從綜合交通規劃角度看小汽車限制政策的實施
——以深圳市為例

孫永海，鄧 琪，陸錫明

(1.深圳市規劃國土發展研究中心，廣東深圳518000；2.同濟大學建筑與城鄉規劃高等研究院，上海200040)

從綜合交通規劃角度看小汽車限制政策的實施
——以深圳市為例

孫永海1，鄧 琪1，陸錫明2

(1.深圳市規劃國土發展研究中心，廣東深圳518000；2.同濟大學建筑與城鄉規劃高等研究院，上海200040)

小汽車限購、限行政策引發各界討論，但是缺少從城市綜合交通體系角度出發闡述并反思政策推出背景和調整思路等方面的研究。分析討論深圳市歷次綜合交通體系規劃中小汽車限制政策規劃內容及實施情況。探討綜合交通體系規劃層面，面向道路交通可持續發展應當提出的小汽車限制政策內容及要求。在戰略層面提出小汽車發展政策，強調交通規劃與城市總體規劃的協調，強化管理政策的法定地位。最后提出，要持續加快構建一體化公共交通體系，并通過更嚴格的限制小汽車擁有、使用措施，繼續深化道路空間使用管制。

綜合交通體系規劃；小汽車；限制政策；深圳市

0 引言

對小汽車進行科學管理是各大城市追求可持續發展的重要議題。英國、新加坡、日本以及中國香港等早在20世紀七八十年代便通過車輛配額系統、車輛登記稅、擁堵收費等各種方式控制小汽車保有量及使用量，取得了很好效果。至2009年底，香港、新加坡機動車千人擁有率僅分別為56輛和113輛[1]。

除1994年實施小汽車限制政策的上海市，當時的小汽車千人擁有率僅為13輛以外，北京、天津、廣州等城市采取限制措施的時期，小汽車千人擁有率均為90～100輛。深圳市在2014年底提出限行、限購措施時的小汽車千人擁有率高達194輛。盡管深圳市早在2001年和2005年完成了兩輪綜合交通體系規劃，也提出限制小汽車發展的若干政策內容，但由于種種原因一直未能得到很好的實施，小汽車的迅猛增長給城市道路交通帶來巨大壓力。因此，非常有必要總結、剖析既有規劃政策未能實施的原因，為未來城市道路交通可持續發展提供指引。

1 深圳市小汽車發展歷程

深圳市小汽車發展歷程可概括為起步、發展、激增三個階段。1980—2000年是城市發展的起步階段，城市活動主要在原特區內的羅湖、福田、南山、鹽田四區，人均GDP約3 000美元，小汽車開始進入家庭[2]。至2000年，深圳市小汽車千人擁有率僅為20輛左右。隨著原特區產業升級轉型、城市建成區拓展以及經濟水平提升，2005年深圳市人均GDP接近1萬美元，達到國際經驗認為的小汽車普及標準，當年小汽車千人擁有率為62輛，是2000年的3倍，小汽車進入快速發展時期[2]。2005年以來，深圳市小汽車進入激增階段，年均增長保持在20萬輛以上，相當于2000年之前的總和(見圖1)。

圖1 深圳市歷年小汽車保有量及限制政策實施年份Fig.1 Private car ownership and the year of implementing restriction policy in Shenzhen

深圳市于2001年及2005年分別編制完成《深圳市綜合交通與軌道交通規劃》[4]以及《深圳市整體交通規劃》[5]，在小汽車擁有量發展速度由慢轉快的兩個節點時期，兩版綜合交通規劃非常及時地提出了深圳市的綜合交通發展方向以及空間布局規劃，從鼓勵發展公共交通、限制小汽車擁有及使用、引導合理出行等方面提出了一系列措施(見表1)。從實施情況來看，交通設施規劃建設的內容得到了很好的實施，軌道交通初步骨架網絡、干線路網基本形成，而對于道路交通需求管理以及公共交通系統整合方面的措施實施率較低，小汽車限制政策基本沒有實施。

1.1 小汽車交通發展階段未明確小汽車限制政策實施進程

自2000年開始，深圳市進入全境拓展階段，交通規劃也進入市域一體化時期，廣深高速、機荷高速、107國道、205國道等城市對外通道基本建成。2000年，深圳市小汽車保有量僅約16.4萬輛，除局部核心區外，城市交通運行較為順暢。2001年，《深圳市綜合交通與軌道交通規劃》前瞻性地提出“發展快捷舒適的軌道交通、以人為本的道路交通、園林化的步行交通和貼身服務的智能化交通是深圳城市交通發展策略的基石”，并以此適應及推動城市的可持續發展[4]。更為難得的是，對于小汽車限制政策提出了“應避免采用那些行政命令的限制措施，而應采用技術上、政策上、經濟上的引導措施”，同時超前提出了多項交通需求管理措施(見表1)。

回顧2000—2005年的交通發展情況，《深圳市綜合交通與軌道交通規劃》最大的貢獻在于為深圳市軌道交通一期建設提供了指導依據，而上述交通需求管理措施幾乎未能得到落實。深圳市錯失了對小汽車進行有效管控的第一個黃金時間節點。

1.2 交通基礎設施建設階段小汽車發展政策依舊搖擺不定

2004年，深圳市實現了全市域城鎮化，進入市域一體化發展時期。隨著經濟水平快速提升，小汽車保有量飛速提高，隨之而來的交通擁堵及停車問題逐步加劇。單純依靠道路建設難以滿足日益增長的機動化出行需求，必須大力發展公共交通。

2005年，深圳市政府發布了《深圳市整體交通規劃》，確立了“實施全面的一體化交通發展策略，構筑以軌道交通為骨干，常規公交為主體，各種交通方式協調發展的一體化交通體系”的交通發展戰略目標[5]。在小汽車限制政策方面，延續2001年策略，“通過交通政策和經濟杠桿等方法調控小汽車擁有量和出行使用量”[5]，提出多項擁車限制措施，并通過平衡小汽車使用量與道路容量的方式，實施區域差異化用車，施行擁堵收費、嚴格車牌管理等限制措施(見表1)。

然而，《深圳市整體交通規劃》提出的小汽車限制政策中，除提高停車收費外，其余措施基本未能實施。對于路內停車管理，不僅沒有提高使用成本，反而在2009年設置了1.69萬個免費的路內停車位。這一時期深圳市在小汽車限制政策問題上一直處于搖擺狀態，最后的結果是大力發展公共交通和被動地緩解交通擁堵(包括停車改善)同步推行，公共交通只獲得重視而未得到真正的優先。

表1 深圳市兩版綜合交通規劃主要措施、建設方案及實施情況Tab.1 Shenzhen comprehensive transportation planning version I and version II

1.3 交通擁堵常態化階段實施小汽車限行限購政策

2010年，深圳特區擴容，行政區劃調整增加4個新區，大大提升一體化發展動力。然而，2012年深圳市存量土地供應首次超過增量，標志著深圳市進入二次開發階段。盡管深圳市已形成約6 300 km道路網絡、178 km軌道交通網絡的綜合交通系統，但是依然缺乏對小汽車的有效控制。2013年，深圳市小汽車保有量已達213萬輛，原特區內主干路及跨原二線關的通道早晚高峰時段擁堵已成常態化，且惡化趨勢明顯(中心城區晚高峰擁堵時長從2012年38 min上升至2014年55 min)。通過增加交通設施供應滿足機動化出行增長需求的交通發展模式難以為繼。

2014年編制完成的《深圳市綜合交通體系規劃(2013—2030)》(以下簡稱《規劃》)明確提出，近期必須實施嚴格的小汽車管理措施。2014年7月，深圳市實行路內停車收費以及嚴格的路內停車管理；2014年12月29日，在征收路內停車調節費未能順利實施的情況下，市政府公布實行小汽車增量調控管理，每年限制小汽車增量為10萬輛。

2 小汽車限制政策制定及實施反思

2.1 政策未提升至可持續發展戰略層面，剛性不足、實施困難

2001年，《深圳市綜合交通與軌道交通規劃》對小汽車發展的判斷是至2010年小汽車保有量達49.7萬輛；2005年，《深圳市整體交通規劃》預測的中方案為2010年小汽車保有量達96～120萬輛；然而，2010年深圳市小汽車保有量實際為133萬輛。盡管在技術層面已經相對準確地預見到小汽車發展的基本規律，也提出面向未來的小汽車限制政策方向，但是，在規劃近期實施措施中卻缺少相應的剛性內容?？陀^上，國家對汽車產業發展的支持使得地方政府難以提出直接的小汽車限制購買政策。主觀上，深圳市在交通發展歷程中缺乏對交通需求管理必然性和小汽車大量增長負面效應的認識。

反觀香港、新加坡，在小汽車低擁有率時期，便明確采用汽車首次登記稅、牌照費、道路擁堵費、停車費、區域通行限制等多種手段對擁車及用車進行嚴格限制，管控結合的政策使得城市公共資源的使用真正做到用者自付、可持續發展(見表2)。

表2 新加坡交通發展政策措施Tab.2 Transportation development polices in Singapore

2.2 持續的交通擁堵改善為小汽車限制政策搖擺不定提供了客觀條件

深圳市于1995年、1997年、2002年先后開展了三輪綜合交通改善，盡管引入了公交專用車道、BRT等概念，但重點還是完善路網結構、拓寬道路、優化交叉口等。2000年前后，深圳市羅湖曬布、深圳火車站、福田梅林、華強北地區交通擁堵非常嚴重，經過幾輪改善，直至2005年在小汽車保有量3倍于2000年的情況下，原特區路網晚高峰平均車速仍維持在20～25 km·h-1?？梢?，三輪改善取得了非常大的成功，為當時社會經濟發展起到關鍵支撐作用。

2000—2005年，深圳市公共交通機動化分擔率由37.4%上升至44.3%，小汽車機動化分擔率也從13.9%上升至37%[2]，公共汽車與小汽車在道路空間上保持著兼容發展[2]。與此同時，深圳市大量的主干路(如紅荔路、蓮花路)取消了自行車道，為步行及自行車的發展埋下隱患。這種兼容發展的模式，得益于早期深圳市道路網絡規劃預留的巨大彈性，例如北環快速路規劃主輔路雙向12車道，卻也正是造成2005年以來小汽車限制政策搖擺不定的主要因素之一。從政府到社會甚至是交通行業專家，均認為只要通過合理的道路交通改善，完全可以實現公共交通和小汽車的共同發展。而當深圳市進入城市土地存量發展階段，交通設施規劃建設基本都面臨征地拆遷等問題而難以實施時，深圳市城市交通發展才被迫開始轉向限制小汽車。

2.3 公共交通建設滯后于城市土地開發，難以保障小汽車限制政策實施

2000年，深圳市建成區面積達467 km2，約為原特區可建設面積的2倍。2004年，深圳市軌道交通一期工程約25 km的地鐵建成通車，且全部位于原特區內。真正能支撐全境拓展的軌道交通規劃于2007年編制完成，并于2011年6月形成軌道交通一、二期工程共178 km的骨干線網。同時期，深圳市全境建設用地面積已達894 km2，規劃建設用地基本開發殆盡(見圖2)。在城市規劃方面，2006年全市域城市土地利用規劃已全部完成，2008年才開始推行法定圖則在市域的全覆蓋。與軌道交通網絡形成的時間對比可以看出，原特區外的土地利用開發建設，難以實現及時的軌道交通導向，而主要是以傳統的道路交通網絡引導為主。

原特區內的規劃建設總體格局上與中國香港、新加坡等城市類似，采用將交通樞紐設置在城市各組團的中心區、快速路位于城區兩側的土地開發模式(見圖3)——北環大道和濱河快速路分別位于帶狀組團兩側，深南大道和筍崗路作為大運量的公共交通走廊——這種模式有效地支撐了原特區帶狀組團城市的快速發展。然而從特區一體化的角度，這種模式沒有在全市得到實現?！渡钲谑姓w交通規劃》中，公共交通體系以組團邊界設置交通換乘樞紐，各個組團的常規公交設施圍繞邊界樞紐進行接駁、換乘組織，交通樞紐沒有與外圍組團中心進行耦合(見圖4)。同時，在原特區外城鎮化進程中，土地開發和道路建設先于軌道交通建設，導致《深圳市整體交通規劃》提出的加強軌道交通與常規公交整合等公共交通一體化措施實施難度極大，實施效果也因樞紐遠離主要出行起訖點而不甚理想。

3 啟示與對策

3.1 實施限制政策的最佳時機

從國際城市小汽車發展政策的形成過程以及深圳市的經驗教訓來看，小汽車發展階段也是小汽車使用者話語權增長時期，小汽車限制政策實施的時間越早越容易，最佳時期在小汽車起步階段，不應晚于發展階段。以深圳市三次提高停車收費為例，2001年和2008年分別對居住區、商業辦公區提高停車收費，受到阻力均較小得以順利實施；而2014年征收路外停車場調節費時，盡管依據《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》，仍受到各方阻力尚未落實，最后迫不得已采用行政措施控制小汽車增量。

3.2 小汽車限制政策應動靜結合

圖2 深圳市軌道交通覆蓋范圍與現狀土地利用(2011年)Fig.2 Coverage areas of Shenzhen railway transit and corresponding land use

圖3 深圳市與新加坡交通土地開發模式對比Fig.3 Comparison of development mode of transportation land use between Shenzhen and Singapore

圖4 深圳市原特區公共交通組織模式Fig.4 Public transit patterns in Shenzhen original Special Economic Zone

綜合交通體系規劃作為城市總體規劃的一部分，應提出小汽車擁車和用車政策意見。傳統綜合交通體系規劃中，一般是道路網絡容量計算與四階段模型相結合，分析小汽車對道路資源的占用率，并提出在維持道路較好運行情況下小汽車擁車總量控制方案?！兑巹潯分羞M行兩個方面的探索：1)分析小汽車總量，增加停車位占地情況以及綜合交通體系運行方面的分析，增強小汽車總量調控政策的說服力；2)道路資源分配考慮綜合交通體系規劃方案，以期在政策建議上更有針對性。

3.3 綜合交通體系規劃給出的小汽車限制政策選擇

《規劃》提出的小汽車限制政策有直接措施和間接措施。直接措施一般是限購、限行等措施，間接措施包括經濟上提高使用費用、空間上減少停車位供應、社會管理上進行社區公共空間改善等三個層面(見表3)。其中，對停車位限制提出更為嚴格的措施，例如軌道交通車站500 m范圍內的住宅停車配建不得高于《深圳市城市規劃標準與準則》相應居住配建標準下限的80%，不設下限。該項措施已實施。

表3 小汽車限制政策Tab.3 Private car restriction policies

3.4 綜合交通體系規劃角度的小汽車擁車限制

《規劃》從道路交通運行容量限制、停車位空間占用限制、綜合交通系統運行要求三個方面，分析小汽車總量控制規模問題。

3.4.1 道路交通運行容量限制

按照深圳市道路網規劃，2030年道路總里程達1.01萬km，道路容量總計15 334萬車公里·d-1。除去對外及過境交通、城市公共服務類常規性交通以及政策分區規劃導向等占用的道路資源，未來深圳市道路容量可容納小汽車數量為310萬輛。以一般城市小汽車使用率為小汽車擁有量的70%推算，深圳市未來擁有小汽車總量約440萬輛[2]。

3.4.2 停車位空間占用限制

《深圳市城市總體規劃(2010—2020)》提出城市交通設施占建設用地比例不超過20.8%[9]，這一指標低于現狀和既有規劃設施的占地指標。因此，從用地節約、集約角度，不應該再提供獨立占地的停車設施用地，而應以配建為主。以現狀建筑停車總量和城市土地利用一體化為基礎分析得出：至2030年新開發住宅建筑面積8 201萬m2，新增停車位80萬個，非住宅建筑面積1.4億m2，新增停車位76萬個。住宅停車位將達到約172萬個，按現狀車位比1.91，可容納車輛約為329萬輛；非住宅停車位約為141萬輛，按夜間使用率為40%計，可容納車輛為56萬輛；按路內停車位可容納車輛為15萬輛計算，可支撐小汽車數量為400萬輛。

3.4.3 綜合交通系統運行要求

在城市發展過程中，配建不足現象客觀存在，而小汽車的需求在一定范圍內會持續增長，當居住區小汽車擁有量超過停車位供應量，安全和環境問題隨之而來。綜合交通體系規劃中設想的高品質交通環境和有競爭力的公共交通，都與之密切相關。首先是安全影響，2012年深圳市羅湖區、福田區居住區對消防安全有影響的夜間停車約為1.2萬輛，城市也曾發生因小汽車堵塞消防通道而造成火災損失加大的案例。其次，居住地作為通勤出行的起點，從家到公共汽車站或地鐵車站最后一公里的步行路徑，受到小汽車停車侵占，大大降低公共交通體系競爭力，影響2030年公共交通機動化分擔率75% (2012年55%)規劃目標的實現[2]。

3.4.4 小汽車總量調控政策建議

400萬輛小汽車是深圳市既有規劃基礎設施可容納的極限，但2014年底小汽車保有量就已接近250萬輛。在道路網架構基本成型的情況下，《規劃》明確提出應在2016年軌道交通三期工程線路建成通車之前，實施嚴格的小汽車總量調控措施。2014年，深圳市果斷推進小汽車限行、限購政策，雖然這種行政強制手段終究只是延緩措施，但也為后續公共交通的改善及其他小汽車限制措施的推行爭取了10年左右的操作時間(見圖5)。

圖5 小汽車需求與供給趨勢Fig.5 Supply and demand trend of private car

3.5 綜合交通體系規劃角度的小汽車用車限制

3.5.1 對客貨運組織的支持

《規劃》根據不同區域的交通狀況，以現狀交通聯系為基礎，以組團式空間結構為導向，將全市劃分為6個交通政策分區[2]，分區之間主要以快速路和快速軌道交通聯系，分區內部形成完善的公共交通系統(包括地鐵、輕軌、BRT和公交專用車道等)。貨運方面，根據港口和電子商務的發展趨勢，構建符合市場需求的三層次貨運樞紐體系，《規劃》建議開放所有等級道路供中小型貨車使用，并安排貨運走廊。道路資源向公共交通和貨運傾斜，需要針對性的小汽車用車限制，減少道路上小汽車占有率?；诳拓涍\組織方案，以400萬輛小汽車、公共交通機動化分擔率75%為參數，進行相應的道路交通仿真測試，結果表明，未來交通政策分區之間的通道和中心區主要干路處于超飽和狀態(見圖6)。

3.5.2 全面的道路收費政策

為保證交通政策分區之間的高快速路運行速度，《規劃》建議：2030年深圳市境內高速公路到期收回，繼續延續收費政策，提前研究回收后的收費主體、收費對象和收費標準問題。為減少中心區擁堵，必須盡快研究中心區擁堵收費問題，重點是原特區內外新增道路通道收費。

3.5.3 嚴格、動態的停車限制政策

動態調節停車配建分區，將不同分區的范圍放到國土規劃一張圖中進行管理，每個圖斑對應不同的政策分區，根據城市規劃建設的實際情況對政策分區進行動態調整。對于公共交通周邊的居住用地實行最嚴格的停車限制措施，不超過配建指標下限的80%，且不設下限控制[10]。

動態調節停車收費分區，對擁堵區域實行高收費。收費分區根據深圳市定期發布的道路交通運行指數和交通排放檢測數據進行動態調整。

3.6 以軌道交通為導向進行空間結構和土地利用重構

與小汽車限制政策配套，《規劃》面向5～10年形成以快速軌道交通和客運樞紐為核心，普速軌道交通為骨干，常規公交為主體，出租汽車、中運量交通和多樣化公交為補充的多層次、一體化、高品質公共交通體系[2]。規劃方式上首先針對控制機動化出行總量及個體出行總量提出基于交通政策分區的主干+接駁公共交通網絡[11](見圖7)，并以公共交通與小汽車出行時間比、高峰時段利用公共交通1 h內完成通勤出行比例、常規公交運輸效率等創新性的出行服務指標要求，推動綜合交通體系內各交通子系統的良好協調和有效銜接，實現城市綜合交通整體效益最優。

圖7《深圳市綜合交通體系規劃(2013—2030)》公共交通網絡示意Fig.7 Public transportation system in Shenzhen Comprehensive Transportation Planning(2013-2030)

4 結語

回顧深圳市交通發展歷程發現，從道路交通改善，到公共交通與道路交通兼容發展，再到限制小汽車發展，小汽車發展限制政策的實施是城市交通發展的一個必然。其政策出臺的最佳時機為小汽車剛進入家庭，不晚于小汽車發展階段。越早出臺，可選擇的措施類別越多，也可能盡量避免采用行政措施，且越容易實施。

綜合交通體系規劃作為城市總體規劃的重要組成部分，有必要在戰略層面提出三方面內容：1)小汽車發展政策，明確小汽車限制政策的剛性內容及實施時間表；2)與城市總體規劃所包含土地利用相應的軌道交通(或中運量交通)規劃，落實TOD空間布局模式，控制好軌道交通走廊和樞紐車站用地；3)強化法定地位，使相關限行、限牌等政策發布與體系規劃的引導方向一致。

2014年底深圳市實施的小汽車限行限購政策在緩解交通擁堵、給予公共交通建設緩沖時間上有重要現實意義，但必須在未來5～10年內持續加快構建一體化公共交通體系，并通過更嚴格的小汽車配額指標、停車位配建管理等限制小汽車擁有措施，以及道路收費、區域擁堵收費等限制小汽車使用措施，繼續深化道路空間使用管制。

[1]甄小燕.新加坡、香港私人小汽車管理經驗及啟示[J].綜合運輸，2010(5)：71-74.

[2]深圳市規劃和國土資源委員會，深圳市交通運輸委員會.深圳市綜合交通體系規劃(2013—2030)[R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2014.

[3]梁倩玉，孫永海.大城市停車發展政策評析：以深圳為例[C]//中國城市規劃學會城市交通規劃學術委員會.新型城鎮化與交通發展：2013年中國城市交通規劃年會暨第27次學術研討會論文集.北京：中國建筑工業出版社，2014：168.

[4]深圳市規劃和國土資源委員會，深圳市地鐵有限公司.深圳市綜合交通與軌道交通規劃[R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2001.

[5]深圳市人民政府.深圳市整體交通規劃[R].深圳：深圳市人民政府，2005.

[6]深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市綜合交通體系規劃國際咨詢[R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2012.

[7]深圳市人民政府，深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市軌道交通規劃(2012—2040) [R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2015.

[8]深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市停車策略研究及重點地區停車評估與對策[R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2011.

[9]深圳市人民政府，深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市城市總體規劃(2010—2020) [R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2010.

[10]深圳市人民政府，深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市城市規劃標準與準則[R].深圳：深圳市規劃和國土資源委員會，2013.

[11]孫永海，馬亮，鄧琪，楊濤.人性化交通出行角度的都市圈空間尺度研究[J].規劃師，2014，30(7)：32-39. Sun Yonghai,Ma Liang,Deng Qi,Yang Tao. MetropolitanAreaScalefrom Humane Transportation Viewpoint[J].Planners,2014, 30(7):32-39.

Discussion on Car Restriction Policy from a Perspective of Comprehensive Transportation Planning:A Case Study of Shenzhen

Sun Yonghai1,Deng Qi1,Lu Ximing2
(1.Shenzhen Urban Planning&Land Research Center,Shenzhen Guangdong 518000,China;2.Tongji UniversityArchitecture&Urban Planning Institute forAdvanced Study,Shanghai 200040,China)

Although the restriction policies on car purchase and usage have been widely debating in recent years,few of studies put eyes on evaluating such policies from a perspective of comprehensive urban transportation system.This paper reviews the performance of private car restriction plans in Shenzhen,specifically from the point of Shenzhen comprehensive transportation planning over the years.The application of car restriction policy proposed in comprehensive transportation planning is discussed.At comprehensive transportation planning level,car restriction policies and requirement should be proposed to promote roadway sustainable development.The paper discusses car development policy,coordination between transportation planning and urban general plan,and legal status of management policies at a strategic level.Finally, the paper urges to develop an integrated public transportation system and improve roadway space management through effective measures for car purchase and usage.

comprehensive transportation planning;private car;restriction policy;Shenzhen

2015-03-17

孫永海(1977—)，男，江蘇濱海人，碩士，高級工程師，總工程師，主要研究方向：綜合交通、交通發展政策。E-mail:syh23cn@163.com