論中國—東盟環境合作法律機制

摘 要 本文從中國與東盟國家環境問題現狀出發，隨著中國與東盟經濟交往程度的加深，環境合作的議題越發擺在重要的位置，環境合作已經成為影響中國——東盟總體關系的重要因素。隨后剖析環境合作的現狀，找出存在的問題。最后從中國角度指出中國參與中國——東盟環境合作法律機制構建中的職責。

關鍵詞 環境合作 法律機制 職責

作者簡介：徐璐，廣西大學法學院2014級環境與資源法學碩士研究生。

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.062

一、中國-東盟環境合作的必要性

（一）中國及東盟各國環境問題概況

中國作為中國-東盟地區的大國，經濟、政治、文化水平較高，但其環境問題負擔也十分沉重。中國是世界上人口最多的國家，要解決當前社會貧富差距顯著擴大和人口爆發式增長的難題，必須加大力氣發展經濟，隨著發展步伐的加快，對自然資源開發利用過度，國內環境資源遭到嚴重破壞。國際上主要的環境問題在中國都有所體現：大氣和空間環境質量正在嚴重惡化，如酸雨和霧霾天氣在我國北方地區普遍存在；水資源狀況嚴重惡化，中國的水資源日益嚴重短缺，加之人類的行為使氣候發生了變化，使得本就稀缺的水資源在全國各個區域分配更加不均，造成局部地區的缺水問題更加突出；土地資源狀況惡化，土地荒漠化嚴重，草地退化，工業化進程大量地侵蝕破壞著農田；生物多樣性銳減；固體廢物和有毒化學品污染日益嚴重，快速的城市化進程產生大量的城市建筑垃圾、工礦業廢渣，受限于高成本的處理費用和技術，固體廢物未得到及時處理，污染事故時有發生。自然災害頻發，如地震、干旱、洪澇災害。

東盟各國雖然大部分是經濟欠發達的第三世界國家，但卻擁有著廣闊的森林面積、充沛的水資源和豐富的動植物品種。特別是近年來自由貿易區建設如火如荼，使得這些國家地區的經濟得到了快速發展，各國的環境問題也被暴露出來：一些國家由于季節性的霧霾天氣、交通擁堵和汽車尾氣排放導致空氣污染突出，如新加坡、印度尼西亞、泰國、馬來西亞和文萊；有的國家由于大規模開荒、亂砍亂伐，導致森林面積銳減，土地荒漠化嚴重，如老撾、菲律賓和越南；還有的國家由于工業污染和排放超標，導致轄區內流域污染嚴重，濕地生態系統遭到破壞，如緬甸、柬埔寨和泰國等。

雖然東盟各國主要的環境問題各不相同，但環境對生存發展的重要作用在東盟國家是得到普遍承認的。由于經濟、信息技術相對中國比較落后，加之環保法律法規的不健全，執法力度不足，東盟區域各國環境正在遭受嚴重的破壞，給區域內發展的可持續性造成了一定的破壞。環境對于東盟國家和人民而言，不僅僅是一種物質的環境，一個客觀的物理或地理條件，而是與生存休戚相關，離開環境保護談發展，只會是舍本逐末，最終不但經濟建設沒有取得成果，還給生存環境造成了不可彌補的損失。

（二）中國-東盟環境合作具有戰略意義

“一帶一路”戰略的提出，要求中國在對外投資中突出生態文明理念，在加速投資的過程中兼顧環境保護 。從根本上看，與該區域各國的共同利益相一致。東盟國家與中國建交多年，鞏固和加強同東盟各國的友好合作關系是中國獨立自主和平外交政策的重要組成部分，對中國參與國際政治、經濟、文化交流都具有顯著的意義。日益嚴重的環境問題也是東盟國家未來發展所面臨的最嚴重課題，由于其經濟、法律基礎薄弱，中國是中國——東盟區域內較為發達的國家，東盟國家亟需尋求與中國的環境合作來提升自身的環保事業發展。隨著中國與東盟經濟交往程度的加深，環境合作的議題越發擺在重要的位置，環境合作已經成為影響中國——東盟總體關系的重要因素。具有顯赫的戰略意義：

第一，中國與東盟國家建交至今，外交關系進一步得到了鞏固，但由于一些傳統因素的限制，短期內實現政治上的外交快速進步十分困難，各國出于維護本國利益的考量在政治問題上不會作出太大的妥協。而環境合作則不然，由于該區域內環境問題日益凸顯，而環境本來就是跨國界的，在環境問題上的各方合作不會對本國的國家安全造成影響，且符合當前各國的切身利益。因此，中國與東盟國家應該以環境問題合作作為突破口，建立起多邊交流溝通機制，為日后多邊政治合作打下基礎。

第二，環境是經濟社會持續發展的支柱，構成區域可持續發展的一部分。該區域內普遍存在的環境問題決定了中國與東盟國家必須加強合作。區域內的各個國家都面臨著相似的環境問題，大氣污染、水資源缺乏、土地退化、生物多樣性銳減在該區域都是普遍存在的問題，環境問題的跨國界性決定著該區域內任何一個國家都無法在環境污染中“獨善其身”，必須開展環境合作，建立起環境合作的相關法律機制，預防區域內環境問題的暴發，針對已經存在的環境問題通過協議進行相應處理，從而共同保護好區域內的資源環境。

第三，中國與東盟在環境保護領域開展一系列合作，有利于探索“南南合作”的新模式，最大限度維護中國——東盟國家間共同利益。該區域大多數國家都是欠發達國家，中國——東盟環境合作是“南南合作”的重要組成部分，有利于在此基礎上實現“南北合作”。在應對氣候變化、水資源污染等共同環境問題上，中國與東盟國家進行一系列的合作，將有效地維護區域內環境整體利益，并豐富“南南合作”的內涵，有助于建立公正和平的國際秩序，并對“南北合作”的進一步深化提供了實證參考。

二、中國-東盟環境合作法律機制的現狀

（一）中國東盟環境合作現有法律文件

中國與東盟國家近年來十分重視環境保護事業，通過召開國際會議的形式對區域內存在的環境問題進行協商，一致通過后達成書面協商意見。中國與東盟國家的環境合作最早體現在2002年簽訂的《中國——東盟全面經濟合框架協議》第七條，將全面經濟合作擴展到環境領域。 次年，中國與東盟簽署《面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言》，下文簡稱《聯合宣言》，該《聯合宣言》進一步強調加強雙方在環境領域的合作，建立雙邊合作機制。隨后，為落實該《聯合宣言》，中國與東盟國家制定了第一個五年行動計劃，提出在環境領域建立雙邊合作機制的必要性。雖然這階段的環境合作僅僅作為中國東盟經濟合作的一個部分，雙邊關于環境合作的相關法律機制還沒有正式確立，但這些文件宣告著中國東盟環境合作的開端，在環境合作領域具有舉足輕重的意義，為以后實質性的環境合作奠定基礎。2010年開始，中國與東盟的環境合作進一步加深，取得長足的進步。雙邊先后簽訂了《中國——東盟環境保護合作戰略2009-2015》和《中國東盟環境合作行動計劃2011-2015》，對雙邊環境合作作出了更加細致的安排。這些安排主要包括：設立統一的環境保護合作中心，召開由各國環境部長組成的環境部長會議，作為中國——東盟環境合作高層對話機制，對區域內環境合作提供指導協調，聽取環境合作工作報告；開設雙邊的環境合作論壇，合作論壇主要針對中國——東盟環境合作中的問題邀請各成員國、其他國家及國際機構、非政府組織、企業家、相關領域專家學者進行論證分析，進行學術交流、政策分析和合作商談；另外，還包括對東盟國家的環境官員和專家進行環境法律法規、環境政策、環保技術進行培訓，推動該區域內環保理念和環保技術的交流溝通。

此外，東盟各國還簽訂了《東盟經濟共同體藍圖宣言》、《東盟關于氣候變化的宣言》、《可持續發展仰光協議》、《湄公河流域可持續發展合作協議》、《東盟跨界煙霧污染協議》等，這些宣言、協議、計劃都構成了現有的中國——東盟環境合作法律體系。

（二）中國-東盟環境合作現有法律機制的不足

盡管中國-東盟環境合作法律機制框架已經初步呈現，但由于這些機制發生的作用有限，區域內環境問題尚未得到有效解決。究其原因，主要是以下幾點：

第一，現有法律文件缺乏應有的強制力，執行力度不夠。且受制于歷史因素，東盟各國長期以來嚴格貫徹主權安全意識，環境問題往往涉及國家的主權，主動實施環境保護國際條約的意愿不強。另外，前述中國與東盟國家簽訂的環境合作法律文件如《聯合宣言》、《中國東盟環境合作行動計劃》等在法律性質上都屬于“軟法”范疇，不具有法律的強制約束力，因而執行力較弱。真正具有約束力的公約、協定數量極少，目前在該區域內影響較大的主要是《東盟跨界煙霧污染協議》、《東盟自然和自然保護協議》?！稏|盟跨界煙霧污染協議》是東盟國家簽訂的首個具有法律約束力的協議，該協議的制定是為了適應當時東盟國家針對跨界煙霧污染防治的緊迫需要。1997年印度尼西亞的一場森林大火造成了當地巨大的經濟損失，火災引發的煙霧在風力作用下波及到周邊國家和地區，嚴重影響到東盟國家地區的居民生命健康。最后經估算這場煙霧污染造成直接損失高達14億美元。隨后東盟各國經過協商，制定了統一的防治煙霧污染協議。顯然這種事后立法的方式已經不能適應現階段經濟社會發展的需要。法律特別是環境法律應該將規制的重點放在事前防治上，而不是造成了污染的嚴重后果才被動制定相應的法律對環境保護工作作出制度性的安排。因此，中國-東盟區域內各國應該在主權利益和區域安全上進行協調，在維護國家主權獨立完整的前提下針對所簽署的區域協議對國內法進行相應調整，以期達到區域環境立法和執法的協調。

第二，中國-東盟環境合作法律機制缺乏監督和懲罰機制。就目前中國與東盟環境合作法律機制的實踐來看還處于發展的初步階段，針對環境保護方面達成的立法項目數量較少。已經制定的環境法律以宣言、計劃形式出現的“軟法”居多?，F階段中國-東盟環境合作框架下的法律機制更多的是原則性的規定，缺乏具體解決區域環境問題的監督和懲罰機制，如果不建立有效地監督與懲罰機制，成員國就會存在僥幸心理而不真正履行環境保護義務 ，進而導致中國與東盟國家的環境合作法律機制建設難以取得實質進展。

第三，眼前利益與長遠利益之間的矛盾。中國-東盟區域內的國家經濟發展水平差異很大，雖然環境保護對經濟社會發展的重要性在該區域內得到共識，但由于國情的不同，在對待經濟發展和環境保護關系的認識上有所不同。經濟水平較高的國家，如新加坡，其擁有充足的財政預算投入環境保護事業，更加偏向于環境利益的維護。在經濟欠發達的國家，由于人口增長和社會貧困程度的加劇，使得這些國家不得不將環境保護問題暫時擱置而尋求短期內經濟社會的快速發展。這種發展模式使得這些貧困國家在環境保護問題上普遍存在著“搭便車”的傾向，將環境保護的工作寄希望于區域內經濟發展狀況較好的國家。然而，這種眼前利益和長遠利益的矛盾解決不在一朝一夕，有待于區域環境合作的進一步加深。

三、中國參與中國-東盟環境合作法律機制構建中的職責

首先，積極參與到中國-東盟區域內環境合作規則制定中。中國-東盟區域內多邊環境條約是各國整體利益和國家利益斗爭與協調的結果。中國只有充分參與條約的制定，才能充分表達本國的關切，反映本國的利益和需求，最大限度地保障自己的權益，讓相應的環境合作規則更加具有正當性 。同時，與東盟國家及時交換環境信息、協調立場。中國于2011年5月份帶頭成立了“中國-東盟環境保護合作中心”，該中心作為中國與東盟國家在對待環境合作問題上的一個對話平臺，其主要職責包括對中國——東盟框架下環境保護合作相關政策和法律法規進行協調，擬定該區域內環境保護合作規劃并組織實施，為多邊就環境保護問題對話提供相應制度保障等。中國應該在日后的環境合作中利用好該對話平臺，，提出有針對性的環境合作法律文本草案以便在日后簽訂環境合作條約的過程中掌握主動權。

其次，國內各級政府加大環境執法的力度。目前中國已經頒布了多部與環境保護有關的法律和配套的行政法規，主要包括新修訂的《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》等等，這些法律法規大多以國內環境保護現狀為依據，適用范圍以國內為限。雖然這些法律法規在修改時也按照中國所承擔的國際環境義務進行相應修正，但隨著中國與周邊國家貿易的深入，中國——東盟框架下多邊環境條約義務會不斷得到強化，為了能提高條約的適用性，中國還是有必要出臺一系列與多邊環境合作條約相對應的法規，同時完善相關法律法規的監督與懲罰機制，使違法者真正受到懲罰，提高環境違法成本，加大環境執法的力度。

最后，推動中國-東盟民間環保交流與合作。中國-東盟區域內的環境治理，不僅僅是各國政府的職責。國際環境實踐和趨勢表明，一些非政府組織（NGO）和民間團體也發揮出重要的作用。 環保產業在中國-東盟區域具有廣泛的市場需求，中國應該努力挖掘和利用這一市場潛力，積極引進東盟國家中大型企業進行環保投資，加緊國內有實力的民間企業、機構走進東盟市場。形成政府、企業、民間三個層次的環境合作體系。具體而言，政府對于國內企業和NGO給予政策支持，為其提供東盟國家相應的環境法律法規，提供法律咨詢服務。對于國內環保NGO，政府應為其國際化提供便利，出臺對這類非政府組織國際化的支持性政策，將其在國際化的進程中作為國家名片對世界展示。另外，東盟國家的一些專業性非政府組織在環境保護領域也具備知識、技術和資金優勢，中國可以通過開展合作、交流的方式與這些非政府組織進行經驗交換溝通，共同促進本區域經濟與環境的可持續發展。

注釋：

朱雅妮.“一帶一路”對外投資中的環境附屬協定模式——以中國——東盟自由貿易區為例.江西社會科學.2015（10）.189.

‘Cooperation shall be extended to other areas， including， but not limited to ，banking， finance， tourism，industrial cooperation， transport， telecommunications， intellectual property rights， small and medium enterprises（SMEs）， environment， bio-technology， fishery， forestry and forestry products， mining， energy and sub-regional development.. Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation Between the Peoples Republic of China and the Association of Southeast Asian Nations.2002. part 2， Article7.2.

邱昌情.東盟治理進程中的環境區域合作模式——從APEC到東盟“10+3”.世界經濟與政治論壇.2009（2）.104.

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