一件“彈劾”北平市長袁良的往事

文 宗緒盛

一件“彈劾”北平市長袁良的往事

文 宗緒盛

在1931年5月12日國民黨把持的“國民會議”通過《中華民國訓政時期約法》，全面進入“訓政”時期以后，如何正確依法行使各自的權力，是一個國家進入“民主共和”之后遇到的一個嶄新課題和一個巨大的歷史變遷。

袁良（1882-1952年）

一

自1928年國民黨領導的國民政府遷都南京，北京成為特別市改稱北平，至1937年抗戰爆發的九年間，北平市先后經歷了何其鞏、何成浚（代理市長）、張蔭梧、王韜（暫行代理市長）、胡若愚（兼代理市長）、周大文、袁良、宋哲元（代理市長）、秦德純、張自忠（代理市長）等十位市長。其中，袁良從1933年6月16日至1935年11月主政北平，是十位市長中任職時間最長的一位，也是在北京建設與管理上取得成效最大的一位。

袁良（1882—1952年），浙江杭縣人。在任北平市市長之前，亦有著豐富的任職經歷。早年曾留學日本，畢業于早稻田大學。歸國后歷任奉天巡警局提調，昌圖府全府警察總辦兼交涉員，奉天交涉司總僉事，東三省軍械總局總辦；北京大總統府秘書，國務院參議，中央農事試驗場場長；奉天警察廳廳長；徐世昌大總統府秘書及國務院參事。1924年任黃郛內閣秘書長；1925年任全國水利局總裁；1928年任國民政府外交部第二司司長；1929年任上海市政府參事、秘書長，公安局局長。1931年任江西省政府委員，省政府保安處處長，軍事委員會委員長南昌行營地方自衛處處長。1933年隨黃郛至北平，6月任北平市市長。足見其經歷豐富，是個有文化的“海歸”，從地方到中央、從內閣到市府，從內政到外交，從政府官員到軍警首長，所有的經歷證明，這是一個“了解”城市建設與治理的官員。

在其主政期間，力主借鑒歐美各國最先進的城市規劃與市政建設經驗，銳意革新，先后制定頒布了《北平市游覽區建設計劃》《北平市溝渠建設計劃綱要》《北京市河道整理計劃》《北平文物整理計劃》等，使北平的道路采取了環裝放射與網狀相間布局，打破了傳統的格局和模式，開始形成新的近代道路系統；通過溝渠河道改造，另建新式溝渠以排泄污水；完成天壇、各路牌樓、皇城角樓、各城門、頤和園界湖橋、明長陵等六項文物保護工程等。時任市政府工務局局長譚炳訓在1946年所寫《北平之市政工程》（載于1946年《三十年中國之工程》一書）一文中總結說：自1933年“古北口戰役”以后，市政建設始導入正規，嚴督府局人員，殫精竭慮，革故鼎新，對于人力、物力、財力，極謀充實，對于技術行政機構，力求改進，期以合理化的組織、科學化的管理，推動一切工程進行，“雖為期僅兩年有余，而突飛猛進之成績，超過過去任何時期”。特別是在上任半年后的1933年底，袁良組織制定了自1934年起至1936年止的《北平市政三年建設計劃》，涉及城市道路建設，改良溝渠河道，改善市街房

屋和公共娛樂場所建設，修建古建筑物，植樹造林，發展旅游事業，改善市內路燈等，并提出把北平打造成為“全世界唯一優良住宅區”，類似今天所說的“全球最宜居城市”。1935年，國民政府正式把北平列為游覽城市。正是在這一規劃的指導下，市政府艱難而有成效地推動了北平“現代化”建設。這些都是當時以及今人對袁良市長所給予的基本肯定。

1934年1月至4月第22期《監察院公報》

二

然而，就在制定北平市三年建設計劃并加以實施的時候，袁良上任不久卻遭遇到一場由市議會議長提出的、鮮為人知的對他的“彈劾案”。

據筆者所藏中華民國監察院秘書處編印的民國二十三年（1934年）1月至4月第22期《監察院公報》記載：1934年3月28日，監察院根據監察委員吳瀚濤提出的彈劾“北平市長袁良違背法令摧殘民治”一案以及監察委員段宏綱、劉侯武、姚雨平等三人的審查結果，呈文國民政府，并將“委員吳瀚濤彈劾文”、原訴和監察委員段宏綱等三人的《審查報告》一并呈送，要求國民政府據此將袁良“交付政務官懲戒委員會依法辦理”。

到底因為什么監察委員吳瀚濤提出要彈劾袁良市長呢？吳瀚濤在《彈劾文》中記述了提出彈劾袁良的緣由，最初是因市參議會議長、副議長有“舉報”而起。吳瀚濤說：經“查北京市參議會議長董霖、副議長周肇祥呈控‘北平市長袁良種種違法，本會不能行使職權，屢陳經過，敬乞迅予解決，以維民治’一案”之后，監察院“當即由院派員（段宏綱、劉侯武、姚雨平）前往徹查”，經過調查核實，認為“所呈袁市長確有背反法令，輕辱市參議會之事實”，應加以懲戒。以數千文字的篇幅，具體列出袁良所犯“違背法令、摧殘民治”六個方面的“違法”表現。

“拒絕依法親自列席會議?！薄稄椲牢摹分赋?，根據《市議會組織法》規定，“市參議會開會時，得請市長、局長、科長列席報告或說明”，但“自二十二年（1933年）8月28日（即袁良上任兩個月之時）北平市參議會舉行第一次大會以來，曾迭次邀請袁市長列席會議，以報告或說明議案并與市民代表相見一堂。但袁市長除派市府參事吳承代表列席一次及用書面報告說明一次外，均借故拒絕依法親自列席”。一次是市議會前有關“梁家義暴死案”，聽說有人要在會場當面侮辱他，“故以電話拒絕列席”?！稄椲牢摹贩瘩g說：此

傳聞即使屬實，也不足以成為袁市長規避親自列會之理由，因為“在憲政制度下，行政長官于人民代表機關會議中，受議員之詰難，是常例而已”。而更令人不能容忍的是：去年（1933年）12月4日，袁市長在拒絕列席該會第十七次常會的復函中，竟然說，“市議會組織法第18條，并非必須市長親自列席或說明之規定”；還說“市政府隸屬中央，為地方行政機關，一切施政標準自應受中央政府之監督，對中央政府直接負責，而該會為議事機關，彼此權限固各有不同”。所以沒有“派遣代表列席或以書面報告”這樣的“明文規定”，“市政府可不受市議會之依法監督”。對袁市長“曲解法令，以強合私意”的“謬見”，《彈劾文》指出，由此可以證明袁市長執行市議會組織法之規定，不列席會議，“原為有意為之”。這是袁良“故意違反法令，蔑視民治”的第一種表現。

“不將預算依法送付審議?！薄稄椲牢摹酚浭觯焊鶕⒆h會組織法第三條第三項關于 “北平市參議會有議決關于市預算決算事項之權”的規定，該會成立后，“即函告市政府催送二十二年度（1933年）市預算交付審核”，同年8月28日市政府答復“本市二十二年度歲入歲出概算即將送達國民政府主計處核辦，一俟核定，即行編定預算送請審核”。12月13日，北平財政局又函復該會稱，“本市二十二年度概算系于本年十一月中旬呈送主計處”。這兩份“前后公文，自相矛盾”，因為“概算為預算之基礎，按照現行預算章程，該會自應先行審核概算”；且咨請預算交議在8月份，而市概算11月份才交主計處，中間間隔三個月，送交參議會審議“綽有余?！?。袁市長所采取的這種“始則拖延，繼則變計，而卒以時期已過，為不及送審議之理由”的辦法，被《彈劾文》斥為“有意玩弄該會之合法權限”；而袁市長對監察院調查人員所稱“市府預算前任未曾編造，至本任始行補編，在時間上不及送審”的說法，更“純系遁詞”。國民政府行政院關于概算既已送達，“暫循北平市政府之蒙請加準”，“不必再行撤回教該會議決”的決定，更顯現了其依法辦事的“異常薄弱”。此為袁良“故意違反法令，蔑視民治”的第二種表現。

彈劾文

“公布未交議之單行規則?！苯洸?，原訴中未經本會議決的10項單行規則中，僅有《市立中小學校校長任免暫行規程》一項經該會議決外，其余9項市政府公布時，“或為時間先后之問題，或為法令性質見解之不同”為由，“均未咨送該會審核”。其中，《市營業稅征收章程》和《修正市營業稅評議委員會規則》，均趕在8月8日該會議長就職及8月28日參議會第一次大會之前，“急以指令照準”，“顯然有意避免該會過問之權”。其余，如《北平市公安局清潔隊暫行辦法》，則稱其性質類于辦事細則；《修正各坊合組公所暫行辦法》，則稱其為臨時辦法；《修正取締銅元價格漲落辦法》，則稱其系調劑金融之臨時行政處分；《補充防匪辦法十二項》，則稱其為防匪之臨時處分；《衛生處組織規則》，則稱其為事關本市官制改革，應報內政部備案或奉行政院核準等等?！稄椲牢摹分赋觯焊鶕袇⒆h會組織法規定，“市政會議所列之事項，除關于秘書處各局或各科辦事細則及各處局或各科職權爭議可不交議外，均應經參議會議決，而后有效”。對于“應交議而不交議，反而曲解法令，制造理由”的行為，《彈劾文》指責袁良：這是一種“以擴大市長一人獨

裁之權限，而壓制市民代表機關，有意玩法，以示維權”的惡劣行為。此為袁良“故意違反法令，蔑視民治”的第三種表現。

彈劾文

“改設衛生處以便任用私人?！薄稄椲牢摹分赋觯焊鶕薪M織法第十五條第二項規定，“市政府于必要時，經上級機關之核準，得增設衛生局”?！氨逼绞姓钩蕼市姓翰辉鲈O一衛生局，而增設一衛生處?！敝匀绱?，“無非局長為官差，（應經上級之核準任命）；處長是差使，委任人員不拘資格，不需任命而已”。袁良則借改局設處之機，任命方頤積為衛生處處長，并不肯將該處之組織及每月約2萬元經費先交參議會議決，足可見袁良“假公報私，蒙上枉法之鐵證”。此為袁良“故意違反法令，蔑視民治”的第四種表現。

“蒙請內政部以區民代表會補選區長?！薄稄椲牢摹分赋?，根據市組織法第二十九、四十九等條的規定，“區長由區民大會選舉之”，“區民大會以本區之市公民組成”，區長民選時，“市政府應謹遵各項規定，舉辦市公民直接補選區長”。而“袁市長意存蒙混，咨請內政部擬定辦法，呈奉行政院準，以區民代表大會補選區長”，把“直接選舉”改為“間接選舉”。對這種選舉辦法，《彈劾文》指斥：“既違市組織法，又反遺教黨綱。在內政部故犯以命令變更法律之罪；亦實由袁市長諉過上級機關，故陷于非法以隨其私?！庇纱?，市參議會認為此事“事體重大”，并上升到“攸關國本”的地步，便“一面分別致電中央黨部、行政、立法、監察三院，申敘理由，請求糾正；一面咨請袁市長暫緩實行，以免鑄成大錯”。但袁市長絲毫不予聽取，反而在答復中指稱：市參議會僅“為議事機關，其職權具見于市參議會組織法第三條之內，對于市政府遵行上級機關命令事項，似不能有所指揮”。對此，《彈劾文》批評袁市長，顯然這是“欲以上級行政機關之命令，變更全國奉行之市組織法”，把參議會看成“形同虛設”，“此袁市長之故違法令、蔑視民治者五也”。

“濫用職權故與區民代表為難?！边@是《彈劾文》中袁良的第六項“罪狀”，記述的是：北平市第十一自治區區民代表楊錦堂等，于1933年5月18日呈控本區常務委員當選市參議員章備吾素有煙癮，把持區務，請撤銷當選?！霸虚L即于7月6日令行公安局實施調驗”，看其有無煙癮。違反了市參議會組織法第二十一條之規定，縱使章參議員染有煙癖，其手續應“由市長咨請市參議會議長實施調驗”，“果有煙癖亦需送交法院依法判決”。后章參議員因兄患病返鄉，誰料袁市長“即捏以抗不遵驗之罪，蒙請內政部呈奉行政院第3325號指令照準，依公務員調驗規則第十二條之規定，將該參議員章備吾予與褫職處分”，但經“北平大學附屬醫院查驗，章參議員確無煙癮發見”，足見袁市長“欺上枉法，故入人以罪之心跡，然若揭”。

上面就是《彈劾文》對袁良市長

“故違法令、蔑視民治”六項“罪責”的記述，從“拒絕依法親自列席會議”，到“不將預算依法送付審議”；從擅權“公布未交議之單行規則”，到“改設衛生處以便任用私人”；再從“蒙請內政部以區民代表會補選區長”，到“濫用職權故與區民代表為難”等，每一項“違反法令、蔑視民治”的行為，都作了既有法理依據，所違反法令之條款，又有每種違法行為具體事例的記述?？芍^有理有據，使其難逃其咎。

最后，《彈劾文》作了總結，提出對袁良的彈劾：“據此六端，足見袁良市長以專制為懷，仇視自治，非任意曲解法律條文，即蒙混取得上級機關之命令，以阻撓北平市參議會行使職權，而宣示袁市長一人之威武。市組織法、市參議員組織法及市參議員選舉法，幾盡被其破壞。倘若不依法嚴懲，則國家法律將失其尊嚴，而全國第一次民選之北平參議會，亦將因袁市長之弄權枉法，喪其存在。特為提出彈劾。應請將北平市長袁良依法移付懲戒，以維法紀，而儆效尤，實為公便?！边@里每一句話的“分量”都很重，“上綱上線”自不在話下。照此，監察院對袁良提出彈劾，恐怕勢在必行。

彈劾文

三

擔負調查的監察委員段宏綱、劉侯武、姚雨平三人在呈送監察院的《審查報告書》中報告：吳瀚濤委員彈劾北平市長袁良違背法令、摧殘民治一案，經會同審查“該市長確有違背法令情形，而吳委員劾案論列之六款，摘奸發伏，據法衡情該市長袁良故違法令，蔑視民治之罪，實百口莫辭”。最后提出，“應請即將該被彈劾人北平市長袁良，依法移付懲戒，以重法治，而保民權”。

根據三名監察委員的審查報告和意見，監察院根據職權規定，于1934年3月28日呈文國民政府，就《提劾北平市市長袁良違背法令摧殘民治案》作出“交付有關部門，依法辦理”的報告。

至于袁良市長最終受到了什么樣的“依法辦理”和“懲戒”，又被懲戒到何種程度，未查到有關記載，不得而知。但可以清楚知道的，一是必會受到“懲戒”，因其“六端違法”“實百口莫辭”；二是袁良并沒有像監察院提出的那樣遭到“彈劾”，丟掉了市長的“烏紗帽”，否則他也不會繼續把市長當到了1935年的11月份，并在“被彈劾”之后，還為北平的發展做了新的貢獻，從而留美名于北平史話之中。

這就是1933年第22期《監察院公報》上刊載的一件北平市長袁良遭受“彈劾”的往事。案件之中，一個是新上任不久行使行政權力的北平市長，一個是新建立的履行監督的“全國第一次民選之北平參議會”和擔任議長、副議長的民意代表。這些“新人”和“新體制”，在1931年5月12日國民黨把持的“國民會議”通過《中華民國訓政時期約法》，全面進入“訓政”時期以后，如何處理政府與議會之間、行政長官與民意代表的關系，正確依法行使各自的權力，是一個國家進入“民主共和”之后遇到的一個嶄新課題和一個巨大的歷史變遷。它帶來社會的某些質變與劇變，從袁良市長與市參議會激烈的“對壘”中，可見一斑，既為后人記錄下一段鮮為人知的袁良市長遭遇“彈劾”的往事，又為民國當年這種訓政下的“民主”制度，留下了值得研究的重大課題和十分重要的史料。

責任編輯 崔晨