內蒙古與俄羅斯外貝加爾合作勘查開發礦產資源戰略研究

關云鵬

摘要：依照習總書記“一帶一路”的構想，著眼于內蒙古自治區向北開放戰略，落實王君書記出訪俄羅斯后提出的指示，本文從資源豐富、政府重視、地緣因素、互利共贏等方面分析了當前對俄羅斯外貝加爾礦產資源合作勘查開發的優勢所在，指出了俄羅斯礦產資源管理法律法規的特點，并提出了內蒙古與俄羅斯外貝加爾合作勘查開發礦產資源的對策建議。

關鍵詞：內蒙古；俄羅斯；外貝加爾；勘查開發

Abstract： The conception of the Belt and Road in accordance with Uncle Xi，focusing on the strategy of inner Mongolia opening to the North，implementing the proposed instructions of Secretary Wang Jun visited Russia，this paper studies into the rich resources，governmental attentions，geopolitical factors，win-win to others，points out the advantages of investing in prospecting and development of Russian Transbaikal mineral resources，and raises issues for the characteristics of Russian mineral resources management laws and regulations. The paper then proposes policy suggestions for the prospecting and developing of mineral resources in Russian Transbaikal cooperation with Inner Mongolia.

Key words： inner Mongolia； Russia； Transbaikal； prospecting and developing

引言

依照習總書記“一帶一路”的構想，著眼于內蒙古自治區向北開放戰略，落實王君書記出訪俄羅斯后提出的“關于外貝加爾邊疆區合作勘查開發石油天然氣和別列佐夫鐵礦、諾永達拉果鉛鋅礦等事宜”的指示，為合作勘查開發礦產資源提供了政治保障。

近年來隨著國內經濟的高速增長，對資源的需求不斷釋放，資源瓶頸狀況進一步凸顯，今后一個時期資源對經濟發展的制約影響不容忽視，為實現可持續發展，開展國際能源合作將成為重要途徑之一，從資源豐富、政府重視、地緣因素、互利共贏等幾個方面考慮，內蒙古自治區與俄羅斯外貝加爾邊疆地區的合作勢在必行[1]。

1. 優勢

俄羅斯外貝加爾邊疆區屬于俄羅斯西伯利亞聯邦區，由赤塔市、阿金斯克布里亞特自治區、紅石市、外貝加爾斯克、涅爾琴斯克扎沃德區、普里阿爾貢斯克區等6個聯邦主體組成。面積43.15萬平方公里，占俄羅斯領土總面積的2.5%，位于亞歐大陸的中心地帶。該區的西部為布里亞特共和國，西北部為伊爾庫茨克州，東北部為薩哈（雅庫特）共和國，東部為阿穆爾州，東南部與中國、蒙古國相鄰。

俄羅斯外貝加爾邊疆區前中生代構造單元屬西伯利亞板塊，板塊內有穩定區和構造增生（褶皺）帶兩部分。中生代屬濱太平洋構造帶。外貝加爾邊疆區蘊藏豐富的礦產資源，如黑色金屬、有色金屬、貴重金屬、稀有金屬、螢石、煤、寶石、礦泉水及多種建筑裝修用材料。在整個俄羅斯礦產開采三百年的歷史上，外貝加爾邊疆區一直被當作一個礦業大省看待。外貝加爾邊疆區實際上開采著整個俄羅斯的鈾，2/3的鎢、鉭，1/2的螢石和1/3的鉬。外貝加爾邊疆區鐵礦石產地集中在北部地區，該地區還出產銅、鈦、磁鐵礦、鉬礦等。西部和北部地區生產大量的煤礦石。黃金、鋅鉛礦石的礦層多分布于中部和南部地區。

1.1 資源豐富是雙方合作的物質前提

外貝加爾邊疆區的發展前景首先要依靠對豐富的礦產及其他資源的開發。為了發展有色和黑色金屬工業，北部準備對大型原料基地進行開發。鐵礦和其他礦產儲量超過250億噸。邊疆區礦區的有色金屬的主要成分是銅。邊疆區有4個銅礦區被列入國家平衡表當中，其中烏多坎銅礦石礦區蘊藏量超過2200萬噸。金礦的基本儲備集中在塔謝耶夫、達拉孫、伊塔金、克柳切夫、巴列以及其他礦產地，總量超過1千噸。邊疆區內共有845個礦區被列入國家平衡表，礦藏總價值約達3萬億美元。但該區的礦藏只有30%被人們所認知。因此，俄方希望能夠邀請中國的公司一同對該區進行勘查開發。在過去的5年，中俄合作過程中邊疆區的礦物資源開采量增加了13倍，這樣的增長速度在俄羅斯也是相當快的。金的開采總量（84噸）在俄羅斯也屬于領先地位。

1.2 政府重視是雙方合作的政治保障

為開采邊疆區東南部豐富的礦產資源創造條件，即將建設納倫——盧戈肯鐵路（223千米），該鐵路的建設在國家與采礦冶金公司“諾里爾斯克鎳”合作的條件下完成。2015年～2017年將實現從哈蘭諾爾國營區域發電站發射的高壓電輸電線路建設，該輸電線路將大大提高變電站對礦藏開采源頭的電量供應。

外貝加爾邊疆區政府準備支持投資者，包括開發外貝加爾地區礦藏的國外的投資者。特別是，開發諾永達拉果鉛鋅礦區的大型項目、該項目的投資方是浙江臺州華天經貿有限公司；以及開發別列佐夫鐵礦區的大型項目，該項目的投資方是遼寧西洋集團。今年中國大型企業“神華”同俄羅斯“基本元素”公司一同協商開采煤礦區等投資項目[2]。

外貝加爾邊疆區政府在以克拉斯諾卡緬斯克市為中心，覆蓋相鄰的6個與中國接壤的地區，建設外貝加爾礦業冶金群。礦業冶金群成員為地區大型在運營采礦企業，包括外資企業，俄方也希望中方企業參與進來。建議在國家——個人合作伙伴的條件下進行建設礦業冶金群，這樣可以為外貝加爾邊疆區大型采礦項目獲得有利條件。優勢在于：具有大量的礦產原料基地（銅1100萬噸，銀9900噸，鉛59萬噸，金1600噸，鋅40萬噸，鐵5億噸）?；A設施的發展迅速（能源設施——露天煤礦、中央熱電站、電力網；交通設施——鐵路、硬面公路、航空）。打入亞太地區市場方便快捷（在中俄邊境和俄蒙邊境具有國際公路與鐵路過境點）?；A工業能力強（開放式股份公司“普利阿爾貢斯克生產采礦化學聯合公司”、諾沃希羅金斯基采礦選礦聯合企業、日列肯斯基采礦選礦聯合企業）。

1.3 地緣因素是雙方合作的現實因素

外貝加爾邊疆區面積43.15萬平方公里，占西伯利亞聯邦地區第3位，俄聯邦第12位。行政中心是赤塔市。邊疆區與布里亞特、伊爾庫斯克州、薩哈（雅庫特）共和國和阿穆爾州相鄰，南部與東南部距離蒙古和中國1.5公里。

外貝加爾邊疆區交通運輸比較便利。西伯利亞鐵路和阿穆爾公路連接俄羅斯東西部并且貫穿外貝加爾邊疆區，此外還有直達蒙古的鐵路和公路。M-55《赤塔——外貝加爾》公路與外貝加爾鐵路滿洲里支線將外貝加爾地區與中國東北部省份連接在一起，該鐵路通往中國最大的陸路口岸——滿洲里市。邊疆區與中國的邊境有4個口岸，其中包括俄羅斯最大的外貝加爾——滿洲里公路口岸和鐵路口岸，中俄陸路貨物交易幾乎60%都是通過這兩個口岸。與中國的交通十分便利。

1.4 互利共贏是雙方合作的目標支撐

俄羅斯外貝加爾邊疆區政府給投資商提供了一系列稅收優惠政策，包括外國投資商，正在外貝加爾邊疆區實行：所得稅稅率削減4.5%；財產稅稅率削減兩倍；提供長達7年的投資稅收信貸（地區稅收部分）和其他優惠。除此之外，邊疆區國家權力機關還要采取或將要采取的投資原則和措施有：通過邊疆區法律法規，保護投資商的權利和投資活動支持機制；為配置生產和其他投資項目（工業園區、技術園區），應具備可用基礎設施；為解決投資問題，應具有投資商與邊疆區領導直接聯系的渠道，包括州長在內；設立專門機構，處理吸引投資和與投資商共事等工作。

根據俄羅斯聯邦法規《社會經濟發展先行區》，優惠政策在外貝加爾邊疆區實行，對邊疆區居民的稅收和其他條件的優惠政策，與中國經濟特區實行的優惠政策相似：頭五年所得稅、財產稅和礦產開采稅歸零；明顯降低統一社會稅率；簡化海關手續、外國勞動力輸入配額機制、連接電網程序等。

由此可見，通過該法規可在國家支持投資商方面起到革新作用。因此，為共同開發項目，取得俄羅斯歷史上史無前例的稅收和其他條件的優惠政策，實現最大化的互利共贏。

2. 俄羅斯礦產資源管理法律法規的特點

2.1 礦產資源管理的法律法規

2.1.1 礦產資源法

1995年3月3日頒布的聯邦法律第27號《礦產資源法》，經過1999年2月10日第32號聯邦法律和2000年1月2日第20號聯邦法律的修改和補充，形成了《礦產資源法》的新版本。該版《礦產資源法》除序言外、共七章52條。該版《礦產資源法》序言闡述了礦產資源的概念，并且評述了該法所調整的法律關系的種類和法律適用范圍。

盡管這個《礦產資源法》版本已進行了大量修改和補充，但這部法律并沒有因此而獲得根本改善，其中仍然缺乏清晰的、易于操作的程序機制，如它的許可證制度的操作程序缺乏透明度，幾乎完全沒有礦產企業活動的調整規范。尤其是，其總的概念和絕大多數規則仍然建立在公法規范的基礎上，使礦產使用關系的實踐面臨重重障礙，對投資人來說，依然存在制度風險和投資風險。由此看來，法律調整的關鍵還在于立法者理念的修正，任何非客觀因素、非專業瑕疵都會使真正完善的法案難產。應該說，這一階段俄羅斯的立法者們在“國家”和“市場”之間還沒有找到適當的平衡點。

2.1.2 新版礦產資源法草案

2002年7月，俄羅斯總統普京在聽取了議會代表們的建議后委托政府制定新版《礦產資源法》。2005年的新版《礦產資源法草案》已從原來的7章增加到14章，從先前的52條增加到125條，其內容增加了1倍多，其中包含了從礦產資源勘查到礦產資源開發工作的各個方面。

新版《礦產資源法草案》的主要目的是，在發展礦業和保障國家對礦產有效控制的前提下，最大限度地創造透明的規范。比起俄羅斯《礦產資源法》，新版《礦產資源法草案》一個重要特點是體現了轉換關系模式的思想，在立法理念上有了重大突破，在很大程度上改變了礦產所有者和使用者之間的法律關系模式，即將國家和礦產使用者之間的管理性的許可關系轉換為合同性的法律關系。在有效合同的條件下，國家不能單方面撕毀合同，如出現糾紛只能通過法院解決。這一關系模式的轉換體現了立法者的理念包含了更多的市場因素，也使該法更符合市場經濟的要求。另外，對于外國投資者來說，必須引起注意的是，草案的第9條第2款規定了外國公民、無國籍人、外國法人和國際組織不能成為俄羅斯礦產資源的使用者。另一方面，該條款的設計旨在減少外國法院和國際仲裁機構在能源合作中出現糾紛時的管轄權。

2.1.3 聯邦主體礦產資源法

聯邦主體的礦產資源立法通常以聯邦法律為基礎，但它們仍具有自己的特點。它們既是俄聯邦法律體系、結構中的一部分，同時還對一些特別規則采用了特殊表述方法。這些立法文件包括了足夠多的規范，它們豐富和發展了聯邦法律，在很多方面填補了聯邦法律的空白。例如，在布里亞特的《礦產資源和礦產資源使用法》中把貝加爾湖鑒定為全俄的國家財產，特別增添了在湖泊領域使用礦產資源的特殊制度。

俄羅斯在完善調整礦產使用關系的法律保障的立法方面有了進一步的發展。這主要體現在創制、確定《礦產資源法》操作機制的法律規范文件上。它們包括了14個針對俄聯邦政府規范文件的參考解釋，另外還體現在將現行法律原則具體化，積極發展適合于礦產使用的市場關系和國際一體化要求的新規則[3]。

2.1.4 石油天然氣法以及其他立法

俄羅斯曾經嘗試對整個聯邦石油、天然氣進行專門立法。1995年，俄聯邦國家杜馬和俄聯邦委員會曾贊成并通過了此項法律草案，但被俄聯邦總統否決了。此后類似的法案再也沒有被提到議事日程上。與此同時，一些聯邦主體倒是分別通過了自己的石油天然氣專門立法，如1997年韃靼斯坦共和國通過了《石油天然氣法》，1998年漢特一曼西自治區通過了《在自治區境內開采石油天然氣礦床法》，亞馬爾一涅涅茨自治區通過了《關于穩定、刺激生產和提高石油產量法》，1999年秋明州通過了《石油天然氣法》。

俄羅斯在20世紀90年代礦業發展的過程中，對礦產使用領域的立法非常積極，曾經通過了俄聯邦《大陸架法》《產品分割協議法》《礦物原料基地再生產的提成率法》《關于國家對開采和使用煤炭的調整和對煤炭工業組織工作人員的社會保護的特點法》《貴金屬和寶石法》《經濟特區法》以及《煤氣供應法》等。除此之外，俄聯邦總統還就礦產使用問題頒布了大量的專門命令，俄聯邦政府也頒布過類似決議。

2.1.5 礦產資源有償使用的稅費政策

為了保證聯邦各族人民的經濟和社會利益，以及為了合理利用和保護礦產資源，“俄羅斯聯邦礦產資源法”規定礦產資源實行有償使用。有償使用付費的種類有：①參加競爭（招標或拍賣）費和許可證費；②礦產資源使用權付費；③礦物原料基地再生產提成費；④消費稅及其他捐稅和費用（土地、海運和海底地段付費、地質信息費）。當聯邦政府同礦產資源使用者簽訂了產品分成協議時，則可免除資源使用者交納聯邦稅法規定的捐稅和費用，但產品的利潤所得稅除外，具體的份額由聯邦政府規定。

2.1.6 礦產資源的合理利用及保護政策

俄羅斯聯邦礦產資源法明確規定礦產資源要合理利用及保護。根據這一要求，改組和完善國家管理機關，使其能夠保證有效利用自然資源，在聯邦級、區域級和地方級協調資源和資源保護機構的活動；建立將國家經濟轉向自然保護原則的法律、組織、經濟和社會的機制；制定和完善國家資源利用的規范；實行保護資源的許可證制度；限制或停止無效的資源消耗型生產，盡量促進推行資源節約型的工藝，包括廢料加工和利用；運用地面、航空和航天手段對自然資源實行綜合監控；違反地下資源合理利用及保護規定的，實行限制、暫?；蚪K止礦產資源使用權。

2.2 礦業開發政策的特點

俄羅斯的礦業開發政策經歷了一個從前蘇聯高度集中的計劃體制向現今市場經濟體制的轉變。在這個轉變過程中，俄羅斯制定并頒布了一系列適合市場經濟的礦業法律和法規。其中比較重要的有《俄羅斯聯邦地下資源法》《聯邦水法》《大陸架法》《產品分成協議法》《資源使用許可證條例》《礦物原料基地再生產基金條例》《地下資源使用最低付費率》等等。這些法律和法規使俄羅斯的礦業開發政策具有如下特點：

（1） 礦產資源歸國家所有的礦權管理政策

根據“俄羅斯聯邦地下資源法”，礦產資源歸國家所有，遵照這一準則和政府授予的職權，國家地礦主管部門對地下資源使用權（普查勘探權、采礦權、地下空間使用權）進行統一的礦權管理，并對地質勘探和采礦及礦山環境實行監督，使地礦工作進入法制管理軌道。這些法律明確規定了要建立和實施地下資源許可證制度；地下資源使用付費制和國家對地下資源使用關系的調節和監督。

（2） 市場機制在地勘工作和資源配置中起主要作用

在轉向市場經濟的條件下，俄羅斯地勘部門投資機制的改革主要是改革單一的國家預算撥款，建立礦物原料基地再生產基金，開辟多種資金來源。目前地勘工作資金來源已從聯邦轉向采礦企業和國內外投資者。礦物原料基地再生產基金的建立是地勘工作運行機制改革的重要進展，也是地勘單位和企業進入市場的前提條件之一。這項資金的形成、使用和分配辦法在地下資源法中已作了明確規定。按照地下資源法規定，地下資源使用者開采由國家資金探明的所有礦物需繳納礦物原料基地再生產基金，其數額按實際采出的礦產品銷售價值的一定比例繳納，作為國家專項基金，用于地勘工作費用。用自有資金進行普查、勘探工作的地下資源使用者，或完全補償了國家普查、勘探工作費用的地下資源使用者，在開發這些礦產時，免繳礦物原料基地再生產提成金。

3. 合作勘查開發俄羅斯外貝加爾礦產資源的對策建議

3.1 利用俄羅斯現有項目資料理性選擇項目

（1） 俄羅斯現有項目資料情況

在俄境內90%的地區已發了勘查許可證，約有1.4—1.5萬個項目，只剩下10%的勘查區未發證。在新的礦產資源法和礦產資源政策制定后，為了發展礦業，聯邦自然資源部的地下資源利用署正組織提供投資項目清單，全俄礦經所組織專家按主體、分地區對以往從事過地質工作的礦產地重新進行地質經濟評估。全俄地區地質經濟圖已由全俄礦經所承擔編制，該圖件反映了該地區礦物原料的資源潛力，用于制定發展規劃，制定聯邦和主體的經濟發展政策，指導今后地質礦產工作，吸引外商投資。主體政府的負責人根據圖件資料可以提出投資的項目、礦區和礦種。該圖各種資料齊全，有重要礦區的地質、礦產情況，開發的技術經濟條件，生態環境、地震保護區和重要基礎設施等資料；對區內礦產資源的潛在價值進行評估，分析已探明資源的價值，需要進一步勘查的投入，開發的技術經濟指標，投資預測及盈利的預測，聯邦和主體稅收的分配。計算了主體的礦產資源社會經濟潛力，包括吸引投資開發某礦區，可以吸納多少勞動力，帶動多少相關產業的發展，作為制定區域經濟均衡發展計劃之用。對主要礦區附有分析資料和表格。

但是外貝加爾地區的礦產地，僅從俄聯邦和邊遠地區的經濟考慮，開發成本高，很困難，現在如果從太平洋和東亞地區的需求來評價，對過去認為沒有開發前景的礦區，現在從當地區域經濟發展考慮，能否開發需要重新評估。

（2） 合作勘查開發項目的選擇

一種情況，在俄境內90%的地區已發了勘查許可證，只剩下10%的勘查區未發證，一般不是好礦。已發證的勘查區，有的需要再投入普查勘探。在1.4～1.5萬個項目中，40%未做工作，政府可以收回項目，外商投資者再申請取得勘查許可證。但是，投資者不要與已取得許可證的企業直接談判，要直接與聯邦政府地下資源利用署聯系，通過政府協議取得。

另一種情況，是從風險勘查開始的項目，可以先找主體的自然資源部所屬的地下資源利用署商談，了解合作者是誰、工作區的資源狀況、已有工作程度、預期工作及成果等。主體地下資源利用署可以提供項目清單，可以到資料館、科研單位、地勘單位了解資料，如果中方部門代表與主體自然資源部的代表共同商定項目后，主體杜馬討論確定清單，向聯邦杜馬報告，經聯邦杜馬批準后，由聯邦自然資源部辦理許可證。這樣可以減少許多政府部門的手續。

3.2 與俄進行礦業合作勘查開發方式

具有一定規模的項目最好在俄注冊獨資公司，因為這樣的項目，俄總統、聯邦政府都關注。國際礦業公司聯合投資要由總統決定。特別是油氣開發和輸油氣管道項目，要簽訂政府間協議。產品分成協議法已經實施，礦產資源法規定從勘查到開采一次取得許可證，所以注冊獨資公司完全可行。

規模較小的項目可以通過主體協商，達成協議后，也要報到聯邦按程序辦理登記領證手續。

此外，關于移民政策，產品分成協議法里有規定，外商投資項目，俄方的裝備不少于70%，工人不少于80%。外商投資者要在當地注冊分公司或辦事處。

3.3 與俄羅斯外貝加爾礦產資源合作勘查開發的對策建議

中俄雙方在礦業經濟領域開展合作，具有互補性，前景是好的。俄方認識到開發外貝加爾地區，礦業是基礎，開發礦業沒有外國投資上不去，礦產品市場也看好中國和東亞、太平洋地區，愿意與中國開展合作。我國為實現經濟社會可持續發展的目標，加快實施“一帶一路、向北開放”的戰略，建立海外能源、原材料基地；充分發揮地緣優勢，到俄羅斯外貝加爾地區勘查、開采能源和礦產資源是一個有利的目的地；我國有一些企業有能力到俄羅斯去投資采礦[4]。

從總體上看，當前俄羅斯礦產資源勘查開采領域的政策法規不斷改革，投資環境逐步改善，但是，礦業投資環境還不是十分理想。有關法規沒有完全同國際接軌，尚在完善中。國外公司投資比較多的是油氣資源，固體礦產不多；審批手續比較煩瑣，而且不規范。

為了推進中俄礦業領域的經濟合作，建議：“技術經濟勘查”和“政治勘查”并重，前者可以到自然資源部的全俄礦經所了解技術經濟評價情況，這方面的專家了解的情況比主體領導人強；后者要到主體溝通上下關系，協調，簽訂協議。

參考文獻：

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[2] 李飛.中央企業境外投資風險管理研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[3] 姜哲.俄羅斯聯邦礦產資源政策研究[M].北京：地質出版社，2008.

[4] 石永東.基于項目組合管理的戰略實施范式研究[D].武漢：華中科技大學，2008.

[5] 劉正山.礦山企業“走出去”的風險防范[J].西部資源，2009（06）.