江蘇農村金融扶貧創新思路與對策

仇鑫趙錦春

摘要：金融扶貧是實施國家扶貧開發戰略的重要手段之一，也是踐行農村金融供給側改革的重要方面。傳統的市場化金融發展模式與金融扶貧之間存在固有矛盾。因此，金融扶貧需要堅持普惠金融理念，是一項政府牽頭為主，地方主動配合的全局性系統工程。以江蘇蘇北地區調研經驗數據為樣本，分析了蘇北貧困地區致貧原因及脫貧難點，揭示了傳統金融模式與金融扶貧之間的內在矛盾，在闡述江蘇金融扶貧發展基本思路的基礎上，提出發展江蘇金融扶貧事業，建立江蘇金融扶貧體系的對策建議。

關鍵詞：普惠金融；金融扶貧；金融供給側改革

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.010

1引言

近年來，我國陸續出臺并實施一系列金融扶貧政策，發揮金融深化的脫貧績效。2011年《中國農村扶貧開發發展綱要（2011-2020年）》將金融服務助推貧困地區脫貧上升到政策保障和制度建設的高度，明確指出：“積極推動貧困地區金融產品和服務方式創新，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求?！?013年，黨的十八屆三中全會也首次將發展“普惠金融”列入會議決議，明確了金融服務扶貧開發戰略的政策導向。2014年，中共中央、國務院印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出“完善金融服務機制”的目標部署。2016年，中央七部委基于中發[2015]34號文件，聯合印發《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，全面改進和提升扶貧金融服務，增強扶貧金融服務的精準性和有效性的目標，明確了農村金融改革服務脫貧攻堅的具體政策部署。

在缺乏農村信貸征信體系的條件下，資本的逐利性和低收入農戶抵押物缺失形成了蘇北農村貧困地區的“信貸約束”。轉變傳統金融發展模式，提高金融扶貧績效不僅是實施扶貧開發《綱要》的重要戰略部署，同樣也是實施農村金融供給側改革的重要著手?！笆濉逼陂g，江蘇省委省政府積極響應中央關于金融服務脫貧攻堅的政策部署，在省內貧困地區尤其是蘇北貧困重點縣區實施農村金融改革試驗區建設，逐步走出一條適應江蘇扶貧開發特點的農村金融改革道路。本文以相關評估和實地調研數據為依據，基于蘇北貧困地區致貧原因，分析普惠金融視角下江蘇金融扶貧發展的思路，并提出相關對策建議。

2蘇北貧困地區脫貧難點

2.1低收入農戶致貧原因分析

表1是2013年江蘇扶貧六大重點片區低收入農戶致貧原因和脫貧難點的統計分析。從表1可以看出，在三類導致低收入農戶貧困的致貧原因中，因病致貧比例為33.3%，因殘致貧比例達到24.0%，而因學致貧比例較低，僅為3.3%。表明，罹患重大疾病致貧是片區低收入農戶的主要致貧原因。江蘇針對罹患重大疾病和殘疾喪失勞動能力的低收入農戶有專門的“低保兜底”政策，貧困地區的民政、人社財政等部門能夠通過政府專項轉移支付保障該類低收入農戶脫貧目標的實現。

另一方面，針對因學致貧的低收入家庭，也有相應的政策扶持，保障低收入家庭子女正常的教育需求，對具備中專及本科以上就學資格的低收入子女每年都有專項助學金和助學貸款資助。從評估實際情況看，“十二五”期間，江蘇針對因病、因殘及因學致貧的低收入農戶完全可以通過中短期資金幫扶實現脫貧。

2.2低收入農戶脫貧難點分析

表1還提供了蘇北六大片區低收入農戶脫貧的難點分析。從表中可以看出，技術缺失，勞動力流轉以及啟動資金缺乏是造成蘇北貧困地區低收入農戶脫貧難的主要原因。從六個片區的平均水平看，缺技術導致脫貧困難的低收入農戶比例為8.0%，缺勞力比例為14.5%，而缺資金比例達到16.8%。其中，在成子湖片區、黃墩湖片區有4成以上的低收入農戶是因為缺少產業項目啟動資金造成貧困。分析表明，當前片區低收入農戶脫貧的主要困難在于缺少啟動資金和小額貸款項目資助（見表1）。

3傳統金融模式與扶貧開發之間的內在矛盾

在分割信用市場體系下，利率市場化不僅沒有緩解農村金融信貸約束，反而加劇了農村金融壟斷和農業資金“逆向流出”；提高存貸款利率水平引發了農村借款者和金融機構的逆向選擇及道德風險，只會進一步加劇農村金融機構的資產質量惡化。從理論層面分析，受農業生產模式、資本逐利性特征以及信息不對稱的影響，很難在傳統金融發展與金融扶貧之間找到平衡。

3.1農業生產的特殊性

受傳統農業投入資本回報率較低的影響，發展中國家中農村信貸市場利率相對較高，其信貸需求差異性較大，季節性因素和農戶財富差異是影響傳統農業信貸結構的主要原因，特殊的農業生產經營模式會降低農戶的借貸需求（Long，1968；Smith等，1981；周孟亮和彭雅婷，2015）。

3.2資本的逐利性

逐利性是資本要素流動必然規律，工業和服務業項目成本收益比較低，資本流轉速度更快，大量的資金流向城市和房地產業，在實體經濟普遍缺乏資金的條件下，城鄉二元金融機構的形成也難以避免（Ping，2003；金運和韓喜平，2014；王寧等，2014）。

3.3信息不對稱

在信息不對稱條件下，拒絕借貸的潛在借款者并不會為了獲得貸款而增加抵押物，信貸約束會減少抵押貸款的數量，但不會改變每筆貸款的抵押比例（Stiglitz和Weiss，1981）。同時，金融市場的利率管控使銀行對待農戶的信貸需求具有普遍的歧視，較高的交易成本造成低收入農戶更難獲得高風險和高杠桿的信貸投放；而在獲得銀行信貸時具備的天然優勢會進一步加強大企業對銀行信貸的壟斷（Tybout，1984；Yaron，1994）。

產業扶貧是轉變傳統扶貧模式，搭建“造血式”扶貧開發模式的關鍵。然而，缺少資金扶持又成為制約蘇北貧困地區低收入農戶脫貧的“瓶頸”。傳統金融模式服務扶貧開發存在天然的矛盾，必須從制度設計出發，以普惠金融為理念，重構農村金融供給體系，才能根本解決農村金融“有效供給”不足的難題。

4江蘇金融扶貧發展的基本思路

扶貧開發特別是金融扶貧應是由政府主導的，具有一定公益性的全局性事業，單純市場機制難以實現脫貧攻堅的目標?！笆濉逼陂g，江蘇應進一步發揮金融服務扶貧開發的作用，放寬金融機構準入，加快金融組織形式創新，降低農村信貸成本和信貸風險，從而緩解農村金融約束，提升金融扶貧績效，以普惠制金融為理念，利用農村改革試驗區“先行先試”的政策利好，率先構建完善的蘇北金融扶貧體系。

4.1堅持普惠金融理念

堅持普惠金融理念，突出金融扶貧的公益性。普惠金融是指：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。實踐中，孟加拉國的格萊珉銀行、歐美的社區銀行、印尼的BRI銀行小額信貸部、日本的三井住友金融集團消費信用部均是踐行普惠金融理念的信貸機構體系。普遍金融具有普遍性和惠及性兩大特征。一是普及性。它強調金融服務對象廣泛化、普遍化。普惠金融的服務對象是被傳統金融機構排斥在外的農村中小企業和低收入農戶。突出金融機構向農村弱勢群體提供金融產品和服務。二是惠及性。它指的是獲得低成本資金的能力。傳統金融機構偏好對有政府背景的大企業提供低廉的信貸，對農村低收入農戶強調成本覆蓋和風險分攤，并增加信貸成本。

4.2放寬金融市場準入

放寬農村金融市場準入標準，增加金融“有效供給”。城鄉二元金融結構下，小額信貸公司、農民資金互助合作社等新型農村金融組織應運而生。但金融供給仍難以滿足農村金融市場需求。一是蘇北貧困地區并沒有形成多元化金融供給體系。股份制商業銀行、地方金融機構缺乏，非銀行類金融機構發展緩慢，證券公司、保險公司、小額貸款公司規模小，融資租賃公司、消費金融公司等準金融機構還是空白。二是既有的新型農村金融組織并沒有得到相應的法律承認，監管缺失與現實發展的困境造成大量新型農村金融機構難以為繼。截止2015年，江蘇沒有一家農民資金互助合作社得到銀監會批準，均為掛靠在當地農工辦的企業法人。外部監管缺失，政策執行差異性均不利于新型農村金融組織健康發展?！笆濉逼陂g，江蘇應試點給予農村新型金融機構規范的法律地位，頒發金融許可證，明確監管主體，增加合法合規的金融扶貧資金供給渠道。

4.3減少信息不對稱

加強征信體系建設，減少資金供求雙方的信息不對稱。信息不對稱是造成農村融資成本上升和農業信貸約束的根本原因。信息不對稱條件下，金融機構能以了解低收入農戶的真實情況，不僅不利于金融扶貧資金“精準幫扶”目標的實現，也會造成金融機構通過增加信貸交易成本彌補潛在風險，增加低收入農戶的融資難度。因此，“十三五”江蘇實施普惠金融，發揮金融扶貧績效的重要著手就是要從金融供求兩個方面，建立真實可信的“動態”信貸征信體系。一是提高金融扶貧資金使用效率為導向，確保金融扶貧資金“精準到戶”。要加大對低收入農戶貧困程度和貧困情況“動態”變化的信息識別，提高金融資金導向的準確度。二是建立金融扶貧資金供給信息平臺，為低收入農戶的資金需求提供服務。建立信息共享平臺，提供扶貧信貸資金供給信息；同時，加大金融知識普及宣傳力度，幫助低收入農戶擺脫“融資是富人專利”的傳統思想。

4.4創新傳統抵押模式

擴大低收入農戶合理合法的抵押物范圍，強化“互聯合同”以及“相互擔?！钡男滦蛽C制。缺少抵押物品是影響農村信貸，特別是低收入戶獲得金融資金的重要原因?，F有金融扶貧模式下，每戶1-2萬元的扶貧小額信貸很難滿足低收入戶發展農業產業項目的現實需要。適當增加對低收入家庭從事農業生產小額信貸的單筆投放金額已成為必然趨勢?，F實中，金融機構只能通過增加抵押條件和調高貸款利率實現風險可控。因此，一方面，可以適當增加農村金融抵質押物品的范圍。將農村抵押物范圍擴大至農村房屋、宅基地使用權、林權等，激活農村靜態資產。另一方面，在控制金融風險的前提下，創新傳統金融信貸模式。創新擔保辦法，發展建立在互聯合同基礎上的新型產業資本模式。建立“縣鄉政府+龍頭企業+金融機構+擔保公司+農戶”、“金融機構+農民專業合作社+農戶”、“金融機構+信用評級+農戶”等多種擔保方法。同時，利用農村社區居民之間的社會資本關系和社交網絡，逐步形成“大戶+小戶”、“富裕農戶+低收入戶”的相互擔保機制。

5構建江蘇發展金融扶貧體系的對策建議

5.1完善農村產權交易制度化、增加低收入農戶擔保范圍

5.1.1推廣農村產權交易試點

建立規范化、制度化的農村產權交易體制。一方面，明確農民擁有的產權、物權、財權，在現有產權交易成果基礎上，確立農村產權交易制度，為進一步擴大產權交易打下法律基礎；另一方面，設立農村產權交易機構的專門人員編制，增加對農村產權交易機構資金投入力度，加大力度培養農村產權交易和農村產權鑒定的專門人才。

5.1.2建立統一的農村土地價格評估體系

推進農村產權價值評估體系建設，保障農村產權交易合理、有序、規范。對土地價格進行科學合理的評估是金融機構與借款農戶雙方能否達成協議的關鍵，直接影響債權人與債務人的利益分配。建議盡快制訂《農用地分等定級估價規程》，建立全國統一的農村用地估價體系，做好農村土地分等、定級、估價三者的銜接。明確由縣以上人民政府主導，國土部門牽頭，依托基層鄉鎮土地、財政、農業等部門免費為借款人和金融機構提供土地登記、價值評估、債權拍賣等事宜。

5.2加大扶貧金融宣傳力度、增強低收入農戶融資信心

5.2.1加強對低收入農戶“三農”的征信宣傳

構建農村信用體系，以道德為支撐，營造誠實守信的社會環境。人民銀行分支機構應以宣傳效果為目標，豐富宣傳方式和內容，聯合政府相關部門、各級團組織、涉農金融機構，開展適合當地農村及農民特點的信用宣傳、教育活動，引導廣大農戶樹立誠信方面的道德意識，重視他人和社會對自身信譽的評價，增強對失信行為的防范意識和自我保護能力。夯實農村信用環境建設的思想基礎，使誠信、信用意識深入人心，形成“守信光榮、失信可恥”的良好社會氛圍。

5.2.2擴大建設“三農”金融服務室

推廣金融服務室建設，實現基層農村金融服務全覆蓋。建立遍布全省所有行政村的基礎農村金融服務室。增加專項資金投入，資金主要用于硬件投入。所有服務室都達到“四固定、四統一、五擺放”，即固定機構、人員（高中以上學歷）、職責、場所；統一標識牌、制度牌、宣傳架、活動臺賬；擺放辦公桌、辦公電腦、電話、金融宣傳資料、人民幣鑒別儀、POS機等銀行自助設備。

5.3完善征信數據庫、減少農村信貸成本

5.3.1建立低收入農戶“動態”征信系統、實現金融扶貧“精準到戶”

建立完善農戶征信數據庫系統。農村金融普及率低、農民可獲得金融貸款資源匱乏的癥結主要在于缺乏信貸抵押物和信息不對稱兩個方面。目前，農村產權交易中心在江蘇省內多個地區均有設立，在《物權法》的法律保障下，農戶逐步樹立土地經營權流轉交易意識。與此同時，應當在全省開展農戶征信數據庫建設，對農民金融需求進行定期調研摸底，同時建立金融機構與農戶征信系統溝通平臺，讓金融機構了解農民金融需求和農戶信用評級，促進信息對稱，提升普惠金融扶貧信貸效率。

5.3.2推廣實踐金融機構資金供給信息系統、降低信貸交易成本

建立統一的扶貧資金融資供給信息平臺。借助金融部門專業金融業務支撐，聯合當地央行、銀監會、金融辦聯合打造農村金融資金供給信息平臺，定期對新型農村金融機構的資金供給情況進行摸底，搭建農村金融供求雙方信息共享機制，構建鄉鎮政府、村委會、信用社、農戶四位一體的農村信用體系，在降低金融機構授信風險的同時，增進低收入農戶對金融機構對貸款供給的了解，促進農村征信授信聯系，降低農村信貸中的交易成本，提高金融扶貧授信效率，優化扶貧金融資金的資源配置。

5.4加強組織監管和立法、規范金融扶貧發展

5.4.1加強農村產權交易制度立法

修訂完善相關法律法規和政策，規范農村產權交易細則。對農村抵押土地的用途加以明確限制，如規定作為抵押物的耕地使用權的受讓人不得改變農用地的功能，以達到保護耕地的目標。立法中還應當規定，一旦抵押人不能清償所欠金融機構地債務，在土地使用權轉移到金融機構的同時，該農戶有權優先租賃該土地，從而達到保護耕地、保障農民基本生存條件的目的。

5.4.2明確農村新型金融組織監管部門

省一級金融辦主管新型農村金融組織，設立統一的組織規范和監管平臺。新型農村金融組織仍缺乏明確的省一級主管部門，缺少全省規范、統一的協調管理機構。以農民資金互助合作社為例，江蘇仍未設立統一規范的農民資金互助合作社監管部門。進而造成各地農民資金互助合作社組織章程不一致，財務報表格式不統一，規章制度不一致。既然要發揮新型農村金融組織對金融扶貧的重要作用，就應當規范其發展，其中，設立專門的監管部門和機構是應有之義?！笆濉逼陂g，江蘇省一級應設立統一的監管部門加強對新型農村金融組織的監管力度。

5.5控制金融扶貧資金風險、保障資金使用的“非農化”

5.5.1嚴格控制新型農村金融組織運行風險

設立省內統一的農民資金互助組織監管平臺。搭建省一級新型金融組織信息平臺，地方農工辦、工商部門、人行等多職能部門聯合，同時配備具備專業知識和監管經驗的專項人才加強農村合作金融組織風險監控。同時，建立統一的操作軟件，提高監管效率。由于農民資金互助合作社自運營以來，尚未發現明顯投放逾期、管理不善等風險問題存在，但仍然存在較大風險。建議省委省政府盡快出臺監管文件，配備相關軟硬件設備，搭建省一級的監管平臺。

5.5.2開展農民專業合作社信用合作組織試點

全省推廣專業合作社信用合作，降低互助金融風險，提高互助金融穩健性。東?？h金農農民資金互助專業合作社成立以來運作良好，極大的提高農民互助金融效率，對控制互助金融風險也起到較大作用，因此，可以在現有農民資金互助合作社基礎上推廣設立基于專業合作社的信用合作，通過不同專業合作社內部的資金融通，滿足農業生產中短、頻、快資金需求的同時降低“一股獨大”和“壘大戶”造成的傳統農民資金互助組織運行風險。

參考文獻

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