依法治國視域下培養和提高領導干部法治思維能力芻議

摘 要：在法治中國建設過程中，領導干部的法治思維能力是至關重要的。因此，在全面推進依法治國視域下，培養領導干部的法治思維方式，切實提高領導干部的法治思維能力是十分重要的。本文探討了法治思維的深刻意蘊，分析了培養和提高領導干部法治思維能力的阻礙因素，提出了應在做好法治與全面深化改革的平衡、樹立法治理念和底線意識、加強外部機制建設等方面進一步培養和提高領導干部法治思維能力的建議。

關 鍵 詞：領導干部；法治思維；依法治國

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0034-06

收稿日期：2016-07-10

作者簡介：劉赫男（1984—），女，吉林松原人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）法學教研部助教，研究方向為法學。

黨中央在十八屆四中全會上明確提出了“依法治國”的戰略。習近平總書記指出：“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、做決策、辦事情?！笨梢?，在全面推進依法治國視域下，領導干部的法治思維能力是至關重要的。

一、法治思維的深刻意蘊

對于什么是法治思維，學界有不同定義。國家行政學院的胡建淼教授認為，法治思維是指在治國理政的公共決策中按照法律的邏輯（法規、原理、精神）來分析問題、判斷問題和解決問題。北京大學的姜明安教授認為， 作為一種治國理政的方式，“法治”重視制度的作用甚于人的作用，重視穩定性、可預期性甚于變動性和靈活性，重視程序正義甚于實體正義。世界各國的實踐也表明，政府官員主動、自覺和善于運用法治思維，就會促進相應國家或地區的法治建設；而一個國家或地區的法治建設又會給相應國家或地區的執政者更為主動和自覺運用法治思維的動力。一旦形成了這種良性互動，即可認為其已步入了法治運作和科學發展的正軌，進入了法治社會的常態。因此，“法治思維”是對政府官員的基本要求。

法治思維是與“人治”思維、人情思維、禮治思維以及德治思維相對應又互為補充的一種思維方式，它充分體現了法治的內涵。因此，習近平總書記指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作?！盵1]也就是說，各級領導干部要學法、懂法、知法、守法，并且要善于運用法律，要在日常的決策和工作中嚴格遵守憲法和法律的相關規定，堅持法律平等公正的原則， 同時要自覺地接受法律監督，承擔法律責任。

對于任何一種經濟體制來說，規則都是不可缺少的要素。[2]我國當前的市場經濟主導地位決定了建設法治國家的必然趨勢，因此，一定時期的思維方式必然與其相應的社會治理方式相適應。目前，我國正在建設法治國家、法治政府，這就要求領導干部的法治思維方式要同步建設。當下，各級政府在處理社會矛盾以及應對各類突發事件中面臨著前所未有的壓力和挑戰。 因此，在新時期新形勢下，在全面依法治國的進程中，需進一步培養和提高領導干部的法治思維能力。筆者認為，當下領導干部的法治思維應該包含五個方面的內容：

（一）遵憲合法思維

所謂遵憲合法思維，即遵守憲法和一切法律的思維方式。首先，憲法是國家的根本大法，是治理國家的總章程和總的原則，它規定了一個國家的政體和總的制度，也規定了公民最基本的權利和義務。憲法具有最高的法律地位以及法律效力，一切法律不得與憲法相抵觸，否則即構成違憲。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，具有最高權威?！盵3]因此，領導干部的法治思維首先就是遵憲合法的思維。其次，憲法之外的一切法律也是領導干部一切行政行為的依據和準繩。也就是說，各級領導干部應該在遵守憲法思維的指導下，樹立一種規則意識、制度意識。在日常工作中，領導干部凡事都要從是否合法出發，包括對行為目的、內容、程序是否合法的考量，在此基礎上做出的判斷、推理、決策才是法治思維的基本體現。

（二）法定程序思維

公正程序的思維是西方的一種法律傳統，亦即程序正義。程序正義，又成為“看得見的正義”，其源于一句法律格言：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現”。1971年，美國學者約翰·羅爾斯指出，如何設計一個社會的基本結構，從而對基本權利義務作出合理的分配，對社會和經濟的不平等以及以此為基礎的合法期望進行合理的調節，這是正義的主要問題。要解決這些問題，可以按照純粹的程序正義來設計社會系統，“以便它無論是什么結果都是正義的”。這種純粹的程序正義的特征是不存在任何有關結果正當性的獨立標準，但存在著有關形成結果的過程或者程序正當性和合理性的獨立標準，因此，只要這種正當的程序得到人們恰當的遵守和實際的執行，由它所產生的結果就應被視為是正確和正當的，無論他們可能會是什么樣的結果。[4]因此，領導干部若要在工作中維護公平正義，依法行政，就必須在法定的程序和權限內行使公權力，不能隨意越界。這就要求領導干部在依法行政和依法決策的過程中切實做到公平、公開、公正。只有做到程序上的公平、公開、公正，才能保證結果的最終正義。程序正義是實體正義的前提和基礎，因此，法定程序思維也是領導干部法治思維的必備要件。

（三）權利義務思維

從人的社會性來看，人總是存在于社會生活之中。也就是說，人與人之間是存在著相互合作（當然也可能伴隨相互沖突）的關系。個人不可能孤獨地生存，需要和他人一起生活。為此，必須有調整他們相互關系的行為規范和保證這種規范得以施行的形式。這種形式在法律上講就是權利和義務。[5]因此，法的本質就是權利和義務。領導干部在行使公權力的過程中，對公民、法人和其他組織在法律上的權利和義務應予以尊重和保護，不得侵犯，這就是權利義務思維?！吨腥A人民共和國立法法》第八十條規定：“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權利或者減少部門的法定職責?！边@就為領導干部在培養和提高權力義務思維上確立了準則。領導干部在依法決策和依法行政的過程中，公民、法人和其他組織是其行為實施的對象，這些權利義務主體應受到法律的保護和尊重，因此領導干部的法治思維必須包含權利義務思維。

（四）法律責任思維

現代漢語詞典中，“責任”一詞有兩個彼此聯系的含義：⑴分內應該做的事；⑵沒有做好分內應做的事，因而應承擔的過失。在多數情況下，法律責任的含義等同于后者，指的是行為人做某種事或不做某種事所應承擔的后果。[6]因此，領導干部法治思維的另一個重要內涵就是法律責任思維，即領導干部在履行職責或者作出決策時，應該為自己的行為承擔相應的后果。比如，在行政執法方面，法治通過健全完善控權機制來明確國家行政機關的權限和職責，同時規定不得有超越憲法法律規范、侵害公民、法人和其他組織之權利的各種執法行為。所以，對于領導干部來說，必須為其權力行使和職責履行的行為承擔一定責任。也就是說，違法的行為要及時得到糾正，被侵犯的權利要得到有效的救濟和保護，造成侵害損失的要依法給予賠償，違法犯罪的要予以嚴肅懲處。

（五）權力制約思維

權力與權利是我國建設法治社會過程中被經常提到的兩個法律詞匯，因為兩個詞在漢語里同音，所以用英文表達更容易區分：一個是POWER（權力），另一個是RIGHT（權利）。當一個國家機關的公職人員在進行普通的民商事行為時（比如在商店買東西）行使的是權利，而當他作為公務人員在行使職權時所履行的法定“權利”實則是一種“權力”。英國思想家洛克說：個人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律許可。法治，是給公民以最充分的自由，是給政府以盡可能小的權力。法治社會的真諦就在于公民的權利必須保護，政府的權力必須限制，與此背離的就不是法治社會。

因此，領導干部應當明確自己手中的權力來源于人民賦予和法律授權，要積極行使權力做人民公仆，同時也要遵守法律以克制權力過度行使，接受監督和制約，這就是權力制約思維的要義所在。各級領導干部在行使權力時必須要首先敬畏法律，知曉法律的邊界。濫用權力的行為不僅要被禁止，而且要承擔相應的法律責任。這是法律的懲戒功能，同時也是法治的必然要求。

二、培養和提高領導干部法治思維

能力的阻礙因素

（一）經驗主義的弊端

改革與法治，應當說是當今我國社會的兩大主題。在全面建成小康社會，逐步實現中華民族偉大復興的中國夢之過程中，如何處理好二者的關系，顯得尤為重要。改革開放30多年來，我國經濟實現了跨越式的增長，如今的經濟總量已經位居世界第二，僅次于美國。但是在改革開放初期，由于法治體系極不完善，“以政策代替法律”的現象隨處可見。在“一切以經濟建設為中心”的方針指引下，改革就是要大膽嘗試，就要突破和創新。因此，只要經濟發展取得成效，其他問題便順理成章地被默認或淡化。

中共上海市委黨校的蔡愛平教授認為：“改革的實質是改變規則及規則背后業已獲得‘合法性支持的利益格局。這無疑會觸動既是改革者又是被改革者的權力擁有者的利益?！盵7]然而，當下“依法治國”的理念已成為主導并不斷強化，在法治背景下的改革就要被重新定義。以往的所謂“良性違法”已經沒有了適合生存的土壤，在完備的法律體系中，所有的“大膽突破”都極有可能踩到法律的紅線，很多“經驗豐富”的領導干部忽然間失去了動力和方向，甚至一些領導干部認為“不違法就不能改革創新”“改革就是要突破現有的法律”。在這種思想的主導下，法治理念、法治思維則成為了部分領導干部口頭的說辭，報告中的“套話”，在真正的行政行為和行政決策中卻“反其道而行之”。這些領導干部的做法，在以往的很多時候是被肯定的，甚至是被效仿或被推廣的，這不得不說是一種法治思維的嚴重缺位。

（二）工具主義思想依然存在

法治具有豐富的科學內涵和要求，部分領導干部對社會主義法治缺乏宏觀的、整體的把握，對法治精神、法律原則和法律條文不熟悉，沒有處理好黨的領導和法制建設之間、政府和社會之間、公權力和私權利之間，以及“維穩”和“維權”之間的關系。因此，仍然有不少領導干部狹隘地認為，法治工作就是司法部門或者是執法部門的事，把法治工作只交給分管領導和相關科室，并沒有從部門整體角度去認真研究和部署推進法治工作?？梢?，法治工具主義思想依然濃厚，單純地從加強對公民執法的單向度思考法治建設問題，并沒有從改革黨委及政府對經濟和社會管理工作的角度出發去思考法治建設問題，法律制度在部分領導干部的眼中仍然是“擺設”，法治在實際工作中仍然是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。因而法治思維在領導干部的行政行為過程中尚未形成自覺，干部心中無法、知法犯法、以權壓法、徇私枉法等現象仍然存在。

（三）整個社會的法治氛圍尚未形成

由于我國在歷史上是“人治”思想主導、法治傳統欠缺的國家，幾千年來的“人治”思想根深蒂固，想要徹底根除絕非“一日之功”。法治的推進是必然的，但需要假以時日和足夠的耐心。我國雖然在改革開放的幾十年間已經打開國門與全世界融通，西方一些先進的法治理念也已經移植到我國這片相對“人治”的土壤中來，但卻尚未達到“開花結果”之時，我國作為法治國家、法治社會的整體氛圍還沒有完全形成。因此，在這種狀態下，領導干部法治思維的培養、形成以至提高就會受到一定的限制和阻礙。

（四）領導干部的法治教育及考核任用機制不符合法治思維的要求

一是領導干部法治教育的重視程度有待深入。當前，在“全面依法治國”的背景下，各級領導關于法治教育的重要講話、培訓班以及相關的活動雖然比較豐富，但普法教育多呈現簡單化、“運動式”的特點，缺乏針對性?！案鱾€執法部門的法治培訓是由自己組織的，多是走過場，領導干部也基本不參加培訓?！盵8]因此，這種法治教育多是流于形式，不夠深入，不能夠解決現實問題，其重視程度有待深入。二是領導干部考核任用機制亟待完善。改革開放30多年間，我國為了大力發展經濟、增強國力，一度形成了以GDP論英雄的領導干部政績觀。在這種觀念的主導下，領導干部的任用考核標準主要建立在經濟指標之上， 因而導致了前些年的“新城區”“經濟開發區”等形象工程、政績工程的大量涌現。在當時經濟建設過程中，改革創新往往被認為是某些領導干部的“過人之處”，這些改革創新有的卻是突破了法治的底線。因此，努力改變和完善新時期“依法治國”統領之下的領導干部考核任用機制也是培養和提高領導干部法治思維的必然選擇。

三、培養和提高領導干部法治思維

能力的路徑選擇

黨的十八屆四中全會主題為“全面依法治國”，這是我黨歷史上首次將法治提升到了前所未有的高度。而“四個全面”戰略布局的提出，更加明確了黨和國家在當前和今后一個時期的發展方向和內在要求——法治是實現中華民族偉大復興的根本保障，同時也是實現國家治理能力和治理體系現代化的重要保障。

領導干部是全面實現依法治國的關鍵因素，因此，提高領導干部法治思維能力應從以下幾方面著手：

（一）處理好法治與全面深化改革的關系

當前，我國正處于改革的攻堅期和社會矛盾的爆發期，如何處理好各種錯綜復雜的矛盾糾紛、努力實現公平正義便成為了各級領導干部必須面臨的重大課題。法有利益調整的功能，厲行法治是全面深化改革的一個非常重要的途徑。如在經濟領域，社會主義市場經濟是法治經濟，因而健全完善市場經濟體制，政府就要適當退出，并全面推進法治政府建設。法治政府是執政為民的政府，政府不能直接干預經濟活動，領導干部和公務人員不能以權謀私。因此，在當前“觸動利益比觸動靈魂”還艱難的特殊時期，運用法治思維和法治方式來處理好各方面的利益關系，重塑和形成一個廣大人民利益普惠的格局是法治國家建設過程中領導干部的義務和責任。當然，運用法治思維要解決的問題很多，如收入分配公平的問題、打破壟斷建立公平市場的問題、縮減權力尋租空間的問題等等。法的功能中包含“分配正義”的功能，因此領導干部如果能夠靈活運用法治思維，則必然能夠更好地平衡各種復雜的利益關系，在遵循法治原則的基礎上，做出公平正義的決策，從而實現法治與全面深化改革的平衡。

（二）樹立法治理念和底線意識

法治對于領導干部來說，應內化為理念，外化為行為。所謂法治理念，也就是前文所述的法治思維的內涵，包含了人權意識、程序意識和規則意識?！叭绻ㄖ慰梢苑Q之為法學的皇冠，那么人權就應當是皇冠上的明珠?！盵9]因此領導干部要樹立人權意識：一方面，要保證自己所作出的行政行為或行政決策不侵犯人權；另一方面，要貫徹我國《憲法》中“國家尊重和保障人權”的法治思想。

目前，“重實體、輕程序”的思維方式在個別領導干部中仍不同程度地存在著，但隨著依法治國的全面推進，領導干部必須樹立程序意識，真正做到按程序辦事，用法治思維指導日常的行政行為，促進依法行政。程序意識是科學、民主、依法執政的基礎，尊重和遵守程序可以克服“人治”的隨意性，在更大程度上避免不公平不正義現象的發生，從而切實保障廣大人民的最根本利益。

法治思維本身就是一種規則至上的意識。我國古代就有“不以規矩，不能成方圓”的論述，而西方一些法律思想家更是認為“法律規則的起源就是為了全體人民的安全和幸?！?。[10]法治，不僅意味著遵守規則，更為關鍵的是要按照憲法和法律的規定來行使公權力。法治必須是雙向的，守法既是對全體公民的基本要求，同時也應是對各級領導干部和國家公務人員的要求。要求公民守法而自己“州官放火”的行為不僅應受到輿論的抨擊，更應受到黨紀國法的嚴肅懲處。因此，各級領導干部要在推進法治政府建設的過程中，樹立和嚴守規則意識，這也是培養和提高領導干部法治思維能力的應有之意。

（三）加強外部機制建設

筆者認為，對領導干部的法治教育工作，首要的任務應是加強培養和提高領導干部的法治思維方式。所謂“知法、懂法、守法”并且能夠“善用法律”，這是一個從無到有、從易到難的過程。領導干部僅靠自身的努力是不夠的，必須要從外部培訓機制入手以解決根本性問題。雖然各地方黨校以及行政學院是培養和提高領導干部法治思維方式和能力的主要陣地，但各個部門和單位也應建立起本部門、本系統內的法治思維教育和培訓機制?！皹I精于勤”，領導干部在黨校及行政學院的法治思維培育要想取得切實的成效，必須要通過后續的繼續自學和部門、系統、單位的督促，最終才能實現學以致用和學以善用的目標。這種機制的建立應是長效的，對于走過場和形式化的弊端要注意加以防范。

另外，應建立科學的領導干部考核任用評價體系。對各級領導干部的考核和評價應是多方面的綜合考量，如政治傾向、思想作風、工作業績以及群眾滿意度等等。以往對于干部的考核和任用，在這些諸多因素都不存在重大偏差的時候，往往最看重的是工作業績尤其是GDP的考量。然而，過于注重結果的理念會導致領導干部“急功近利”的后果，太過注重實效而易忽視程序公平。在這個過程中，法治思維往往被忽視也是必然的。因此，現階段在全面依法治國的統領之下，要改變“知法懂法卻不用法”的做法，就需要從選拔和任用領導干部的機制入手，細化法治思維考評體系，并將領導干部運用法治思維的評價結果作為衡量領導干部是否依法履職盡責的重要標準。

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（責任編輯：馬海龍）

Abstract：In the process of law-ruled China construction，the rule of law thinking ability of leading cadres is crucial important.Therefore，from the perspective of ruling the country by law，to cultivate the rule of law thinking mode of leading cadres，to increase the rule of law thinking ability of leading cadres have been the primary task.This paper discusses the connotation of rule of law thinking，analyzes the hinder factors of cultivating and increasing the rule of law thinking ability of leading cadres and puts forward some suggestions：to balance rule of law and to deepen the all-round reform，establish the concept of rule of law，to strengthen the construction of external mechanism，etc.

Key words：leading cadres；rule of law thinking；ruling the country by law