空氣質量審計內容框架研究

馮梅笑

【摘 要】 空氣質量審計屬于自然資源審計范疇。由于我國審計機關基本未進行過該領域的專門審計，導致審計尚未形成一套較為成熟、符合實際的審計規范體系，審計范圍、審計內容、審計對象、審計方法等都在進一步探索中，因此借鑒美、英等審計機關的做法，并結合我國的實際情況開展審計，是比較可行的一個思路。文章以美、英等審計機關發布的空氣質量審計報告為例，分析總結這些審計機關開展該領域審計的一些經驗做法，構建空氣質量審計內容框架。

【關鍵詞】 空氣質量； 自然資源； 審計

【中圖分類號】 F239.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）23-0120-04

黨的十八大提出建立系統完善的生態文明體系，對領導干部實行自然資源資產離任審計，并開展審計試點。試點的重要領域包括土地資源、水資源以及大氣污染防治等，為開展空氣質量審計提供了依據。近年來，我國一些地方深受大氣污染困擾，盡管環保部門、地方政府采取了多項措施來治理，但公眾對治理的效果心存疑慮。公眾獲取信息的渠道有限，了解空氣質量情況主要通過主觀感受、媒體報道、環保部門發布的相關數據。與這些了解信息的途徑相比，審計監督具有客觀、中立、公正的特點，引入政府審計進行監督，對于消除公眾疑慮，促進空氣治理措施的落實是一個較好的選擇。政府審計的本質是履行對公眾的受托責任，然而現實情況是由于我國審計機關基本未進行過該領域的專門審計，導致尚未形成一套較為成熟、符合實際的審計規范體系。因此借鑒美、英等一些審計機關的做法，并結合我國的實際情況開展審計，是比較可行的一個思路。

一、美、英等開展空氣質量審計的情況

（一）美國的空氣質量審計

美國的《空氣清潔法案（The Clean Air Act）》為空氣質量審計的開展提供了法律依據。審計團隊由復合型的專業人才構成，保證了審計項目小組的專業勝任能力。除此以外，美國能源部建立的數據庫包括了與能源消耗有關的各項統計數據以及審計情況，為空氣質量審計的開展提供基礎性的數據支撐?？諝赓|量一直是美國審計署關注的主題之一，其官方網站上發布了8份關于該主題的審計報告，如表1所示。

從表1中可以看到美國審計署早在1979年就對空氣質量予以關注，并發布了相應的審計報告。關于空氣質量審計的內容，美國審計署主要從以下方面展開。一是關注環保部門發布一些規定、空氣質量標準的程序是否符合相關規定。例如環保署對磚、瓷磚等建筑材料生產過程中的大氣污染物排放發布了新的標準，新標準執行后，對大氣污染物的控制、監測、檢驗、記錄、報告都會帶來新的成本，審計署檢查環保部門發布該項新標準時是否對成本—效益等各方面影響進行了充分評估。二是對一些環保政策在執行過程中的資金使用效率進行評估。例如，在減少柴油機空氣污染方面政府對一些項目進行了資助，審計署發現由于減少柴油污染排放涉及公路交通、航運、空運等多個管理部門，而這些項目之間缺乏合作，導致這些項目存在碎片化或者重復資助的現象，降低了資金的使用效率。而且，由于這些管理部門沒有制定相應的績效計量方法，無法有效地衡量資助的資金是否收到了預期的效果。三是對環保部門沒有注意到但可能對大氣造成污染的事項進行評估。例如，對于火電廠的大氣污染物排放管理，環保部門主要是對其電力生產過程中的一些氣體排放規定了標準，但是審計署發現一些火電廠為了有利于污染物擴散，將火電廠的煙囪建得過高。由于空氣質量審計涉及很多專業性的知識，因此審計署采取了一些措施確保審計結論的可靠性。例如審計報告完成后請環保部門復查，邀請空氣質量研究方面的專家參與審計過程，并在報告中詳細記錄被審計單位對報告結論的回應。對審計署的有些審計結論，被審計單位提出了異議，審計署對異議部分進行了二次回應。另外，在報告中使用圖、表的形式使得一些問題的表述更加直觀、形象。例如，空氣質量標準對于幾種主要污染物的排放要求越來越嚴，審計報告中使用點線圖的形式，使得報告閱讀者很直觀地看到幾種主要污染物的排放量要求排放得越來越少。

（二）英國空氣質量審計情況

由于受工業發展的影響，英國是較早對空氣質量予以關注的國家。1956年頒布了有關空氣質量控制的基本法《清潔空氣法案》，并相繼出臺了多部與空氣質量治理有關的法案。英國的空氣質量審計主要受歐盟生態管理計劃及審計（Eco-management and Audit Scheme）的影響。該計劃重點關注自然資源的有效利用、二氧化碳的排放、政府綠色采購以及可持續發展等內容[ 1 ]。該計劃實施以來取得很好的效果，歐盟的年能源消耗量呈現下降趨勢。

2009年英國審計署發布了《改進空氣質量——政策發展》的審計報告。該報告主要對英國空氣治理發展政策進行了評述與展望。報告在對近年來英國空氣污染治理效果、現有政策進行評價的基礎上，提出了一些未來政策制定的發展路向。報告內容首先就空氣污染對健康造成的影響以及治理空氣污染可能發生的成本進行了評估。然后對英國、歐盟和世界衛生組織制定的空氣質量標準進行了對比，具體指出英國制定的空氣質量標準某些方面存在的不足之處，并分析如果英國的空氣質量未達到歐盟的標準可能帶來的經濟后果。最后對英國政府制定的空氣污染治理政策、取得的效果進行了總結與評價，指出現有政策、措施不完善的地方。例如在空氣污染治理方面，交通發展計劃和空氣質量管理計劃分別由不同的部門來制定，導致這兩個計劃之間缺乏協調與溝通；現有的空氣污染治理責任按行政區劃來劃分，一些跨地區的空氣污染協作不夠。同時對現有空氣治理的一些方案提出具體改進建議，對歐盟其他成員國例如德國、法國、荷蘭等好的做法進行了介紹，并提出值得借鑒的地方。

（三）香港地區開展的空氣質量審計情況

香港地區在1987年發布了《空氣污染管制條例》，對空氣質量予以關注。香港審計署在2012年就環境保護署在空氣質量監測及匯報方面的事項進行了審計。審計內容主要關注三個方面：一是在環保部門的管理下，香港的空氣質量各項指標未全部達標；二是對環保部門的空氣污染指數匯報系統進行審計，發現公眾無法便捷地查閱重要的信息，例如在環保署的網站沒有公布空氣質量達標程度的信息；三是對環保部門的績效進行評價，指出環保部門在有關空氣質量管理方面可以改善的地方。在審計建議部分列示得十分詳細，對于審計發現的每一項問題，都提出了五至六條建議。例如：針對空氣質量的管理問題，提出環保部門制定計劃時應列出空氣質量指標達標的時間目標和進度指標，并將進度定期進行公開；將香港地區的空氣質量標準和美國、英國、歐盟及世界衛生組織發布的標準進行對比的基礎上，提出環保部門應定期修訂空氣質量相關標準；當空氣污染超過標準時，應向公眾提供更加清晰和具體的預防措施，并加強實時匯報、公布空氣質量監測結果。

（四）美、英等開展空氣質量審計的啟示

從上述開展空氣質量審計的情況來看，該領域審計主要以績效審計為主。美國在開展空氣質量審計方面歷史悠久，形成了常態化、持續性的狀況。比較完善的法律法規體系、較為完備的能源消耗數據庫、復合型人才的審計團隊、多年的經驗積累為空氣質量審計開展提供了有力支持。英國、中國香港地區開展的空氣質量審計相對比較單一。英國對空氣質量的關注主要受歐盟對大氣污染排放要求的影響，因此審計內容主要從政策建議層面展開；香港地區則主要是對環保署在空氣質量改進方面進行的評價，關注空氣質量改善的效果。

綜合來看，審計的內容主要有以下三個方面：一是關注空氣質量政策、標準制定得是否合理，評價環保政策發布時是否經過了充分論證，現有的空氣質量標準是否定得過低等等，采用的審計方法主要以文獻查閱和比較法為主；二是對空氣質量改善過程中采取的措施進行評價，評價的內容主要結合具體的專項空氣污染減排項目進行，采用的審計方法主要有實地考察、訪談、專家咨詢法；三是對環保部門取得的績效進行評價，主要采用的是差異分析法，分析環保部門是否達到了預定的空氣改善目標，如果沒有達到，完成進度是多少等。

二、我國開展空氣質量審計的內容框架

我國在1987年發布了有關空氣質量的基礎性法律《大氣污染防治法》，2015年進行了修訂，對各項大氣污染物的排放制定了新標準。2013年，國務院發布了《大氣污染治理行動計劃》，隨后各地方政府也紛紛發布了相應的空氣治理行動方案。政府出臺了多項財政補貼政策，投入了大量資金，表2列示了中央財政資金專項用于治理大氣污染的情況。

從表2中可以看出中央十分重視大氣污染的治理，2014年與2013年相比，空氣治理專項資金大幅增長。然而，在大氣污染治理方面，面臨的形勢十分嚴峻，霧霾仍然比較嚴重。一些地方政府對于產能過剩、高污染、高排放的產業去產能行動遲緩，還有一些地方在公布空氣治理效果時，避重就輕，選擇性地發布信息。投入大量的財政資金用于改善空氣質量，效果怎樣？對此，公眾有強烈的問責需求。因此，在這種背景下引入審計監督十分必要。

近年來我國開展了土地、礦產、森林、水資源等環境審計研究。研究內容主要圍繞資金使用的真實性、效益性和合規性以及資源審計的目標、內容、審計程序、方法和評價指標體系展開[ 2 ]。在實踐方面，與大氣污染治理有關的審計開展了三次，分別是2009年第6號、2011年第11號和2013年第16號審計公告，這三個審計項目主要對企業節能減排情況進行了審計。審計內容一是關注技術改造專項資金使用是否合法合規，是否存在擠占挪用專項資金的情況；二是關注節能工程項目是否按期完工并發揮作用，污水、污泥、二氧化硫等污染物排放量是否有所減少；三是關注淘汰落后產能的相關政策是否得到了落實。

借鑒美、英等開展空氣質量審計的經驗，結合我國的實際情況，筆者認為我國應將空氣質量納入審計范疇，進行單獨反映。審計內容可從以下方面展開：一是關注大氣污染物節能減排項目是否落實，是否取得了預期效果；二是對空氣質量政策方面進行評價；三是關注空氣質量數據公開的客觀性、及時性。審計方式可以以專項審計的形式開展，也可以在開展其他審計項目時對影響空氣質量的方面單獨反映，予以關注。例如：在對國有企業審計過程中，除了關注財務收支審計以外，還可以評價檢查國有企業是否貫徹落實了國家關于節能減排政策的規定，在減少大氣污染物排放方面是否采取了相應措施；在對黨政領導干部自然資源離任審計過程中，評價領導干部在任期內有無違反國家產業發展政策批準新建高污染能耗項目，任期內空氣質量有無大幅度下滑情況。具體可從表3所示的方面展開審計。

三、Z市開展空氣質量審計的思路

基于上述分析，本文以Z市為例，結合Z市近年來為改進空氣質量采取的各項措施，提出對Z市開展空氣質量審計的設想以及具體思路。Z市是我國北方中部某省會城市，近年來空氣質量不斷下滑，空氣污染較為嚴重，政府采取了多項措施進行應對，然而效果并不理想。由于北方有較多城市與Z市的情況相似，因此選擇Z市進行分析具有較好的代表性。在空氣污染治理方面，Z市政府比較重視，計劃未來5年內投資462億元專項資金進行治理。市政府發布了《“藍天”工程白皮書（2013—2015）》，制定出臺了《大氣污染防治工作實施方案（2014—2018）》，成立了由市長任組長的大氣污染防治工作領導小組。在全市范圍內采取了超排放的黃標車在市區內限行，全市燃煤鍋爐改天然氣，加強施工工地揚塵污染治理等多項措施。

Z市開展空氣質量審計工作重點應從462億元治理資金的使用入手，評價資金使用的合法、合規性，審查專項資金是否都落實到位、資金使用進度是否符合計劃，資金使用效率如何、是否達到了預期的效果，減少大氣污染物排放的技術改造項目是否按期完成、工程項目是否取得了預期的效果。

首先是政策評價部分可以考察政府部門對于治理空氣污染是否制定了切實可行的計劃，計劃是否清楚地列明了績效指標，每一個時間結點的完成率、完成目標是多少，關鍵績效指標的完成與責任是否掛鉤，責任是否層層分解細化。以該市發布的《藍天工程白皮書（2013—2015）》為例，該白皮書列出了為改進空氣質量3年內要采取的各項措施，相當于空氣質量改進計劃書。然而計劃中的內容常常冠以定性的指標，例如“大力發展，有效控制”，其中定量的績效指標比較少，一些關鍵績效指標例如全年氮、氧化物排放總量，全年大氣中度、重度污染天氣預期達到多少等信息缺乏，導致這些措施是否取得了預期的效果難以進行評價。

其次可以評價空氣治理各項措施執行情況。例如空氣污染治理措施中指出如果達到重度污染天氣，工地應停工。審計人員可以采用實地考察法，調查達到重度污染時工地是否停工，如果沒有停工原因是什么，誰將承擔責任，現有的處罰措施是否適當，有沒有效果。

最后可以對空氣質量信息、空氣質量數據進行評價。例如達到重度污染天氣是否對公眾及時預警，是否及時向公眾傳遞可以采取的措施；空氣污染治理工作進度如何，尤其是一些關鍵時間結點；預期目標是否完成，信息是否向公眾及時進行公開等。

四、結論

一些國家和地區由于經濟發展原因，較早地意識到工業發展對空氣質量的影響，因此在空氣質量審計方面已經具備較為豐富的理論和實踐經驗。我國在經濟快速增長過程中，也逐漸意識到環境、自然資源保護的重要性。因此，在這種背景下，借鑒他們的空氣審計實踐經驗，總結其先進技術手段與方法，對我國開展該領域的審計具有重要意義。今后可進一步形成體系，對空氣質量審計開展的法律依據、制度體系、審計方法、報告等內容進一步研究。

【參考文獻】

[1] 王蕓，黃燕磊.中外生態審計制度與實踐的比較研究[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2014（45）：72-73.

[2] 董延安，趙紅.自然資源資產離任審計的背景與基本思路[J].會計之友，2015（24）：18-19.