月平均繳費工資和職工平均工資的平均數為基數，每繳一年養老保險費計發一個百分點的基礎養老金”。這就在基礎養老金計發基數中注入了個人工資的因素，從而增強了繳費基數的正向激勵；同時每多繳一年增發一個百分點的基礎養老金，也增加了繳費年限的正向激勵。這種改變辦法于2005年以《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱38號文件）加以明確并推向全國。38號文件將職工平均工資改為在崗職工平均工資。本文以甲、乙、丙三人的假設例子反映我國基礎養老金計發辦法改革帶來的效應（見表1、表2）。

通過上述甲、乙、丙三人基礎養老金的算例可以看出，以社平工資1400元為例，在26號文件下，三人的基礎養老金按相同基數、相同比例計發，都是280元，于是低工資丙的替代率是35%，而高工資甲的替代率為12.73%，可見其計發辦法明顯有利于低工資群體。而在38號文件下，加入了個人工資因素和繳費年限因素，因此高工資、長繳費的甲和乙的基礎養老金數額都增加了，基礎養老金替代率也提高了，從而增強了制度的正向激勵。

表1　三位參保者有關的自然情況

表2　三位參保者改革前后的基礎養老金及其替代率

現行基礎養老金計發辦法存在的問題。我國目前仍執行38號文件，基礎養老金=（上年度在崗職工平均工資 +個人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%。這種計發辦法較先前的26號文件，確實有了明顯的改善，但其計發基數壓高抬低的負向激勵問題只是減輕，而未根除。本文再以農民工和博士兩個不同群體來分析。

假設農民工職業生涯16—60歲，工作44年，工資從2000元提升至3000元，個人繳費工資平均指數為60%，當地上年職工平均工資5500元，則其基礎養老金=（5500+5500×60%）÷2×44%=1936元。

假設博士的職業生涯28—60歲，工作32年，工資從4000元提升至12000元，個人繳費工資平均指數為120%，則其基礎養老金=（5500+5500×120%）÷2×32%=1936元。

很明顯，博士的基礎養老金的計發基數為（5500+5500×120%）÷2=6050元，明顯低于個人12000元工資，即博士的高工資被職工平均工資給拉低了。而博士求學年限多，工作年限少（32年），基礎養老金的計發比例僅為32%。相反，農民工的基礎養老金的計發基數為（5500+5500×60%）÷2=4400元，明顯高于個人3000元工資，即農民工的低工資被職工平均工資抬高了。而農民工工作年限長（44年），因此其基礎養老金計發比例為44%。

為了驗證現行養老金計發辦法對繳費基數壓高抬低的問題，筆者到某省社保局采取了3個現實樣本（見表3）。

表3中的甲是按職工平均工資300%基數繳費，丙是按職工平均工資60%的基數繳費，結果甲的基礎養老金替代率為24.48%，而丙的基礎養老金替代率為59.66%。

綜上所述，不論是農民工和博士的假設群體，還是實地調研的基礎養老金計發實例，均表明現行基礎養老金“基數調節、年限據實計發”的辦法明顯有利于學歷低、參加工作早、繳費年頭長的體力勞動者，而博士等高學歷人群因求學時間長、工作時間晚，其繳費年限短的短項被據實考量，而高工資基數的優勢被打了折扣。這樣現行的基礎養老金計發辦法帶來的效應就是鼓勵人們以低基數、長年限來繳費，這勢必會影響參保者的工作努力，不符合人力資源管理的原則。

可能有人會說，向低收入者傾斜正是養老保險制度再分配作用的體現，但問題是為什么僅基數調節、而年限據實計發？基本養老保險制度的首要功能是保障參保者退休后的基本生活，而不是調節收入分配，調節收入分配是稅收的主要功能。如果把基礎養老金作為調節收入的工具，或者把調節收入差距作為基礎養老金的主要功能，這是一種錯位。因此基礎養老金只能在保障退休者基本生活的基礎上，輔以收入分配差距的調整，而不能顛倒。

表3　實地調研三位參保者有關的自然情況

完善基礎養老金計發辦法的思考?，F行基礎養老金采用“基數調節、年限據實計發”的計發辦法，于低學歷群體有利，于高學歷群體不利，有違社會公平，應加以改革完善。

筆者建議采用“總額分段調節法”計發基礎養老金，亦即以個人繳費基數和年限為依據計發養老金；按照個人基礎養老金總額分段設計調整系數，對基礎養老金總額實行再分配調整。比如基礎養老金1000元以下系數為1；1000—3000元，系數為0.9；3000—5000元，系數為0.7；5000—8000元，系數為0.5；8000元以上，系數為0.4等。

“總額分段調節法”的好處：⑴對繳費基數和繳費年限兩個因素平等對待，不再單獨拉平繳費基數，進而克服現行計發辦法基數打折、年限受惠的“厚此薄彼”。⑵總額調節，通過分段設計調整系數，對高額基礎養老金加以調減，以平滑基礎養老金總額差距，縮小我國收入分配差距。⑶動態調整，基礎養老金總額的分段和系數與現實養老金水平相銜接，并根據政策目標和社會經濟現實進行動態調整，具有靈活性和適應性。⑷方便轉移接續，以基礎養老金總額進行調整，不再與各地的平均工資掛鉤，避免了參保者多地就業帶來的多地平均工資的糾葛，方便參保者就業流動。⑸建立養老金對工作努力的正向激勵機制，因為“拐點設計法”以個人繳費工資為基數計發基礎養老金，參保者繳費基數不再打折，從而使參保者職業生涯的個人工作努力有正效應，與人力資源管理目標相融合。

個人賬戶養老金計發辦法的分析

個人繳費建立的養老保險個人賬戶，其基金所有權屬于繳費者個人，其養老金計發本質上是個人資金在一生不同階段的分配，但若設計不當，也會波及再分配進而影響養老保險基金整體平衡。

個人賬戶養老金計發辦法的回顧。1997年26號文規定參保者達到法定退休年齡后，個人賬戶養老金按其個人賬戶累計額的1/120（10年、120個月）計發；當10年后個人賬戶基金領取完結后，由社會統籌基金繼續發放。這種規定帶來兩方面的問題，一是提前退休的負向激勵，因為所有人都按10年計發個人賬戶養老金，且10年后均由統籌基金續發，那么越早退休的人就越多享受社會統籌基金的給予。二是預設了養老保險統籌基金的制度缺口，因為事先規定了退休10年后由統籌基金續發個人賬戶養老金，這就人為地給養老保險統籌基金預設了一個缺口，不僅影響養老保險制度的可持續發展，也損害了社會公平。

2005年38號文將個人賬戶養老金改為按平均預期壽命確定的計發月數來計發（這里為了敘述方便而略去利率等因素）。假設女性預期壽命為75歲，則50歲退休的，其計發月數為（75-50）×12=300，則其每月領取的個人賬戶養老金為1/300；55歲退休的，其計發月數為（75-55）×12=240，則其每月領取的個人賬戶養老金為1/240；60歲退休的，其計發月數為（75-60）×12=180，則其每月領取的個人賬戶養老金為1/180。這樣不同退休年齡人的個人賬戶養老金計發月數是不同的，早退休的，其退休后余命長，則計發月數多，每月領取的個人賬戶養老金就減少，其個人賬戶可支付的期限被拉長，從而抑制了參保者提前退休的欲望，也縮小了養老保險統籌基金的制度缺口。

現行個人賬戶養老金計發辦法存在的問題。38號文相較26號文，其個人賬戶養老金的計發辦法有了明顯改進，但其預設的養老保險統籌基金的制度缺口只是有所縮小，仍未根除。

因為現行按退休者平均預期壽命的計發月數計發個人賬戶養老金，雖然比統一的1/120計發延長了個人賬戶養老保險基金的領取期限，縮小了制度缺口，但從理論上講仍然有一半退休者會超過平均預期壽命，其個人賬戶養老金仍面臨空洞。本來，依據平均預期壽命確定的計發月數計發個人賬戶養老金，因其高于平均預期壽命的人和低于平均預期壽命的人數大抵相等，因此個人賬戶基金總體上應該是精算平衡的。但由于現行制度規定了參保者死亡、其個人賬戶基金余額由參保者親屬繼承，這樣一來，先于平均壽命死亡的，其個人賬戶基金由其親屬繼承；晚于平均壽命死亡的，就沒有了精算平衡的基金來彌補，于是應有的基金平衡就被打破了，造成養老保險個人賬戶基金精算不平衡。

完善個人賬戶養老金計發辦法的思考。針對現行計發辦法給養老保險統籌基金預留的制度缺口，有人提出廢除個人賬戶基金的繼承，以求養老保險個人賬戶基金精算平衡。但筆者認為，這樣做不僅失信于民，而且有悖于養老保險個人賬戶基金個人所有的法理，實不可取。

筆者建議可以嘗試將現行按平均預期壽命確定計發月數，改為按目標預期壽命確定計發月數，比如目前可以 80歲為目標預期壽命。目標預期壽命高于平均預期壽命，可取人口平均壽命與最高壽命的平均數，當然也可隨人口平均壽命變化以及養老保險基金平衡動態加以調整。

以目標預期壽命確定計發月數計發個人賬戶養老金，將進一步拉長個人賬戶基金的養老金支付期限，雖然每月的個人賬戶養老金有所降低，但影響微弱，且因個人賬戶基金余額可繼承，其改革較易被民眾接受。同時因為80歲目標預期壽命以上的退休者人數比平均預期壽命以上的退休者人數大為減少，這將進一步縮小統籌基金的缺口。另外80 歲以上老人多有高齡津貼跟進，做好其與個人賬戶養老金的銜接，其老年生活應該不會受到影響。如此，就以較溫和的改革進一步縮小了養老保險統籌基金的制度缺口，保證了個人賬戶基金的個人所有權及其利益，維護了政府公信力，也有利于養老保險制度可持續發展。

當然，養老金待遇計發辦法的調整涉及面廣，影響大，是一項極其復雜的工作，一般不應輕易變動。但對我國養老保險制度而言，當前還在進行著制度整合，制度還處于進一步完善和定型的階段，加之我國國民收入分配調節的現實考量，養老金待遇計發辦法的完善還是應該納入政府相關決策計劃之中。（本文系國家自然科學基金項目71373118基于財務可持續的社會保障事責劃分與財力匹配研究成果）■

作者單位：南京財經大學公共管理學院