論提高烏海市烏達區項目用地保障能力問題

李文海

摘要：文章結合烏海市烏達區土地利用現狀，論述烏達區耕地利用率和集約程度低、部分建設項目利用率不高、城市用地需求增長快、城市規劃的系統性相對欠缺等土地利用存在的問題，提出了強化保障重點項目用地需求、以規劃為統領從源頭上引導和規范用地需求、進一步完善土地儲備制度、提高工業園區用地門檻、提高現有土地的容積率、因地制宜推進土地置換、積極盤活存量用地等進一步強化管理提高項目用地保障能力的建議。

關鍵詞：土地；項目用地；保障能力；建議

只有緊緊圍繞“服務地方經濟發展，保障重點項目用地”為工作主線，按照“依法依規、盤活存量、節約集約、經營土地、提高效能”20字方針，堅持解放思想，深化改革創新，積極主動服務，嚴格規范管理，才能著力進一步強化管理提高項目用地保障能力，筆者似就這個問題作一探之。

1. 土地利用狀況

烏達區總面積206.68平方公里，行政轄區內東部毗鄰黃河，屬黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒范圍；南部為已建成的烏達工業園區，與阿盟緊緊接鄰；西部為神華國有大礦的礦權范圍；北部緊貼烏蘭布和沙漠，與阿盟接壤。在狹小的行政區域內，除去礦山的礦權范圍58.35平方公里、庫區淹沒范圍56.62平方公里、建城區范圍22.74平方公里、工業園區31.14平方公里外，烏達區實際可使用土地面積37.93平方公里（其中耕地面積8.72平方公里），因此隨著城市經濟的發展及人口的增長，土地供需矛盾日益尖銳，成為制約我區經濟發展的瓶頸。如何破解用地瓶頸問題已成為當地國土部門首要研究的重要課題。

2. 土地利用問題剖析

2.1 部分建設項目利用率不高

一是烏達工業園區成立初期，由于缺乏較為系統的規劃以及在招商引資方面對投入強度、產出效益、開工進度等方面設立的“準入門檻”低，導致一部分老舊企業土地利用相對水平不高，部分重點項目預留土地面積較大。二是目前園區內高載能、高污染、長期停產的企業涉及37家、面積大約2平方公里，根據相關政策，這些企業屬于淘汰落后產能的范疇，土地利用率有待進一步提高。三是受下行壓力的企業影響，烏達區部分新建、續建項目暫緩建設，導致部分企業項目用地短期內閑置。目前，工業園區供而未用的土地涉及4家企業、約0.84平方公里。批而未供的土地面積約0.4平方公里，涉及5個工業項目。

2.2 城市用地需求增長快

2010年～2015年，全區城市用地面積由9.8平方公里擴大到11.4平方公里，城區范圍在擴大的同時，城市公用設施、公共建筑建設規模也增大，城市資源優勢不能集中體現，土地價格和利用效率得不到提高。例如，在房地產方面，烏達區批而未供的土地面積約0.67平方公里，直接影響了城市土地利用效率和單位土地面積產出率。

2.3 城市規劃的系統性相對欠缺

烏達區規劃系統性不夠，表現在城市布局分散，集聚度不夠，功能設置不合理，交通規劃相對滯后，綠化形式單一，缺乏層次感，基礎設施配套不足，地下空間利用率低等問題。

2.4 耕地利用率和集約程度低

一是烏達區耕地資源比較分散，耕地利用率和集約程度較低，導致居民和農業企業從事農業生產的積極性不高。二是由于原屬烏達礦務局破產轉制，導致原礦務局土地權屬不清，土地界限不明，歷史遺留問題較多，土地情況較為復雜。

2.5 土地監管機制不健全

一是土地供應后的監管不到位。只注重解決土地供應，缺乏對土地需求的約束和指導。二是齊抓共管的責任機制尚未建立。土地批管用的責任界限不明確，投資率和產出率監管不到位，各部門之間存在信息相互不通，企業用地情況、投資情況、稅收情況不明，導致監管合力不夠。

3. 促進發展保障用地的建議

3.1 強化保障重點項目用地需求，加大提升用地保障能力

對項目選址符合我區土地利用總體規劃，符合國家產業政策，供地政策、投資強度及效益產出達到規定要求的種類建設項目，積極做好申報占供和獨立選址用地計劃指標爭取工作。深入研究、用好政策，根據上級文件精神，積極穩妥地開展廢棄居民點、工礦廢棄地和土地復墾整理工作。積極做好廢棄居民點及工礦廢棄地調整利用工作，同時根據政策要求，加快編制土地整治專項規劃。對已獲批實施的項目加大土地整理力度做好相關服務工作。

3.2 以規劃為統領，從源頭上引導和規范用地需求

一是依托我區自然山水地貌，調整優化空間結構，加快人口及生產要素向環湖區域集聚，促進產城融合。劃定礦區生態恢復治理范圍和基本農田保護紅線，遵循黃河西岸形成的自然岸線，著力構建科學合理的城區、濱河西區、工業園區（物流園區）、農業園區（涉農園區）發展格局，統籌完善各功能分區的規劃定位，在規劃中充分體現節約集約用地思想，重點將生態、環保等理念落實在規劃中，實現綠色規劃。同時以“創城”為契機，全力做好生態建設和城區園林綠化的規劃布局，按照建設區域中心城區的發展定位，高起點編制完善主要街路、重點地段景觀等專項規劃設計，高標準建設中央公園、城北公園等綠化景觀項目，全力打造宜居宜業型城區。二是完善農業發展規劃。結合“十個全覆蓋”工程，立足我區土地自然資源優勢，科學編制全區農業農區發展整體規劃，堅持把一三產業相融互促作為推進農業產業化發展的重要內容，積極培育發展高效特色農業和休閑觀光農業，有力推動農業產業結構的不斷優化。三是要切實維護規劃的權威性和嚴肅性。堅持建設用地必須在土地利用總體規劃確定的建設范圍內選址，減少對土地利用總體規劃進行調整的行為，切實維護規劃的嚴肅性。

3.3 加強政府對一級土地市場控制，進一步完善土地儲備制度

引入市場機制，優先儲備盤活閑置、空閑和低效土地，發揮市場在土地資源配置中的基礎作用。通過控制增量，挖潛存量，形成集約節約用地機制。

3.4 嚴格單獨供地，提高工業園區用地門檻

一是要求工業建設項目向開發區集中，對投資額較小的建設項目，不再單獨供地，建議通過租賃存量廠房的形式獲得生產經營場所，禁止建造單層廠房。鼓勵工業企業在符合城市總體規劃的前提下，利用現有廠區存量土地增資擴建、改造或建造標準廠房出租。二是提高開發區用地"門檻"，建設項目在供地時，應約定土地用途、容積率、投資強度和開發進度等控制性要求，充分利用空閑用地，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，實現“產業集聚、布局集中，用地集約”的開發區新模式。三是強化項目（批后）動態監管。實行項目巡查制度、項目竣工用地復核驗收制度和土地開發、利用開發通報制度，對項目用地建設進行全程監督。四是轉變招商引資觀念。從招商源頭入手，變“招商引資”為“挑商引資”，引進占地少、技術含量高、污染少、附加值高的產業和項目，以科技含量提高土地的投入產出率，實現土地資源利用效益最大化。

3.5 謀求內涵發展，提高現有土地的容積率

采取“兩高兩嚴”辦法節約集約利用土地，“兩高”是提高容積率和建筑高度；“兩嚴”是嚴控建筑密度和嚴保綠化率。倡導建筑向高空發展，謀求內涵發展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層公寓、廠房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，發揮基礎設施和公共服務設施所產生的規模效益，節約土地投入。

3.6 實施“騰籠換鳥”戰略，因地制宜推進土地置換

促進產業結構升級，有效整合城鎮工業園區。對部分占地較大且達不到投資強度標準的企業實施“騰籠換鳥”戰略，政府與企業共同招商引資，引進有利于調整產業結構的精細化工項目。對不符合產業政策及節能減排政策的企業，政府鼓勵幫助這類企業共同招商，引進符合產業政策、節能減排、延鏈補鏈的精細化工項目。土地置換時調整用地結構實現城市土地集約利用的重要手段，也是增加土地有效利用面積、提高土地集約利用程度的目的。今后工業園區招商引資中的應從注重引進數量轉到選擇精品項目、從注重廣泛吸納轉到重點打造產業鏈條、從注重政策優惠轉到突出比較優勢上來。特別是不能滿足于簡單地將工業項目歸攏在一起，而應當設置適當的準入條件，并通過制定投資項目評審體系，對不同的產業項目設定不同的“門檻”，有選擇地引進科技含量高、投資規模大、經濟效益好、污染程度低的項目；逐步做到產業結構調整和土地利用調整相結合，淘汰占地多、效益差的項目。

3.7 創新工作思路和方法，積極盤活存量用地

樹立節約用地的理念，進一步調整建設用地的結構，推進低效用地再開發和工礦廢棄地復墾。一是加大閑置土地處置力度。研究建立行之有效的閑置土地發現、處置和利用常態化管理機制，對停產企業、長期未建項目，根據其停產時間或閑置時間，由稅務部門加收土地使用稅，鼓勵企業開發、利用閑置土地。二是加強低效用地“二次開發”。對園區早期引進的能源消耗高、環境污染重、產業層次低、產出率低的土地積極探索協商收回、鼓勵流轉、協議置換等方式進行盤活。同時針對單體電石、鐵合金、球團等小型企業，加強產業政策指導和信息咨詢，鼓勵其利用現有廠區，通過兼并重組、合作引入、轉型升級等方式，使低效用地二次利用。三是建立工業項目用地地價調節機制。將用地地價與產業類型、用地規模、土地利用率、土地集約度相掛鉤，實行用地動態管理。四是合理利用地下空間。建議用地單位利用自有土地建設地下空間作為地上建筑配套或附屬設施，充分利用地下空間從事經營活動、銷售。五是科學整治、復墾，重新利用深陷區、棚戶區土地。國土規劃等相關部門要提前做好深陷區、棚戶區土地利用總體規劃，待棚戶區居民全部搬出后，可在這一區域，規劃建設專業市場，用地緊張的壓力，提高土地節約集約利用水平。

參考文獻：

[1] 丁志平.芻議我國礦業城市生態文明建設[N].中國國土資源報，2010-03-28.

[2] 王恩富.大力發展循環經濟推進礦業城市可持續發展[J].資源產業，2013（6）：45-47.

[3] 國家生態工業示范園區管理辦法（試行）

[4] 丁大衛.把握生態城市建設的著力點[N].人民日報，2012-03-31.

[5] 張金利.土地利用的思考[N].中國國土資源報報，2014-03-20.