內蒙古采礦用地制度改革探索

王友鳳　梁潔

摘要：內蒙古是重要的能源富集區。隨著國民經濟和社會的迅速發展，呼包鄂經濟圈及振興東北老工業基地戰略的實施，內蒙古礦業用地需求量大，土地利用總體規劃與礦業用地之間的矛盾也日益顯現，在一定程度上制約了內蒙古經濟發展。因此，本文從礦業用地角度出發，探索礦業用地制度改革與土地利用規劃的關系，提出保證礦業用地與土地規劃協調發展的優化措施。

關鍵詞：采礦用地；制度；改革

目前，內蒙古依托資源與區位優勢，圍繞“保發展、保資源、保民生”，進一步轉變觀念，創新機制，推進改革、以資源可持續利用保障經濟可持續發展，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，加快土地使用制度改革。礦業用地作為銜接土地管理和礦產資源管理的重要環節，是國土資源管理重要內容，加快礦業用地制度改革，對于保障內蒙古能源資源安全和有效供給、滿足工業化發展對土地資源需求、保障農牧民權益，促進內蒙古經濟可持續發展具有重要意義。

1. 內蒙古礦業用地特點

內蒙古地域遼闊，東西直線距離2400多公里，南北跨距1700多公里，其礦產資源賦存條件、開采方式影響，采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復墾程度都不同，使得采礦用地具有占地面積大、用地條件差異大（蒙東經濟區、呼包鄂經濟區和內蒙古西部區）、采礦占地類型單一（草地和未利用地占采礦用地的50%以上）、用地情況復雜（內蒙古礦種較多，開采特點不同，用地情況也不一樣，按生產工藝有露天礦、井工礦；按礦產種類有煤礦、銅、鉛、鋅、鎢、錫等金屬礦、芒硝、高嶺土、湖鹽等非金屬礦）、交通條件差等特點，具體表現在：

1.1 露天采礦比重大，占地類型以草地為主

內蒙古煤礦開采以露天開采為主。截至2012年，全區露天剝離采場面積達6.44萬公頃，占到采礦用地總面積的40.79%；已批復土地復墾方案中確定的損毀和擬損毀土地面積總規模為2.07萬公頃，其中草地0.7萬公頃，占已損毀和擬損毀土地34%，交通用地最少，占已損毀和擬損毀土地4.02%。

1.2 采礦用地類型復雜

內蒙古現已發現的礦種種類繁多，開采方式也存在較大差異，對土地的利用程度和影響也不同。根據礦產資源開發的作業程序要求，采礦用地可以分為不同使用類型。一般情況，礦山企業用地涉及工業廣場、生活區、采區、廢棄物堆放地、倉儲和加工等用地，其中露天開采的采礦用地包括露天剝離采場用地、尾礦庫用地和排土場用地；地下開采的采礦用地包括鉆井生產用地、井場用地、矸石場、管線及道路用地、工業場地用地。

不同采礦用地類型的土地利用方式、利用強度、對土地破壞程度、影響范圍及對原土地權利人的權利限制等都存在較大差異。

1.3 采礦用地占地規模大

內蒙古礦藏豐富，儲量較大。2012年，全區采礦用地總規模15.81萬公頃，占內蒙古建設用地總量10.23%。全國開采的5大露天煤礦中，內蒙古境內就有4個，即霍林河、伊敏河、元寶山、準格爾。以內蒙古勝利露天礦為例，其含煤面積達342平方公里，如果按照《土地管理法》實行征轉手續，建設用地指標嚴重不足的問題。

1.4 采礦用地的使用期限由開采服務年限決定

采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點決定的。適合礦產資源開采的礦產資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4年至35年不等，有的甚至更短；需進行地下開采的井工礦用地，由于受地下礦產資源的分布條件限制，其使用期限可能遠遠超過50年。

1.5 采礦用地一般地處立地條件較差區域，復墾后土地利用效益不高

根據已勘查探明的礦產資源儲量情況，內蒙古的礦產資源主要集中分布于西部和北部。從內蒙古區域經濟發展現狀和生態環境特點，西部地區蘊藏有礦產資源的土地一般都在城市以外較為偏遠的環境條件較差的土地，有的礦山企業遠離村莊，處于環境惡劣地區，礦業用地在使用完畢后，回填整平，投入量較大，復墾成本較高，產出效益低于治理成本。復墾后的土地利用價值較小、經濟效益差。

2. 采礦用地存在的問題

2.1 采礦用地供需矛盾突出

2.1.1 采礦用地需求量大

內蒙古采礦用地占新增建設用地比重較大。2012年采礦用地規模已達15.78萬公頃，而2009年第二次土地調查采礦用地為14.27萬公頃，采礦用地年均增長0.50萬公頃，占年均增長建設用地總量（2.97萬公頃）的18%以上。

2.1.2 采礦用地規模受土地利用總體規劃總量控制

根據《內蒙古自治區土地利用總體規劃（2006年～2020年）》確定內蒙古2020年城鎮工礦用地規模為42萬公頃，而2012年城鎮工礦用地現狀規模為50.74萬公頃，已超規劃目標8.74萬公頃。

2.1.3 采礦用地報批受用地計劃指標控制

受年度計劃指標的限制，各地農用地轉用總量受控，采礦用地需求難以得到滿足。2009年至2012年，雖然采礦用地申請用地呈遞減趨勢，但采礦用地往往由于占地面積較大，導致采礦用地審批困難。

2.2 采礦用地制度存在的問題

2.2.1 采礦用地土地使用權與采礦權分離

采礦用地離不開采礦權，采礦權與土地使用權相互依存，隨著礦山開采完后，采礦用地對于采礦權人也就失去了意義。礦產用地年限由礦產資源可供開采年限決定，采礦完畢，土地承載用途即完成。

根據現行法律規定，取得礦業權并不意味著取得行使礦產資源所需土地的土地使用權或所有權，同樣擁有土地所有權或使用權也不意味著擁有其土地范圍內的礦產資源所有權或礦業權，這樣，在現行法律設置上，二者之間便產生了矛盾。按照《土地管理法》第四十三條規定，除興辦鄉鎮企業、村公共設施、公益事業建設或村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。當礦業權產生在集體土地上時，就得動用“征用”這一方式先把集體土地征為國有后再出讓給礦業權人。

2.2.2 采礦用地的取得方式單一

采礦用地中很大一部分屬于集體經濟組織所有的土地，而目前的礦業用地制度是先將集體的土地收歸國有，再將該土地使用權出讓給礦業用地企業。

但采礦用地明顯區別于工業用地和倉儲用地，一方面，它對土地利用方式不同于一般工業用地和倉儲用地，它不是為了建造永久建筑物或構造物，而是要通過一定的技術手段或措施獲取地下礦產資源；另一方面，采礦用地不論開采年限，都是按工業用地使用權50年出讓的，但采礦用地實際開采年限是由其儲量決定的，從1年到100年不等。但目前都是按《土地管理法》建設用地規定執行，并沒有因采礦用地特殊性而做具體有別于工業用地和倉儲用地的供地方式，導致采礦用地取得方式缺乏靈活性。

2.2.3 采礦用地審批程序復雜

采礦用地離不開礦業權和土地使用權，因此，礦業用地審批涉及礦業權審批和土地使用權審批兩方面內容。內蒙古礦業權審批申報材料包括18個方面內容，辦理時間27天。土地使用權審批先取得建設用地預審批復，再辦理建設用地報批手續。目前，內蒙古供地模式導致了采礦企業申請難，土地管理部門審批難，政府有效管理難，礦區農民復耕難等弊端，造成了不同利益主體的集體行動困境。

2.2.4 采礦年限一般低于工業用地土地使用權年限

根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，工業用地土地使用權出讓年限為50年，而內蒙古級礦山企業用地服務年限一般在4到35開采完畢后，企業往往不再使用土地，導致采礦用地閑置。

2.3 礦產規劃與土地規劃不能銜接

由于礦業權和土地使用權分離，礦業用地同時受礦產資源開發利用總體規劃和土地利用總體規劃制約。目前不論是編制礦產資源開發利用總體規劃還是在編制土地利用總體規劃，受不同時間和不同編制部門限制，都不能很好地相互協調。一方面，編制礦產資源開發利用總體規劃時，按照劃定的礦產資源勘查區和開采區設立勘查項目實施地質勘查和設立礦山企業，進行采礦活動，根據礦區地質條件和資源賦存條件等因素的限制，在有利于煤炭資源的開采的地區設置工業廣場，造成用礦區范圍內的采礦用地不符合土地利用總體規劃，如采礦用地涉及占用基本農田，又必須經國務院批準以及征用土地指標緊張等多方面的原因，影響礦山企業辦理用地手續，這是礦產資源開發利用總體規劃與土地利用總體規劃之間不相協調情況之一。另一方面，在編制土地利用總體規劃時，受建設用地總規?？刂茖μ岣咄恋氐睦寐士紤]較多，不能與礦產資源開發利用規劃很好的銜接。

2.4 存在采礦違法用地

采礦用地指標不足，辦理用地手續繁雜，導致小型礦山違法租賃農村土地，有的擅自占用耕地、林地、草地，有的隨意堆放礦渣，排放污水，有的違法侵占國有土地或集體土地，造成土地侵權或權屬糾紛問題。一些小型礦山企業沒有辦理用地審批手續，而是與集體土地所有權人和使用權人協商，在尚未取得探礦證、采礦證的前提下，通過給予當地村集體組織和農牧民一定的補償后直接取得土地使用權，造成違法用地。此外，礦權界限與林地使用權、草場使用權、荒山承包權的界限不明，造成以探代采、超越勘探范圍開采，造成違法用地產生。

3. 完善礦業用地管理的政策建議

3.1 加強礦產資源開發利用規劃與土地利用規劃銜接

在編制礦產資源開發利用總體規劃和土地利用總體規劃時，二規劃要互為依托，互為借鑒，做好銜接，避免沖突。一是在編制礦產資源開發利用規劃時，要充分考慮土地資源與礦產資源的價值問題，看哪個價值更大，更有利用于促進地方經濟的發展，更要看該礦種在國內市場甚至是國際市場上的緊缺程度。如該礦種是當地民用建筑（建筑用石材）所必需的建筑材料，應按人口居住區域范圍和建筑所需用量進行規劃，劃出開采區域及礦山的數量；如是國內緊缺的礦種應適量開采，以提高該礦種的經濟價值，確保礦業經濟可持續發展；如是國際市場緊缺的礦種，應限量開采，以做好戰略儲備，避免資源儲備不足而受制于人。二是在編制土地利用規劃時，要充分考慮礦產資源賦存區域未來開采的實際情況，將礦產資源賦存區域調整為有利于促進礦業經濟發展的采礦用地即建設用地，避免礦山建設時現調整土地利用規劃而帶來的不便，影響礦山建設周期。

3.2 明確礦業用地征地范圍

現礦業用地在征地問題上，存在征用土地面積大，征地手續繁雜等問題。我們知道，征地權是國家的強制性行政權力，它應用于公共利益的需要，礦業用地因此，一定要準確界定公益性用地項目的范圍，只有公益性項目用地，才能由政府組織征地。其它非公益性項目用地，要充分發揮市場機制的作用，通過依法出租、入股、租賃等有償方式取得，并保留集體土地所有權性質，讓農民以土地權利分享工業化和城市化的成果。

3.3 積極探索礦業用地制度改革方式

一是探索“只征不轉”的用地政策。礦業用地“征用”制度，實際上是對礦山開采使用的土地實行“只征不轉”的用地制度。企業使用礦業用地需根據法定權限收為國有，礦山企業以規定的期限內開采復墾完畢后，在不改變其原有用途的前提下，可不占用城市建設用地規模和年度土地利用計劃指標。

二是采用臨時用地模式，有效解決采礦用地需求與建設用地指標緊張、采礦用地收儲與礦區農民復耕的矛盾，促進土地利用良性循環。

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