論法治政府應然形態及其建設路徑

張曉晴，張 波

(1.北京市人民檢察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龍江省人民政府 法制辦，哈爾濱 150001)

依法治國研究

論法治政府應然形態及其建設路徑

張曉晴1，張 波2

(1.北京市人民檢察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龍江省人民政府 法制辦，哈爾濱 150001)

建設法治政府是全面建設小康社會的重要內容，也是全面推進依法治國的核心和關鍵。法治政府必須尊重并遵守法律，在法律的規范和制約下推行國家行政管理事務，實現國家治理的根本目的。法治政府的應然形態應當是有限政府、服務政府、誠信政府、陽光政府和守法政府。進入21世紀以來，黨和國家對社會主義法治的理論探索和實踐推進都達到了新的高度，法治政府建設更是取得較大的進展，形成了進一步發展的現實基礎，各級政府應在加強黨對法治政府建設的領導、改造領導干部法治思維、科學設計政府職能、提高法律制度的科學含金量、構建符合市場經濟發展需要的行政執法體制、強化對行政執法的監督和大力打造法治政府建設的“專業隊”上持續發力。

法治政府；依法行政；法治思維

法治政府作為市場經濟條件下理想的社會治理模式，一直受到文明社會的普遍認可和推崇，轉型過程中的中國社會更是將其作為政治文明建設的重要內容予以高度重視。剛剛閉幕的黨的十九大報告再次強調了“法治政府基本建成”對于決勝全面建成小康社會的重要意義，提出：要完善國家治理體系，提高國家治理能力，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治政府建設已然成為各級行政機關當前最現實、最直接的實踐活動?？梢灶A言，對法治政府應然形態及其建設路徑的認識和推進必將對我國未來的政治架構、法律制度以及公民社會的每一個成員的權利義務產生深刻而深遠的現實影響。

一、法治政府的應然形態

一般意義上說，法治政府是法治與政府的集合體，是建立在法治基礎之上的社會治理架構。但在具體認識和實踐操作上又存在不小的差距。

就法治本身而言，它被認為既是一種價值理念，又是一種法律制度，更是一種社會治理模式[1]33-35。因此，從古希臘柏拉圖與亞里士多德關于法治的“偉大對話”、古羅馬斯多噶學派的自然法觀念到英國的約翰·洛克和托馬斯·霍布斯的“法治主義”以及法國的孟德斯鳩“法律下的自由和權力”和盧梭的“人民主權”理論，其間雖有繼承和揚棄，但其對法治及法治政府的認識是有很大不同的。在實踐層面，英國是將法治思想付諸實踐的第一個國家，英國著名法學家艾爾伯特·維納·戴雪將其歸納總結為“法的統治”：第一，人民非依法定程序，并在普通法法院確認違法，不受財產及人身上不利的處罰；這是法治的第一要義，意在制止“人治政府”擁有廣泛、擅斷限制人權的裁量權。第二，法律面前人人平等，一切等級平等地服從司法法院形成的或運用的普通法，即行政權受司法權的直接監督。第三，英國憲法是各法院由個案判決所累積的成果，所以憲法是保障人權的結果，而非人權之本源，即個人權利源于普通法院的司法判決，而不是憲法[1]16。法國則強調法治政府是“一種民主共和國”，這種民主共和國，以自然法為基礎，并具有四個基本構成要素：自由，平等，人民主權，合法政府及法律至上。德國則以康德的“國家為一群人依據法律而組織起來的聯合體”的理念，提出“法治國”理論，其主要特征是“國家平等地賦予其公民精確定義過的正式權利，通過實施公開的、可以為公眾知曉的、可預見的和可預期的并且可以實行合理且統一的司法適用的法律來行動”[1]22。美國被認為是法治政府的典型代表，“洛克的自然法理論與孟德斯鳩的權力分立原則的結合，構成了美國政府制度的哲學基礎”[2]。美國著名的政治哲學家托馬斯·潘恩認為法治政府應當具備下列要素：第一，政府不能改變自己的權力。第二，政府不能作為同人民訂立契約的一方，否則，“等于承認政府在能夠取得存在的權利之前就已經存在了”[3]。第三，政府不得任意更改或違反憲法中的任何條款。第四，人民有權對每一個政府和每一部憲法在原則上和形式上的缺點加以公開討論，從而推動國民來改革其政府或憲法。第五，法治政府主要是共和政府[1]24。

作為一種社會治理模式，“法治”被認為是與“人治”相對應的社會治理狀態。在這種狀態下，法律取得了社會中最高依據的地位，社會中的一切活動都不能違背法律的規定，任何國家組織和個人都不擁有超越法律的特權。政府的管理只能依法而為，不能超然于法律之上。政府的一切行為只能是保障和促進人的全面發展，保障和促進法律明確規定的人的合法權益的全面實現。一言以蔽之，“人治”社會強調“朕即國家”，“法治”社會突出“法律至上”。

從各國對法治政府的認識和實踐中看，盡管差距是明顯的，但至少都具備以下共同特點：一是政府的產生具備合法性。法律的規定是政府產生的基本依據。政府的性質、架構、職能、形式都要有法律上的明示規定，甚至政府的編制、人員、行政首長的數量及其權限都要由法律確定。沒有法律上的規定，政府自身不得擅自增加或減少機構。二是政府權力來源于法律。政府的權力來自于人民的讓渡，法律上的授權是政府行使權力的唯一來源，“法無授權皆禁止”“法無授權不可為”是法治政府運行的基本原則。三是政府要在法律規定的范圍內行使權力。政府及其工作人員必須嚴格依照法律確定的職權職責辦事，權力的行使不能突破法律設定的限制，更不能率性而為。四是政府行權要符合程序的要求。程序是行使權力的具體方法、步驟、時限和形式，對權力的自我張力具有獨特的約束作用。法治政府行使權力必須嚴格遵循法律規定的程序要求，違反程序是嚴重的違法行為。五是政府對其行為的后果依法承擔責任。權責統一是法治政府的內在要求。政府必須對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任。

由法治政府的上述特點所決定，并結合我國的實際，我們認為，法治政府的應然形態應該是：

1.法治政府是有限政府。法治政府的權力來源于法律的授權，這就意味著政府的權力是有限的。政府對經濟、社會事務的介入和介入的程度不是隨心所欲的，而是取決于法律的規定。這與市場經濟體制突出市場機制作用的內在要求是相吻合的。在這一大的背景下，凡是公民能夠自主決定的事項，市場機制能夠有效調節的事項，行業組織、中介機構能夠自律的事項，政府均不得微觀干預。在政府可以管理的領域內，凡是能夠通過事后監管措施解決問題的，就不要以事前審批許可的方式來解決；凡是通過提供服務來解決問題的，就不要通過強制管理來解決。政府對經濟社會的干預范圍較之計劃經濟條件下的政府管理范圍大幅度地縮小。主要集中在宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等范疇之內。而且即使以在上述有限的范圍之內，管理的方式、干預的程度也要符合法律的要求。因而可以說，法治政府是個有所為有所不為的政府，行政管理不能事無巨細，無所不包。

2.法治政府是服務政府。一直以來，“管”字當頭是我國政府管理的基本理念?！熬谐妓?，臣不得不死”的命令服從型關系充斥于整個中國封建時代君臣關系之中，對中國現代管理制度產生了深刻而深遠的影響。過分強調集體主義的社會理念扼殺了個人主觀能動的有效舒張。體現在現實當中的政府管理上，就是政府管理居高臨下，“權力本位”。法治政府是與市場經濟發展要求相適應的現代治理模式，其與計劃經濟條件下政府管理的最大不同在于，要依法采取一切有效措施保障市場主體主觀能動作用的發揮而不是相反。因此，服務是法治政府第一位的功能。要通過服務助推市場活動發揮最大社會效應，“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”[4]。強制性管理只是蘊藏在服務之中的偶爾用之的手段和措施，是服務無法奏效和窮盡其他一切溫和手段之后不得已而為之的管理方式。更多的行政管理將是以公共服務的面目呈現在人們面前。

3.法治政府是陽光政府。法治政府在管理過程中產生的信息，除少數涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密的以外，都要公開。政府是基于人民權力的讓渡而形成的社會團體，其存在的全部理由就是為人民服務。如果政府的行為都是暗箱操作，人民就無法對其實施監督。因此，公開透明的本質，是保護公民、法人或其他組織的知情權、參與權、表達權、監督權和糾正權，讓人民了解自己用納稅方式供養的政府機關為自己做了哪些服務，怎樣的服務，自己是否滿意，不滿意的話如何來表達，如何來糾正。

4.法治政府是誠信政府。講誠信，負責任，言必信，行必果，是法治政府的重要要求。法治政府是一個有信譽的政府，因而也是一個公信力極強的政府。法治政府的公信力首先來自于人民的信任。人民之所以會將自己固有的權力讓渡給政府，形成政府的公權力，是因為人民相信這樣一個通過自己或自己的代表選舉出來的社會團體是能夠如其所愿地按照自己制定的法律為自己提供最優質的服務的。人民相信它是組成它的前提。其次，法治政府必須按照法律的規定實施管理、提供服務是其存在的基礎，也是其獲得公信力的源泉。法治政府的管理中的一招一式必須有板有眼，不能率性而為。最后，政府的誠信是社會誠信的基礎。很難想象沒有一個誠信的政府會有一個誠信的社會。政府誠信是社會誠信的風向標。法治的整齊劃一特點決定了法治政府的誠信和責任，缺乏誠信和責任就不配稱為法治政府。

5.法治政府是守法政府。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治，就是因為其對法治給予了應有的尊重。守法是其題中應有之義。法治政府狀態下，政府作為一個整體要守法，法治政府的機關工作人員也要以法自律，做守法的典范。不能想象，一個工作人員問題百出的政府會成為一個法治政府。同樣，所有政府工作人員能夠依法行政，就可以保證政府不出問題，就能夠保證政府行為的法治化。因此，法治政府是政府工作人員守法與政府本身守法的完美結合，兩者相互支撐，相得益彰。

二、我國法治政府建設的現實基礎

進入21世紀以來，黨和國家對社會主義法治的理論探索和實踐推進都達到了新的高度，法治政府建設更是取得較大的進展，形成了進一步發展的現實基礎。

1.將依法治國確立為國家的發展戰略。黨的十五大報告中，將實行了多年的“以法治國”修訂為“依法治國”，并將“依法治國，建設社會主義法治國家”提升到治國方略的高度，對沿襲了兩千多年的法律工具主義傳統進行了徹底的了斷。九屆人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法，使之獲得了最高的法律效力，成為每一個國家機關、企事業單位和個人都必須遵循的憲法性原則。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《決定》，明確了全面依法治國的總目標和路線圖。此后，黨中央把全面推進依法治國與全面深化改革、全面建成小康社會、全面從嚴治黨確立為“四個全面”戰略布局，協調推進“四個全面”戰略布局成為我黨治國理政的重大方略，為法治政府的建設和推進奠定了堅實的基礎。

2.突出了法治政府建設在國家法治建設的核心地位。十八屆黨中央兩次全會上做出的重大《決定》中，都將法治政府建設寫入其中，濃墨重彩地予以表述，表明了法治政府建設在我國社會主義法治建設中的相當重要的地位，為各級政府加強法治政府建設提供了強有力的依據[5]。

3.將“法治政府基本建成”確立為全面建設小康社會的重要指標。全面建成小康社會，其標準并不僅僅是經濟指標，還包括社會指標。要在實現物質文明大發展的同時，大幅度地提升社會公平正義。不僅要讓人民群眾生活的幸福，更要讓人民群眾生活的有尊嚴[6]。將“法治政府基本建成”確立為全面建設小康社會的重要社會標準和建設內容，就為各級政府推進法治政府建設提供了強大的動力。

4.對法治政府建設提出了明確的要求和路線圖。2015年10月，中共中央和國務院聯合下發《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，明確了法治政府建設的總體要求、主要任務、具體措施、組織保障和落實機制。這是在新中國歷史上，第一次由中共中央和國務院聯合發文對法治政府建設做出部署，表明了黨和國家對法治政府建設的高度重視，各級政府將有的放矢，精準發力。

5.法治政府建設深入推進。完善的社會主義法律體系基本形成，截止到2017年8月底，我國現行有效的法律 259部，行政法規750部，地方性法規10 400部(含自治條例和單行條例)，地方政府規章9 200部，國務院部門規章2 750部，其中絕大部分屬于行政管理法范疇?！胺殴芊备母锊粩嗌罨?，國務院先后取消下放了大批的行政許可，徹底終結了非行政許可審批在我國的歷史，極大地激發了市場和社會活力。行政職能進一步優化，清單管理全面實行。政府法律顧問制度普遍建立。行政執法體制更加適應新時代經濟社會管理的需要?！半p隨機、一公開”全面推行。法治政府建設考核評價制度逐步完善并全面落實。這些都為法治政府的建設奠定了良好而堅實的基礎。

三、當前法治政府建設面臨的瓶頸與障礙

1.部分領導干部缺乏應有的法治思維。習近平總書記指出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式開展工作，解決問題，推動發展的能力，是推進法治建設的關鍵?！钡珡漠斍暗膶嶋H看，相當一部分領導干部，還不完全具備應有的法治思維。想問題，作決策，不是以國家的法律規定為價值取向和判斷標準，而是一切從權力出發，將擴大權力或方便權力的行使作為第一要務。

2.行政職能不完全適應市場經濟發展的需要。盡管30多年來歷經多次改革，特別是2013年以來，國家大力推進“放管服”改革，在簡政放權、放管結合、優化服務等方面取得很大成就,但是行政管理中的政企、政社、政資、政事關系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯位的問題依然存在。一些部門職能權限界定不清，職責交叉，權責失衡的問題比較突出。

3.現行制度體系仍需不斷完善。有的領域法律的制定尚有空白；有些領域雖然有法，但未能隨著國家政治、經濟、社會生活的變化適時修訂；有的領域基本法律已制定，但配套法規沒有及時跟上；有些法規可操作性不夠強，在行政管理實踐中不管用、不好用，不能有效解決實際問題；“部門利益”、借“法”擴權、以“法”爭利、違法損害公民權利、不當增設公民義務的現象還不同程度的存在[7]。

4.行政執法體制有待于進一步科學化?？傮w上看，我國的執法體制是隨著立法的不斷完善而逐步建立起來的。一般情況是，每立一個法，就確定一個執法主體，賦予一個執法范圍，建立一套執法程序。法越立越多，執法的主體也越來越復雜，相互之間缺乏內在的邏輯和協調。表現在執法上，就是各主體之間邊界不清，職責不明，交叉執法，重復管理，造成政出多門、趨利執法、重復處罰等諸多弊端。

5.行政執法監督作用不夠突出。當前，對依法行政的監督不少，但行政執法監督應有的功能發揮得并不盡如人意。在制度建設層面，行政執法監督尚無全國統一的法律規則；實踐中一些監督部門之間各自為戰，協調、配合不夠，對行政執法部門尚未形成應有的監督合力，作用發揮不夠明顯。

6.行政執法人員法律素質需要進一步提升。部分執法人員缺乏基本的法律素養，法律意識淡漠。對應知應會的綜合性法律知識掌握不夠，對本部門負責實施的專業法律只知其然，不知其所以然，執法中不能融會貫通，不能熟練地應對各種違法行為。執法中不文明現象依然存在，不愿擔當的執法不作為問題在一些地方和部門比較突出。

四、法治政府的建設路徑

1.加強黨對法治政府建設的領導。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，在建設社會主義法治國家進程中，黨始終發揮著根本性、全局性的領導作用。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。因此，法治政府建設必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，納入黨委的統一領導之下。各級政府在法治建設中的重要規劃和實施方案要報黨委審批，法治政府中的重大改革舉措要由黨委常委會研究決定，法治政府的考核要納入黨委的經濟社會目標考核體系，法治建設中遇到的重大問題和體制機制障礙要由黨委統籌解決。

2.改造領導干部的思維模式。建設法治政府，關鍵在于各級行政機關工作人員的認識、決心和行動。行政機關領導干部作為“關鍵少數”，其思維模式至關重要，是否善于運用法律思維想問題，做決策，辦事情，對于法治政府建設意義重大。因此，要采取有效措施，深化領導干部的法治教育，使其牢固樹立憲法法律至上的觀念，忠實地履行憲法和法律賦予的職責，切實維護社會主義法治的統一、尊嚴和權威。要嚴格落實領導干部學法制度，注重實效，強化學法用法硬約束。用科學的制度督促其嚴格依法履行職責，既不能亂作為，也不能不作為。將法律作為工作的最高原則和價值取向，努力運用法治思維和法治方式管理國家行政事務。

3.科學設計政府職能。一是深刻理解黨的十八屆三中全會《決定》中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，并將其真正地落實到政府職能的轉變中來。將政府職能的配置重點放在市場機制調節不到或作用發揮不盡如人意的領域，起到拾遺補闕的作用。二是給市場主體更大的自由度，引導、監督市場主體實現更高水平的自律和自治。三是轉變工作方式，最大限度減少政府對微觀事務的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。改“坐商”為“行商”，強化事后監督而不是事前審批。四是進一步理順政府部門之間職責關系，努力做到政企、政社、政資、政事分開。

4.提高制度建設的科學含金量。以法律制度是否符合經濟社會發展的客觀規律為標準，推動政府立法精細化，增強政府立法的及時性、系統性、針對性、有效性?？茖W確定立法重點，圍繞黨委和政府的中心工作，發揮立法的指導、規范和引領作用，對實踐中矛盾比較突出，管理難度較大，利益關系復雜的領域及時立法，用法律手段來調整利益、化解矛盾，推進發展。同時，根據形勢和情況的變化和需要，及時做好法律的廢改釋工作。

5.構建符合市場發展需要的行政執法體制。重點是對現行的執法主體進行合并同類項，將職能相同或相近的管理部門進行深度整合，形成職能統一的執法主體。同時，將微觀管理職能向基層傾斜，加強基層行政執法主體的建設，充實人員，提升其行政執法素質和執法能力，使其有能力承擔繁重的行政執法任務。創新行政管理方式，全面推行“雙隨機一公開”監管模式，規范執法自由裁量權，不折不扣地落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度。

6.完善行政執法監督體制機制。一是結合行政執法實際，盡快出臺統一的行政執法監督法，使行政執法監督有更加具體明確的法律依據。二是建立健全各種監督之間的協調銜接機制，使分散的監督成為有機整體，切實發揮行政執法監督的整體效能。三是突出社會監督和輿論監督的作用，暢通監督渠道，方便群眾投訴舉報、反映問題。

7.大力打造法治政府建設“專業隊”。法治政府建設的艱巨性和緊迫性決定了政府內部必須有一支能打硬仗的專業化法制隊伍。目前，市縣兩級的政府法制機構，編制配備和人員構成極不適應工作需要，無法有效地承擔起法治政府建設“專業隊”任務。應當結合法律顧問制度和公職律師制度的落實，從國家層面對市縣兩級的法制機構和隊伍做出統一的設置和安排，使其機構設置和人員配備形成硬約束，確保與其承擔的工作任務相適應。

[1] 劉平.法治與法治思維[M].上海：上海人民出版社，2013.

[2] [美]E·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999：56.

[3] [美]潘恩.潘恩選集[M].馬清槐，譯.北京.商務印書館，1981：254.

[4] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].北京:人民出版社,2013:3.

[5] 袁曙宏.黨的十八大以來全面依法治國的重大成就和基本經驗[EB/OL].中國青年網.2017-06-07.

[6] 為何建設法治政府？怎樣建設法治政府[EB/OL].人民網. 2016-01-05.

[7] 馬凱.關于建設中國特色社會主義法治政府的幾個問題[EB/OL].人民網. 2011-11-17.

張曉晴,張波.論法治政府應然形態及其建設路徑[J].知與行,2017,(11):71-75.

2017-10-11

張曉晴(1988-)，女，黑龍江哈爾濱人，法律碩士，從事行政法與訴訟法研究。

D90

A

1000-8284(2017)11-0071-05

〔責任編輯：張 毫〕