日本在旅大租借地未完成的新聞立法

摘要 1905年至1945年，日本在殖民統治旅順大連的過程中頻繁進行新聞立法，其中以《關東州及南滿附屬地地出版物令》的制定與討論最具代表性。由于當時日本新聞立法的環境及該法案與日本對滿政策不符的關系，它最終被日本政府撤回而未得以頒布，致使目前中日學界根本無人提及。筆者通過對原始檔案的梳理與解讀，一方面，指出它是日本中央政府首次為殖民地量身打造新聞法，足以代表日本殖民地最高的新聞立法水平。雖然此次立法未能完成，但是直接影響到后來“滿洲國”新聞立法。另一方面，筆者認為它是內地延長主義與在地化的雜糅，綜合了當時日本國內《出版法》與《新聞紙法》的核心內容，是日本內地延長主義的直接體現，同時在延長的過程中對日本法律進行有意識的刪改，使之服務于在地殖民統治的需要。它對于新聞與出版而言限制充分而保護缺失，本質上仍然是一部出版物管理法，可謂是一部鉗制新聞與出版自由的惡法。

關鍵詞日本；旅大租借地；新聞立法；關東州及南滿洲鐵道附屬地出版物令

作者簡介 虞文俊，南京師花大學新聞與傳播學院博士研究生，江蘇南京210097

甲午戰爭以后，日本侵占大片中國領土，建立臺灣、旅順大連（簡稱旅大，日本稱“關東州”）、膠州灣等殖民地、租借地，扶植“滿洲國”、“蒙疆聯合委員會”、“臨時政府”、“維新政府”、“國民政府”等傀儡政權，其中如北洋政府陸微祥總長所云“本國政府多年以來受租借地之影響甚大”，旅大租借地是日本實施“大陸政策”的橋頭堡，地位尤為特殊與重要。在旅大與其他中國領土上，日本先后直接或間接頒布大量新聞法規，控制新聞事業，使之成為侵華先鋒部隊。近年來，隨著中國新聞史研究的深入，日本在華新聞史成為熱門課題。筆者也自不量力地加入這個隊伍，選擇研究旅大租借地新聞法制。

目前，中日韓三國對近代中國東北新聞史的確有不少研究成果，然而甚少探討“關東州”新聞法制，即便有些成果有所涉及，卻存在漏洞與錯誤頗多的問題。如有國內學者將關東廳（日本設于旅順的殖民地行政機關）頒布的《關東州及南滿洲鐵道附屬地二翰人若八移人出版物取締規則》譯為《滿洲輸入出版物取締規則》，暫不論“輸入若移”略譯為“輸入”是否得當（日語里，“翰入指他國進入本國的移動，“移入”指本國內不同地區的移動），單就“關東州及南滿洲鐵道附屬地”改譯為“滿洲”來看，筆者認為這不僅僅是缺乏嚴謹的小問題而是無視立法背景的大問題。從當時日本法律用語來看，滿洲即是中國東三省全境，關東廳施政范圍限于“關東州及滿鐵附屬地”，絕不及東三省全境，所以斷不可將關東廳頒布的法令譯為東三省的法令。又如許多國內學者稱日本殖民統治者取締大連報紙以日本《出版法》、《新聞紙法》為法律依據，筆者認為這更是對日本殖民地新聞法制的嚴重誤解，在日本擁有治外法權的地區尚不適用日本國內新聞法，遑論行政完全獨立于日本本土的殖民地（即便樺太適用日本新聞法，但也并非是當然施行，而須頒布特別敕令）。因此，筆者認為有利用原始史料重新解讀與探討日本在旅大的新聞立法的必要。

“新聞法律一科，顧名思義，即可知為與新聞有關之法律，其范圍頗為廣泛，公私法中直接簡接有關于新聞之條文甚多?！贝_如其言，日本統治旅大初期頒布的法令中頗多條款涉及新聞與出版，它們也可以稱為新聞法規，但真正可以稱為新聞法非《關東州及南滿洲鐵道附屬地出版物令》（下簡稱《關東州出版物令》）莫屬?！瓣P東州”作為租借地，并非日本領土，性質是“領外外地”，與朝鮮、臺灣作為領土性質之“外地”不同，兩者之立法形式差別頗大。臺灣、朝鮮之立法法系以法律規定而以立法權授予中央政府或殖民地長官，除了中央政府代發敕令，在地殖民長官有權發布“制令”、“律令”形式的法律事項，而“關東州”之法律事項，不以法律規定，而是以敕令定之，其在地殖民長官不得代發法律之命令，限發純屬行政命令的府令（廳令、局令）?！蛾P東州出版物令》由日本中央政府以敕令形式制定，可謂第一部“關東州”新聞法，足以代表日本在“關東州”新聞立法的最高水平。所以，筆者選擇《關東州出版物令》以例，探討日本在旅大租借地的新聞立法，試圖為中國讀者揭開日本在侵占中國的領土上新聞控制的神秘面紗。在行文之前，筆者須特別說明的是，“關東州”一名自清末以來，從未獲得中國政府的認可，之所以在后文中不加引號地使用“關東州”，主要為了便于使用史料，絕無其他任何特別的政治意涵。

一、《關東州出版物令》的制定始末

日本占據旅大以后，日本人陸續在大連創建各種報紙與雜志，充當所謂“滿洲經營的急先鋒”。日本中央政府與關東州殖民當局為使報紙更好地服務于殖民統治，先后頒布《取締規則》（府令）、《警察犯處罰令》（敕令）、《出版物凳行命令條項》等，引進批準與保證金制度，對新聞業及新聞紙發行加以行政管理，但是它們始終只是行政規定，不具備專門新聞法的穩定性與全面性，對此缺乏專門新聞法的現狀，關東廳與關東州新聞界都覺得有必要盡快改變。

關東長官官房文書課在其所編著的《關東廳要覽》里，介紹出版物管理辦法時先會強調：“本廳尚未制定新聞紙法及出版法”，字里行間無不體現此乃不合理之現象。同樣，大連新聞界對制定專門新聞法充滿期望。1922年10月18日，在滿鐵新任理事的主持下，大連言論界主要負責人召開會議，圍繞出版物管理辦法與名譽損毀訴訟等議題展開討論，決議推動當局修正出版物管理辦法，向關東長官和民政署長呼吁“關東州施行內地《新聞紙法》，但是發行部分條文除外”。1923年5月13日至20日，日本新聞協會第十一次大會及全國新聞記者大會在大連召開，《遼東新報》社與關東長官均有參加，決議“內地及帝國殖民地新聞紙法規及新聞檢查的統一、建設通信設施、減低電報費用”等議題。該會議再次出傳達關東州需要一部新聞法的信息。

對于民間的呼吁，關東廳也認為“鑒于一般言論界的進步發達”，“轄區作為特殊地域，新聞事業對于政治外交及一般言論的國策的影響極大，而且新聞事業的發達，以現行法規無法合法施以管理之實”，“制定單行法規為當務之急”，“為求作以根本之改正，1923年以來反復慎重研究”。1925年6月，《關東州及南滿洲鐵道附屬地出版物令》敕令案浮出水面。1925年9月14日，日本拓殖局拓表示“關東州及南滿洲鐵道附屬地關于出版物的管理規定極不完備，帶來管理上的諸多不便”，秘第401號稟請內閣制定新聞法。11月，在關東廳與拓殖局推動下，日本內閣法制局參考關東州、日本、臺灣與朝鮮的新聞與出版法令，起草《關東州及南滿洲鐵道附屬地出版令》，正如《每日新聞》1925年11月11日所報道：“《關東州出版物令》合并統一內地的《新聞紙法》與《出版法》，是對報紙、雜志與一般出版物的管理辦法”，《關東州出版物令》原案全文43條，修正案全文44條，可謂綜合了日本及其殖民地新聞與出版的管理辦法，不僅將適合于關東州內在留者與滿鐵附屬地日本人，日本外務省更是明確表示一律適用于附屬地的中國人。

關東廳、拓殖局與法制局共同參與《關東州出版物令》的起草與討論，其中關東廳可謂最為積極。然而該法令最終并未得以頒布，而是被撤回成為廢案?；蛟S正因如此，當今中日學界從未提到這部《關東州出版物令》，更未無人知曉其成為廢案的內幕。筆者在翻閱大量日本檔案與文獻的基礎上，認為《關東州出版物令》的撤回與當時日本新聞立法的環境及日本對滿政策或許存在因果關系。重新回到《關東州出版物令》制定的時間，筆者發現當時在日本及殖民地討論的新聞法除了《關東州出版物令》之外，還有《日本出版物法》與《朝鮮出版物令》，它們是與《關東州出版物令》一樣將所有出版物作為立法對象，《朝鮮出版物令》企圖合并《朝鮮新聞紙法》、《朝鮮出版法》（二者適用于朝鮮人）、《朝鮮出版規則》、《朝鮮新聞紙規則》（二者適用于在鮮日本人），《日本出版物法》企圖合并日本現行《出版法》、《新聞紙法》。1926年1月，日本第51次帝國會議，內務省警保局提出頒布《出版物法案》的議案，主要內容四點：“一、保證金制度的存廢；二、正誤書（即答辯與更正）相關事項；三、揭載禁止事項；四、責任者相關事項?！辈贿^會議討論結果為“擱置再議”。1927年1月，日本第52次帝國會議，經過修正的《出版法案》再被提出，結果仍是“擱置再議”。雖然，后來成立所謂官民合作的“警保調查會”，旨在推動修正《出版法》與《新聞紙法》等法令，但是，合并了《新聞紙法》與《出版法》的《出版物法案》卻從此被束之高閣。1926年8月4日，朝鮮《東亞日報》樂觀地報道：“關東廳《出版物令》制定后，9月（《朝鮮出版物令》）預定實施”，然而結果也未逃過擱置不議的命運。㈣因此，《日本出版物法》與《朝鮮出版物令》的雙雙立法失敗使得《關東州出版物令》的廢案命運變得也不難理解。

另一方面，《關東州出版物令》的立法失敗還與日本對滿政策直接相關。原本《關東州出版物令草案》經過1926年5月17日至12月15日的十次討論，二次修改草案，準備交由國會決議，此時海內外報紙對它的出臺十分樂觀，如《順天時報》1926年12月20日以《關東州出版物令須待來年頒行》為題報道：“《關東州出版物令》，預年內經樞密院稽查委員會審查竣事，交本屆國會議決，但因值皇帝不豫之故，或將展至來年辦理”。然而，實際情況并非如此，盡管作為《關東州出版物令》的力推者——關東廳希望“盡速”通過，但是圍繞這部敕令案，關東廳、內閣法制局、外務省、拓殖局之間觀點產生分歧，爭論焦點圍繞：1.加上“及南滿洲鐵道附屬地”字眼是否符合日本對滿“親善”政策；2.《出版物令》采取的“許可主義”（即批準制）與內地《新聞紙法》、《出版法》及領事館令的“屆出主義”（即備案制）是否沖突；3.《出版物令》規定的保證金數額是否與內地《新聞紙法》、《出版法》不符；4.外交、軍事、機密等記事限制權由誰執行等議題。最終以與“對滿根本政策——日滿親善”不符為由，這部本將會成為關東州第一部新聞法的《關東州出版物令》胎死腹中。

二、《關東州出版物令》的主要內容

或許因未能頒布，當今中日學者根本無人提及《關東州出版物令》，更遑論知曉其內容。下文筆者以戰前日本通行分析新聞與出版法規的框架，解讀《關東州出版物令》的主要內容。（《關東州出版物令》共三個版本，本文的分析以最終修正案為主，行文中如無特別標識，即指是最終的修正案。）

（一）出版物的界定

《關東州出版物令》界定的出版物限于新聞紙、雜志與普通出版物三種，“書簡、定款、會則、事業報告、引札、張札、番附、諸種用紙、證書類、寫真”不適用新聞紙、雜志與普通出版物相關納本規定。

關于新聞紙的界定，原案稱：“新聞紙指刊登時事相關事項的出版物，使用一定題號，隔七日以內定期或不定期的繼續發行者”（第2條）。審查委員會認為“新聞紙非要限于揭載時事相關事項乎”與“隔七日以內時期定期或不定期繼續發行之意不明”，結果修正案刪減部分文字，去掉“刊登時事”的限定提法，規范發行周期，變成“新聞紙指使用一定題號，每七日以內定期或不定期繼續發行的出版物”。關于雜志的界定，原案與修正案只在周期上有差別。前者指“使用一定題號，隔三個月內定期或不定期繼續發行的出版物，或不符合前項的出版物；后者指“使用一定題號，每三個月內定期或不定期繼續發行的出版物，或不符合前項的出版物”。關于普通出版物的界定，原案與修正案一致，“指不符合前兩項的出版物”。

在界定出版物的同時，《關東州出版物令》還規定了一些務必遵循的要求：“揭載時事相關內容的新聞紙或雜志，其印刷所不得設于本令施行地域以外，但受關東長官許可者不在此限”（第14條）?！靶侣劶埢螂s志須揭載其發行者、編輯者及印刷者的氏名與發行所”（第15條）。并對可能狀況作出補充規定：“新聞紙或雜志使用同一題號，臨時發行的出版物視為其同一新聞紙或雜志?！?/p>

（二）出版物的出版手續

1.出版許可申請。發行人的屆出手續，意欲發行新聞紙或雜志，由新聞紙或雜志事業主連署填具申請書向關東總官提出申請，內容包括“題號；揭載事項的種類；有無揭載時事；發行時期；第一回發行年月日；發行所、印刷所、發行者、編輯者及印刷者的住所、氏名及出生年月”等8項內容，并規定“題號；揭載事項的種類；有無揭載時事；發行時期；第一回發行年月日；發行所更改時”需要重新填具申請書，以及“印刷所或印刷者”、“發行者、編輯者及印刷者的住所、氏名及出生年月”出現異動時，發行者務必于五日內向關東長官提出申請。由此可見，《關東州出版物令》對于新聞紙及雜志的發行采取“許可主義”（即批準制），雖然與《樺太新聞紙取締規則》及《臺灣新聞紙令》等法令一樣。但是區別于日本新聞法及僅適用于在鮮日本人的《朝鮮新聞紙規則》采取的“屆出主義”（即備案制）。誠然，日本1873年頒布的《新聞紙條目》的確采取“許可主義”，不過早在1887年的《新聞紙條例》就已改成“屆出主義”，1926年的《日本出版物法》也毫無例外，而同時期準備合并適用于朝鮮人與在鮮日本人的《朝鮮出版物令》卻改為“許可主義”。日本將本國幾十年前就已淘汰的制度延用于關東州等殖民地，其立法意圖可謂不言自明，直到1929年南洋廳頒布的《南洋群島新聞紙群島規則》才采取“屆出主義”。

2.納本的義務?！蛾P東州出版物令》規定：“新聞紙或雜志發行者，在新聞紙發行的同時，在雜志發行的前一日，應納本關東廳兩部、所轄警察官署及關東地方法院檢察局各一部”（第16條）；“意欲發行普通出版物者，除到達所需之日，須發行日前三日制本兩部及聯署著作者呈報關東長官備案”（第17條）。納本制度近代出版物最主要的管理方式，至今依然為各國所延續。因此，筆者認為《關東州出版物令》規定的納本并無不合理成分。

3.保證金的繳納。保證金制度是日本學者認為的日本新聞法制區別于歐洲新聞法制的一大特色，也是被日本學者抨擊得最多的一項。它從一開始就隨著日本人進入關東州（根據《營業取締規則》制定的《出版物發行命令條項》要求新聞紙及雜志繳納保證金）。通常新聞紙或雜志以繳納保證金與否，分為有保證金新聞紙或雜志與無保證金新聞紙或雜志。前者可以刊登經濟、政治及其他時事問題，后者則不容許刊登?！蛾P東州出版物令》稱：“許可揭載時事的新聞紙或雜志的發行者，應于“發行前向關東廳交納新聞紙1000圓、雜志500圓的保證金。保證金可以國債證券充替”；“非發行廢止或發行許可取消，不得請求退還或讓渡其債權。但不妨礙適用準用國稅法的法令，或者新聞紙或雜志因揭載內容出現針對名譽的不法行為而判決賠償損害的執行”；“保證金發生缺額時，非填補前不得發行新聞紙或雜志，但接到缺額通知日起七日以內不在此限”（第12條）。從保證金數額來看，《關東州出版物令》的“1000圓、500圓”與《臺灣新聞紙令》一致，但低于《朝鮮新聞紙規則》與《日本出版物法案》的“2000圓、1000圓、500圓”。盡管審查委員會稱“保證金額不嫌過少乎”，建議“參照《日本出版物法案》”，但是最終修正案并未采納。

繳納保證金的新聞或雜志以“揭載時事”為標準，官方對“時事”的解釋：“指現時社會上突發事件，有是否公知事實之區別”，“新聞紙的報道內容是否為時事，應以全部報道內容的記述目的作為判別標準?！绷硗?，正如在滿日本學者加納三郎所認為：“毋庸置疑，將性能相異的新聞紙與雜志全然同一談論是謬誤。（中略）新聞紙提供新聞，雜志提供理論與情感”，日本對新聞紙與雜志的保證金額度作不同規定并非毫無道理。

4.新聞紙或雜志的失效?！蛾P東州出版物令》規定的新聞紙或雜志發行許可失效分為“自動失效”與“強制失效”兩種，前者源于新聞紙或雜志自身，“新聞紙或雜志已過發行時期仍未發行，其時間達3個月，被視為其發行廢止。新聞紙6個月內未滿6次與雜志1年內未滿3次亦同”（第13條）；后者源于行政官廳或裁判所強制執行取消發行許可的命令，“關東長官認定揭載前兩條規定的事項，其他紊亂安寧秩序的事項，得禁止出版物的發賣及頒布；認為必要時得扣押及停止其發行或取消其發行許可。關東長官認為必要扣押出版物時，得扣押其原版”（第25條）。

（三）出版物關系人

1.出版關系人的界定?！蛾P東州出版物令原案》將出版關系人分為：“事業主”、“發行者”、“編輯者”、“著作者”與“印刷者”等。修正討論時，審查委員會對“事業主”提出頗多疑問，對“發行者”與“編輯者”未作出界定提出參考《日本出版物法案》予以修正的建議。結果，修正案刪除“事業主”，但仍未明確各關系人的定義。參照此時正在討論的《日本出版物法案》，“發行者，管理出版物之出售散布者”，“編輯者，管理新聞紙或雜志之編輯者”，“著作者，著述或制作文書圖畫者”，“印刷者，管理出版物之印刷者”，他們在出版活動中承擔相應的法律責任。除此之外，“事實發行者”、“編輯者以外實際擔當編輯者”、“揭載事項署名者”、“正誤書或辯駁書的揭載請求者”、“揭載事項執筆者”、“讓他人揭載者”或“替他人揭載者”等（第40條、41條），同樣履行“發行者”與“編輯者”相應法律責任。

2.出版關系人的資格限制?！蛾P東州出版物令》第6條：“一、非在本令施行地區居住者；二、未成年者、禁治產者及準禁治產者；三、受禁錮以上刑處，其尚未終止或接受執行者”，不得為新聞紙或雜志之發行者或編輯者。按照適合于關東州的日本《民法》，未成年者指未滿20歲者（《民法》第3-4條），禁治產者指“常有心神喪失之狀況者，裁判所得據本人、配偶者、四親等內之親族、戶主、后見人、保佐人或檢事之請求，為禁治產之宣告”（《民法1））第7條），準禁治產者指“心神耗弱者、聾者、啞者、盲者及浪費者，得作為準禁治產者，附其保佐人”（《民法》第11條）。

在修正討論時期，盡管審查委員會提出“不合格者中缺乏緩刑者或臨時出獄者妥當乎”與“在不合格者中增加現役或召集中的陸海軍軍人要乎”的意見，但是最終修正案并未采納這些建議。因此，比較關東州與其他各地相關條款（見表1），筆者發現《關東州出版物令》對關系人資格限制最少。但筆者不認為是偏愛關東州及南滿附屬地，特別是本應該限制的人群如軍人等卻未被限制，極有可能為當地日本軍人參與辦報提供便利（九·一八事變后關東軍新聞班直接介入各種報紙）。（表1）

第6條可以稱為消極之資格，即剝奪符合者參與新聞紙或雜志之發行或編輯的權利，同時賦予非符合者參與新聞紙或雜志之發行或編輯的權利。盡管《關東州出版物令》一與《日本出版物法》有“非居住者”與“無居所者（住所有者）”之別，“非居住者”是《日本新聞紙法》的表述，正如后來有學者指出“所謂無居住者，帝國領土內無居所之意呢？還是指無住所、居所之意呢？些許暖昧不明”，《日本出版物法》改成“無居所者”，但是兩者都不問國籍情況，與當時法德等國法規限制出版關系人的國籍不同。由此來看，關東州及南滿鐵道附屬地居住的日本人、中國人及外國人都有充當新聞紙或雜志的關系人的資格。然而，實際情況卻是日本殖民統治下的旅大報刊史中無一份日刊報紙由中國人創辦。具備資格并不意味著即可辦報，因為還需要向關東官署提出申請。憑此一條，殖民當局就可以拒絕所有中國辦報申請人。

（四）出版物揭載事項的限制

在出版警察法規的研究里，日本學者一般將出版物內容受到的限制分為積極的限制與消極的限制。

1.積極的限制。所謂積極的限制，專門針對新聞紙，指澄清與糾正錯誤及刊登正誤書及辯駁書的義務?！蛾P東州出版物令》規定：“新聞紙或雜志揭載內容錯誤，由本人或直接關系人請求正誤的請求或正誤書或辯駁書的揭載時，應于次回或第三回的發行之際，為其正誤或全文揭載其正誤書或辯駁書，但正誤或辯駁旨趣違反法令時或請求者未明記其住所及氏名時不在此限。正誤或正誤書或辯駁書的揭載應比照原文，使用同樣的版面與字號，正誤書或辯駁書字數超過原文時，其超過字數，得按發行者規定的普通廣告料的同一標準要求費用”（第21條）；“新聞紙或雜志從其他新聞紙或雜志轉載或抄錄事項，其新聞紙或雜志揭載正誤或正誤書或辯駁書時，雖無本人或直接關系之請，得到該新聞紙或雜志后，按前條為其正誤或揭載正誤書或辯駁書”（第22條）。日本所稱的“正誤的義務——正誤或正誤書、辯駁書的揭載強制即是多數國家法律所承認的“答辯與更正”，并獲得聯合國1952年《國際更正權公約》（Convention on the International Right of Correction）的認可。因此，筆者認為《關東州出版物令》所規定的“積極的限制”并無消極意義。

2.消極的限制。所謂消極的限制，指禁止記載一定的事項或其記載須得到許可。它可以再分為“絕對禁止事項”與“相對禁止事項”，前者包括：“冒瀆皇室尊嚴者、變更國體者、否認國家組織組織大綱或私有財產制度、危害有關帝國利益的軍事、外交之機密者、煽動或曲庇犯罪、體恤犯人及陷害或體恤刑事被告人或被疑者之揭載者、預審之內容、其他由檢察官或檢事執行者所禁止之搜查中或預審中之事項或不公開之訴訟辯論之揭載者、引起社會不安之捏造或夸大者、亂倫、猥褻、殘忍及其他敗壞社會善良風俗者”（第23條），絕對不得揭載于出版物；后者指“官公署或依法令組織紙議會之秘密文書或所不公開之會議之議事之揭載者，但受承認者不在此限”（第23條），即“官公署或依法令組織紙議會之秘密文書或所不公開之會議之議事”得到相關機構許可，出版物仍可揭載而免責。

由上文可以看到，《關東洲出版物令》的消極限制以維護國家安全、司法獨立與社會安定為主。暫且不論在日本承認為其為中國領土的關東州里要求維護日本的國家安全是否合法合理，回到條文本身，與日本、朝鮮、臺灣及南洋群島相比（見表3），首先，筆者發現《關東州出版物令》的條款在所有殖民地中最多最復雜；其次，在相同條款的具體細節上，如《關東州出版物令》的“意圖冒瀆皇室尊嚴者”與《日本出版物法》的“冒瀆皇室尊嚴者”；前者日文是“皇室/尊威冒浣七事項”，后者日文是“皇室/尊冒浣滅事項”，兩者之差體現前者“冒浣”表示一種推測（推量），后者“冒浣”是一種確定（完了）。從字面上可以引申為前者以是否有此種意圖為判定標準，后者以是否完成此種行為為判定標準，孰重孰輕無須贅言。即便日本大理院曾解釋過“皇室/尊冒浣事項”限適用于“已在新聞紙刊登的事項作為冒瀆皇室尊嚴的必要條件”，但基于日本判例不適于關東州的事實，仍然會給后續執行帶來諸多爭辯。這種立法漏洞對于熟悉日本法律及判例的內閣法制局立法人員而言絕不可能是一時疏忽，筆者認為只有可能是故意為之。（表2）

（五）行政處分

在日本新聞與出版法規，出版物行政處分大體上分為：“發賣頒布禁止、新聞記事的揭載禁止、扣押、削除處分、分割還付等，其中最主要的是發賣頒布禁止，須依據《出版法》與《新聞紙法》執行，其他由行政長官直接執行。關東州出版物令》對違法出版物的行政處分：禁止發賣頒布、禁止發行、扣押與取消許可?！瓣P東長官認定揭載前兩條規定的事項，其他紊亂安寧秩序的事項，得禁止出版物的發賣及頒布；認為必要時得扣押及停止其發行或取消其發行許可。關東長官認為必要扣押出版物時，得扣押其原版”（第25條）?！氨玖钍┬械赜蛞酝獍l行的出版物，被認定為揭載第23條或第24條事項，以及其他紊亂安寧秩序的事項，或內務大臣、朝鮮總督、臺灣總督、樺太廳長官或駐支那帝國領事禁止發賣及頒布、輸入或移入的出版物，關東長官得禁止其販賣及頒布或輸入，認為必要時得扣押”（第26條）?！耙狼皟蓷l扣押的出版物，其不妨礙發賣及頒布的部分，依受扣押者的請求，得返還之。但為之必要費用由請求者承擔”（第27條）。

按照日本新聞與出版法規，“雖然內務省可以直接禁止出版物的發賣頒布及禁止新聞紙的輸入或移入，但是新聞紙的發行禁止得依據裁判所的宣告才可以為之?！币布凑f永久禁止新聞紙發行的權力并非是行政權，而屬司法權之列，且此種司法處分甚少被采用。相比之下，關東州缺乏這些區別而全部屬于關東長官的行政權力。原本“行政官廳的發賣頒布禁止權”與“司法官憲的發行禁止權”就已被日本學者批評為是日本法規相對歐洲而言的“顯著特色”，“1894年7月4日廢除以來，各國均不得見。然而，《關東州出版物令》的行政處分更嚴于日本法規，關東長官可以憑借自己的判斷對出版物作出取消永久發行許可的處罰。

（六）司法處分

按照《關東州出版物令》規定，針對出版物的處罰，不僅限于禁止發賣頒布、扣押等行政處分，且于一定情況下會受司法處分，即追加其法律責任，可能受到金罰與體罰。前者即指罰金，有100圓以下、300圓以下、500圓以下與1000圓以下之分，后者即指有期徒刑，有6個月以下、1年以下、2年以下與3年以下。對比關東州與日本、朝鮮、臺灣及南洋群島司法處分的力度（見表3），筆者發現關東州在日本海外殖民地中是最強的，不僅高于制定時間早于《關東州出版物令》的《朝鮮新聞紙規則》與《臺灣新聞紙令》，而且也高于制定時間晚于《關東州出版物令》的《南洋群島新聞紙取締規則》。再進一步比較，筆者發現關東州遜于日本的地方限于金罰，而體罰的標準完全與日本一樣，如在原案中刊登“意冒瀆皇室尊嚴者”與“變更國體者”受到2年有期徒刑，而在修正案中全部改成與日本一樣的3年有期徒刑。因此，筆者認為《關東州出版物令》對于出版物的司法處分力度并不亞于《日本出版物法》。（表3）

（六）名譽毀損的免責

對于新聞紙或雜志報道關乎公共利益事項而涉嫌侵犯名譽時，法律予以免責是近代西方國家普遍做法。日本《出版法》、《新聞紙法》與《出版物法》都有明文規定，稱為”名譽毀損的免責”，《關東州出版物令》將它首次引進日本的殖民地?！俺霭嫖锝逸d事項針對名譽之罪，提起公訴之時，除涉及私行外，裁判所認為其非出于惡意，專為公益而為之時，得準被告人證明其事實，若其得以證明確立，其行為免罰之。因出版物揭載事項發生的名譽之不法行為而訴其毀損賠償，除涉及私行外，被告證明其非出于惡意而專為公益而為之時，免被告損害賠償之義務”（第42條），確定“名譽毀損”的“免責范圍”、“立證責任”、“免責要件”等，其中“免責要件”包括“出于公益”（“關乎公益”、“非出于惡意”）、“非涉及私行（私行，指人私生活相關的行動之統稱，與法定公務員職務權限內的行動相對而言）”與“報道真實”三項。如果它們真正被執行的話，在某種程度可以保護新聞報道批評政治而不至于遭到司法迫害。因此，筆者認為該規定應該值得贊許。三、作為日本殖民地最高水平的新聞法之定位與影響

通過對制定始末、主要內容的梳理及與日本其他殖民地新聞立法的比較，筆者首先指出的是《關東州出版物令》不僅與關東州先前新聞出版行政命令不同，也與《樺太新聞紙取締規則》、《朝鮮新聞紙規則》、《臺灣新聞紙令》、《南洋群島新聞紙取締規則》等殖民地單行新聞法規不同。它是由日本中央政府以敕令形式制定，是日本殖民地立法體制里最高層次的新聞立法，是日本中央政府首次也是唯一一次為殖民地量身打造新聞法（后期的《關東州不穩文書臨時取締令》、《關東州言論、集會、結社等臨時取締令》由《不穩文書臨時取締法》、《言論、出版、集會結社等臨時取締法》直接刪改而成），內容最全面同時也是與日本國內新聞法最相似，代表了日本殖民地新聞立法的最高水平。（表4）

其次，筆者指出日本在旅大租借地的新聞立法采取雜糅內地延長主義與在地化的策略?！蛾P東州出版物令》是日本新聞與出版法在關東州的本土化。一方面，日本政府以敕令的形式，將日本法規的主要內容毫無保留復制到關東州。筆者并不認為這是國與國之間平等的立法借鑒，而是宗主國對殖民地的發號施令。從提議到起草再到修正，關東州的主體族群一中國人毫無知情權與參與權，由日本人一手操作，這是一種殖民地立法的顯著表現。日本的殖民地同化政策一“內地延長主義”在《關東州出版物令》得到淋漓盡致的體現，將日本新聞法里要求日本報紙效忠于日本皇室的條款通過《關東州出版物令》也要求關東州報紙遵守，變相地要求或鼓勵關東州在住民眾服膺天皇，這是一種對大部分國籍為中國的關東州民眾的精神侮辱。另一方面，日本制定《關東州出版物令》時又有選擇性地剔除或更改《日本出版物法》部分內容，如將“軍人不得參與報刊”與“取消報紙許可證屬于司法權”等刪除，將“備案制”更改為“批準制”，這些條款原本為了避免新聞與出版自由不至于被公權力所左右，而《關東州出版物令》恰恰被刪除或修改，為公權力介入新聞與出版開方便之門。在審查委員會指出這些問題的情況下，《關東州出版物令》仍未作出任何修改，可見這并非是立法者的疏忽，筆者認為最有可能的解釋是日本意識到關東州的特殊性，即日本占據關東州以來，當地中國人的反抗情緒未曾消除，給予公權力介入新聞與出版的權力，隨時查封報紙，拒絕中國人辦報，在日本人看來是一種保證日本更好地統治關東州的必須。正因如此，日本在制定《關東州出版物令》的過程中，延長日本法與考慮本地特殊性，無不是立法的出發點與最終目標。

再次，筆者認為日本在旅大租借地的新聞立法完全出于殖民地統治需要，毫無保障新聞與出版的立法精神，對于新聞與出版而言，可謂處罰充分而保護不夠。正如日本法學家榛村尊一所言：“思想（言論、著作、出版、興行）法制的主體內容不必說，其一是思想自由換言之即研究及發表的自由及其限制，其二是思想的產出物的保護及統制”。也即是說，一部新聞與出版法應融保護與限制于一體。以此標準衡量《關東州出版物令》，它是一部限制大于保護的思想法。日本官方并未響應民間研究團體的在《出版物法案》中按照西方立法習慣直接寫明“保障出版自由”的呼吁，僅保留“查封報館須由司法機關裁決”等限制公權力而可以稱為“消極保護”的條款。然而，這僅有的消極保護在日本起草《關東州出版物令》時有意識地被刪除，使得《關東州出版物令》給予的名譽毀損免責權利大打折扣。相比之下《日本新聞紙法》、《日本出版法》規定的出版物行政處分、司法處分及揭載限制事項等條款無不一一被復制進《關東州出版物令》，本質上依然未擺脫被日本學者批評為“文明國之恥辱的新聞紙取締法”形象。由此筆者進一步指出《關東州出版令》是一部打壓與取締新聞與出版的惡法。

最后，筆者認為《關東州出版物令》盡管被“撤回”而未能產生正式法律效力，但是后續時間里仍然發揮著實際影響力，成為關東州乃至偽滿洲國取締出版物的標準，如奉天警務廳1932年6月2日制定報紙禁載事項飭各報社遵照一“對于執政涉及不敬事項；如欲導滿洲國于不利地位；關于外交軍事或行政上之機密事項；預審中之被告事件內容事項”，“其他隨時應行禁載或解禁事項由本廳特務股隨時通知之，并派專員與關東軍司令部憲兵隊關東廳等取密切之聯絡”等，甚至極有可能成為偽滿洲國《出版法》（1932年）與日本駐華北各領事館《出版物取締規則》（1940年）的參照樣本（如不限制軍人辦報、禁載事項等高度雷同），可謂日本在旅大租借地未完成的新聞立法最終在日本擴大侵華戰爭的過程中得以完成。