中國科技政策發展：理路與探微

孔凡瑜,周柏春,2

(1.牡丹江師范學院 馬克思主義學院，黑龍江 牡丹江 157011; 2.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

基金成果傳播

中國科技政策發展：理路與探微

孔凡瑜1,周柏春1,2

(1.牡丹江師范學院 馬克思主義學院，黑龍江 牡丹江 157011; 2.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

科技政策是科學技術發展的制度保證，關系到科技發展的質量和水平，在國家經濟社會生活中，扮演著重要角色，占據著重要地位。21世紀必將是科學技術的世紀，伴隨網絡化、信息化和現代化的快速變革，科學技術發展必將迎來新的春天。這一時代背景對科技政策提出了更高的要求，能否及時地調整和完善我們的科技政策以適應不斷變化發展的國際、國內科技形勢，既是涉及科學技術自身發展的重要議題，也是涉及黨和政府科技治理體系和治理能力現代化建設的重要議題，理應受到理論界和實務界的高度重視。中華人民共和國成立以來，我們不斷地調整和完善科技政策工具，在助力國家科技和經濟社會發展過程中發揮了重要作用，尤其是在一些尖端科技領域取得了多項重要成就。但從科技發展的整體狀況來看，仍存在著不平衡、不協調、不充分的問題。面向未來，在決勝全面建成小康社會和實現民族偉大復興“中國夢”建設的過程中，科學技術和科技政策要努力作為，敢于爭先、勇于爭先。當前，分析中國科技政策的演進歷程，明晰我國科技政策的發展脈絡，找準制約我國科技政策發展的科技人才政策癥結、科技政策指向性癥結、科技財政投入癥結并精準分析、精準研判，探尋有效措施，從點滴處改進科技政策、從細微處完善科技政策，通過不斷推動科技政策發展來引領科學技術進步，讓科技政策發展成果和科技發展成果更好地惠澤億萬人民。

科技政策；政府；科技成果；成果轉化；創新驅動

科技政策作為支撐國家發展的核心要素，對經濟社會發展意義重大。從概念上看，科技政策就是支撐科技發展的原則、計劃、措施、規范等內容的總稱。21世紀，各國之間的競爭都表征為以科學技術為基礎的綜合國力的較量，而科技政策在庇佑科學技術發展過程中起著不可替代的作用。中國要建設創新型國家，必須強化科技政策的供給和使用。為此，我們有必要了解中華人民共和國成立以來科技政策的演進歷程，刪繁就簡地找到癥結問題，并有針對性地找到解決之策。

一、中國科技政策的演進歷程

中國科技政策的發展不是一帆風順的。中華人民共和國成立以來，歷經幾代人的不懈努力，我國科技政策得到了長足的發展?；仨^往，我國科技政策的演進大致可以劃分為以下幾個階段：

(一)謀局開篇與藍圖初繪：1949—1978

一是科技初謀。中華人民共和國成立之后，規章建制是當時最為重要的工作之一，具體內容就是明確國家科技發展的重點內容和建立相關科技部門、組織。1949年9月在《中國人民政治協商會議共同綱領》中指出，推動工業、農業和國防建設的快速發展，必須“努力發展自然科學”，立足重工業、發展重工業，進而為國家工業化奠定堅實基礎。1956年3月,科學規劃委員會成立并開始謀劃《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》(簡稱十二年規劃)的制定工作，其目的在于“迅速壯大我國的科學技術力量”，爭取在一些關鍵領域“接近或趕上世界先進水平”，盡最大可能獨立地解決科學技術領域的疑難問題，擺脫依靠外援的狀況，重點從“國家重要科學技術任務”“任務的重點部分”“基礎科學的發展方向”“科學研究工作的體制”“科學研究機構的設置”“科學技術干部的使用和培養”“國際合作”等方面進行了宏觀統籌和系統謀劃，這是新中國第一部規范科技發展的綱領性文件，具有一定的戰略性、指導性和奠基性。二是因時而化。進入20世紀60年代，國際、國內環境尤其是科技環境發生了深刻變化，科技人員隊伍整體質量得以提高、科研機構的數量和規模得到增長，基礎科技數據得以有效掌握，制定新的科技發展規劃和引領科技發展已經成為非常迫切的事情?！?963—1972年科學技術發展規劃綱要》(簡稱十年規劃)隨之出臺，主要強調了“發展科學技術的目標”“發展科學技術的方針”“自然條件和資源的調查研究”“農業科學技術”“保障措施”等內容，對科技發展問題具有更為鮮明的指向性，體現了學科化和專業化的特點。

(二)重置調整與面向經濟：1978—1992

一是科學春天來臨。1978年3月18日在全國科學大會上鄧小平強調，科學技術是國家綜合實力的重要體現，必須充分發揮科學技術在改善人民生活尤其是物質生活中的作用，否則，“我們國家的安全就沒有可靠的保障”。另外，全國科學大會還通過了《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》，明晰了會后八年我國科學技術發展的“奮斗目標”“重點科學技術研究項目”“科學研究隊伍和機構”“具體措施”“關于規劃的執行和檢查”等內容；并對科學技術的國際化水平、科研人員的增幅質量、科研基礎設施建設等具體指標進行了明確。1985年3月13日《中共中央關于科學技術體制改革的決定》明晰了科學技術與經濟發展的重要關系，著重強調遵循科學技術發展規律的重要意義。為此，在科技發展過程中，必須從我國國情出發，在“運行機制”“組織結構”“人事制度”三個方面進行“有步驟的改革”。二是面向經濟。1987年1月20日《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》針對“科技與生產脫節”的問題明確了兩個“進一步”思想，即進一步放活科研機構和進一步改革科技人員管理制度。為了更好地促使科技與經濟的結合，我國漸次啟動了“星火計劃”(1986)、“863計劃”(1986)、“豐收計劃”(1987)、“燎原計劃”(1988)、“火炬計劃”(1988)和“攀登計劃”(1991)。與此同時，經濟指向的文件和科技立法工作也得到了加強，《中華人民共和國專利法》(1984)、《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》(1987)、《國務院關于推進科研設計單位進入中型工業企業的規定》(1987)、《中華人民共和國技術合同法》(1987)等也相繼出臺，通過以上工作的實施和推動，我國科技與經濟結合的狀況得到了極大的改善。

(三)精細改革與產業化指向：1992—2002

一是強化宏觀統籌。1993年7月2日《中華人民共和國科學技術進步法》肯定了科學技術在國家經濟建設和社會發展中的重要作用，明晰了“科學技術與經濟建設和社會發展”“高技術研究和高技術產業”“基礎研究和應用基礎研究”“研究開發機構”“科學技術工作者”“科學技術進步的保障措施”“科學技術獎勵”“法律責任”等內容，這是中國第一部比較全面的科技法典。1995年5月《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》明確了“科學技術是第一生產力”思想，重視“科教興國戰略”和“可持續發展戰略”在國家全面發展中的作用，要求各領域要根據“決定精神”，完善具體舉措，“努力推進全社會的科技進步”。二是注重專項發展。為了更好地促進科技成果轉化，全面啟動了國家高新技術產業開發區項目，連續下發《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》(1991)、《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》(1996)、《國家高新技術產業開發區高新技術產品出口基地認定暫行辦法》(1999) 、《關于加速國家高新技術產業開發區發展的若干意見》(1999) 、《關于進一步支持國家高新技術產業開發區發展的決定》(2002) 、《關于國家高新技術產業開發區管理體制改革與創新的若干意見》(2002) 等若干文件，使我國高新技術產業開發區的發展呈現了較為良好的態勢。

(四)注重創新與示范先行：2002—2012

一是強調創新戰略。2002年11月“推進國家創新體系建設”被寫入黨的十六大報告，國家科技創新工程和創新型國家建設成為科技發展的主旋律，科技創新成為引領我國經濟社會發展的引擎。2005年12月31日國務院下發《國家中長期科學和技術規劃發展綱要(2006—2020)》，對“發展目標和總體部署”“重點領域及優先主題”“重大專項”“前沿技術”“基礎研究”“科技體制改革與國家創新體制建設”等內容進行了明確規范。二是示范推動。2006年1月《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》中，提出了把我國“努力建設成創新型國家”的設想。結合以上部署我國的科技政策示范工程正式啟動，中關村國家自主創新示范區、東湖國家自主創新示范區、張江國家自主創新示范區、合蕪蚌自主創新綜合試驗區等紛紛投入使用。2011年7月《國家十二五科學和技術發展規劃》明確了“十二五”科技發展的總體目標是“建成功能明確、結構合理、良性互動、運行高效的國家創新體系，國家綜合創新能力世界排名由目前的第21位上升至前18位，科技進步貢獻率力爭達到55%，創新型國家建設取得實質性進展”。2012年十八大報告強調，科技創新對國家全局具有“戰略支撐”作用，“必須擺在國家發展全局的核心位置”。

(五)創新驅動與成果共享

2013年10月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就科技體制改革問題強調，“建立健全鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新的體制機制，建立產學研協同創新機制，推進應用型技術研發機構市場化、企業化改革，建設國家創新體系”，全力實施創新驅動發展戰略，不斷破除體制機制和政策阻滯機制障礙，“最大限度地解放和激發科技作為第一生產力所蘊藏的巨大潛能”[1]，切實把科技發展融入偉大民族復興中國夢的建設之中，把科技發展融入民生福祉的精細微小之處，充分“發揮科技創新的支撐引領作用”[2]，“把科技創新作為經濟發展內生動力，把創新驅動發展戰略貫徹到現代化建設整個過程中”[3]，努力實現國防尖端科技、軍事科技的民用化、民生化轉型，切實讓科技成果惠及億萬民眾福祉，讓科技發展成果全民共享。

二、影響中國科技政策發展的癥結因素

科技政策的發展必須以厘清制約科技政策的梗阻因素入手，只有正視這些矛盾、分析這些矛盾、解決這些矛盾，科技政策才能走向光明的未來。就我國科技政策所呈現的發展癥結看，主要包括以下幾個方面的內容：

(一)科技人才政策供給不充分，不能有效激發科技人員的潛力和活力

科技人才是影響科技發展水平和質量的決定因素，沒有良好的人才供給、培養和使用機制，就不能最大程度地激發科技人才的熱情，無法使科技人才最大程度地發揮自身優勢，為科技發展服務。我國的科技人才隊伍建設主要呈現這樣的態勢，科技人才的絕對數量占據優勢，但從科技人才占勞動力人口比例來看，中國還比較落后。相關數據顯示，2008年我國的R&D人員為196.5萬人，每萬名勞動力中的R&D人員為24.8人，而同期日本為93.5萬人和140.5人，俄羅斯為91.2萬人和121.5人，德國為49.8萬人和119.5人，英國為33.5萬人和111.8人，芬蘭為5.6萬人和208.7人，美國為186萬人和93人。當然，前一個數據能夠看出我國R&D人員總量在世界上具有重要地位——而這恰恰是與我國龐大的人口基數相對應的。但從每萬名勞動力中R&D人員比例看，我國還遠遠落后于世界發達國家。就個案而言，我國的每萬名勞動力中的R&D人員比例僅相當于芬蘭的11.9%。另外，從2009年—2015年中國高校畢業生的數量看，2009年博士、碩士、本科畢業人數分別為4.9萬人次、33.5萬人次、259.1萬人次，2015年則分別為5.4萬人次、49.8萬人次、358.6萬人次，畢業生的人數并不少，我國理應有一個相對龐大的科技人才基數，但中國為什么培養不出杰出人才的“錢學森之問”也是中國高校面臨的現實問題之一。就諾貝爾自然科學獎而言，截至2013年，“人次在13人及以上的13所大學中美國占據7所(德國3所、英國2所、法國1所)；獲獎人數為7～12人次即排名在第11～16位的全球15所高校中美國占據6所(德法各2所，英國、瑞典、丹麥、奧地利、日本各1所)”[4]。

(二)科技政策的指向性差，科技與經濟的融合度不高

科技政策總是要適應不斷變化的國際、國內環境，因此，制定一勞永逸的科技政策是不可能的。但這并不應成為我們制定不出一套行之有效的科技政策體系的借口。比較而言，我國的科技政策設計往往集中在個案政策的供給上，忽視了系統政策和配套政策的供給。在具體實踐中主要表現為科技政策領域的單打獨斗，沒有形成集體合力。加之，國家在制定宏觀性科技政策的過程中，往往體現為一定的原則性和指導性，缺少對部門、行業、領域和地區的具體問題的考量和斟酌，針對性和可操作性略顯不足。與此同時，由于缺乏必要的科技政策監控機制，部門、行業、領域和地區在設計科技政策方案上還不能更好地結合各自實際，科技與經濟脫節、科技成果轉化率不高的問題普遍存在。目前，我國的科技評價更多的以理論計件為主，處在科學數量累積階段，還沒有走向以實踐應用為主的發展階段。不可否認，科技產出是衡量一個國家科技水平和質量的重要指標之一，就科技成果登記數、應用技術成果、專利申請受理數、專利申請授權數分別是55 284、55 284、2 798 500、1 718 192件。從數據來看，我國并不落后，甚至大多排在世界前十位。而從支撐國家核心技術的國家自然科學獎、國家技術發明獎、國家科技進步獎授獎數量來看，2015年的授獎數量卻比2014年全面減少。需要清楚的是，我國科技產出與科技成果轉化效率之間存在著巨大反差，多數科技成果囿于實驗室，尚未走出去，沒有形成經濟生活的內核，“難以滿足世界第2大經濟體對科技的巨大需求”[5]。另外，更為主要的是，我國科技創新驅動發展還非常薄弱，發展形態更多的是以勞動力密集型和資本密集型作為主要推力。

(三)公共科技財政的使用不盡合理，科技財政績效不高

科技財政是保障國家科技發展的基礎條件，錢不是萬能的，但對于科技發展沒有錢是萬萬不能的。近年來，我國科技財政的投入呈現良好的發展態勢，就R&D經費支出情況看，2011—2015年R&D經費支出分別為8 610億元、10 240億元、11 906億元、13 016億元、14 170億元，R&D經費支出/國內生產總值(%)分別為1.83、1.97、2.09、2.05、2.13。通過數據不難發現，我國的R&D經費支出保持了較好的上升態勢，尤其是R&D經費支出占國內生產總值的比例在2013年第一次突破2，且在2014年和2015年繼續保持。但與之并存的問題是，雖然從縱向來看，我國現在的R&D經費比過去支出提升了許多。但與其他國家橫向比較，我國R&D經費支出及其占GDP的比例都與經濟實力不相匹配，尤其是與美國比較，2009年以來，美國R&D經費支出始終保持著較高的支出額度和強度，而我國遠遜于美國。以2013年為例，我國R&D經費支出是1 947.7億美元，美國是4 535.4億美元，為我國的2.33倍；從投入強度來看，美國是2.79也遠遠高于我國的2.09。更為主要的問題在于，我國的科技財政支出結構還不盡合理，行業、地區、部門分配失衡問題普遍存在，科技資源浪費與科技資源稀缺同時存在，科技財政支出的規模和使用效率整體質量不高。

三、中國科技政策發展的進路

科技政策的發展和完善不是朝夕之功，要不斷明晰經濟社會的現實需要，明晰人民實現美好生活的需要對科技發展和科技政策的期待，精準施策，才能推動科技政策的良性發展。

(一)注重科技人才政策的供給和使用，為科技人才脫穎而出創造條件

科技人才的生成是一項復雜的系統工程，十年樹木，百年樹人，科技人才的培育不是朝夕之功，需要循序漸進，穩步推進，主要應從以下兩個方面著手：一是強化學校的育人作用。結合其他國家的經驗看，應設立一套完備的從幼兒園到大學的培訓機制，學校、企業、科研院所等在培養科技人才的過程中應協同共進，建立個體成長的科技意識及其能力培育網絡，幼兒園注重科技思維與意識的引導、小學注重科技思維與科技意識的定位、初中注重科技意識的初步認知、高中注重科技意識的興趣與認知、大學注重科技能力與執行，不斷形成鍛造箱，讓符合科技需要的人才得到保留，不符合的給予淘汰。建構從出生到成長和發展的科技意識和能力培育體系，對潛在科技人員開展科技認知、科技意識提升、科研能力公關、科技成果轉化、科技與產業銜接等內容為主題的訓練，促進科技人才盡快成長。二是注重科技人才政策的供給和使用。當前，必須把科技人才政策放在國家戰略的高度來對待。國家興衰成敗，既需要治國賢達，更需要科技精英。為此，必須注重科技人才政策的供給和使用，建立和完善科技人才的戶籍政策、薪金政策、激勵政策、創業興業政策等，既要解決好科技人才的上行之困，又要解決好科技人才的后顧之憂，最大限度地激發科技人才的潛質，更好地服務于科技建設和科技工作。

(二)注重配套性的科技政策供給，實現政產學研的協同發展

科技成果的價值和功效具有一定的時效性，如果不能及時地將其應用到實踐領域勢必會耗費殆盡。為此，必須注重政產學研的協同發展，及時、高效地將科技成果轉化。不可否認，科技成果轉化需要多措并舉，多維共促。具體而言，主要從以下幾個方面著手：一是科技政策的制定要注重協同性?？萍颊叩膮f同性改革應從宏觀到微觀，把一些在“試點”取得重大成績的科技政策逐步推廣，注重示范效應和暈輪效應，形成“縣/區—市—省—全國”的發展格局。二是注重政產學研四維的協同發展。在促進科技成果轉化的過程中，把科技研發與成果應用勾連成一個有機的鏈條，處理好政府、市場和社會三者之間的關系，尤其是要充分發揮政府的主導作用，注重政策、資金、信息和平臺建設，為產學研主體的有效協同提供支持，使各主體按照市場的需求和社會的需要各司其職，各盡其責。三是注重科技成果的營銷和推廣工作。與市場的有機融合是科技發展的動力源泉之一。酒香也怕巷子深，好的科技成果也需要有好的推介與其相對應。為此，必須注重推廣科技成果的中介組織建設。四是依靠創新驅動科技發展?？萍寂c經濟社會的關系越來越密切，融合度越來越高，推動力越來越強，“創新驅動是大勢所趨”[6]。我們必須不斷地強化創新，利用創新驅動科技發展，抓住新一輪科技革命和產業革命賦予我們的良好機遇，迅速提升中國的科技發展速度和發展質量。

(三)建立健全體制機制，全面提升科技財政績效

不可否認，科技財政資源總會表現為一定的限定性，每一分錢都應花在刀刃兒上，我們的最佳目標是使每一筆科技款項都能達到最優績效。為此，需要從以下幾個方面開展工作：一是健全科技財政的績效考評制度?？萍钾斦目冃Э荚u制度是指借助于科學、嚴密、規范的科技產出指標和項量對科技財政的支出過程、結果進行系統性的測量、考核與評價的方式方法。當然，科技財政的績效考評既要注重定量指標，也要注重定性指標。具體的科技成果，“有的可以形成直接的經濟效益,有的改善了科技的物質條件，可以產生間接的經濟效益，有的可能就是改善了軟環境，有利于更好地發揮科研人員的創造力，為長期的科技發展打下基礎”[7]。為此，科技財政績效考評要注重原則性、靈活性、整體性、可執行性的有機結合，真切體現客觀公正原則和具體問題具體分析原則。二是科技財政配置要體現輕重緩急、布局均衡原則?？萍钾斦Y金的使用應更多強化對涉及國計民生的重大科技議題的投入，精準定位科技創新的重心，花大力氣把信息與微電子技術創新、民生科技創新、生物工程科技創新等項目維護好、發展好。三是提升我國科技財政的支出強度。必要的科技財政支出強度是保證國家經濟社會發展的動力支撐，通觀世界各國的發展實踐不難發現，只要保持強勁的科技財政支出強度，科技事業就欣欣向榮，相反，科技事業就頹廢凋敝。為此，既要從國家財政上保障經費的充裕供給，也要創新財稅政策，拓展渠道，建立一套行之有效的投、融資機制為科技發展蓄力，促使科技項目獲得更多的財力支持。

總之，科技政策是庇佑科學技術發展的重要保證，能否制定適宜的科技政策，不僅關系著科學技術自身的發展質量與效果，也關系著國家的國際地位和民生福祉。面向未來，我們要睜開眼睛看世界，敢于借鑒、吸收其他國家科技政策發展的有益經驗，認真分析中國國情和經濟社會對科技政策的實際需要，不斷調試、發展和完善科技政策，讓科技政策引領科技發展，讓科技政策造福民生福祉，讓科技政策助力民族偉大復興“中國夢”的實現。

[1] 習近平.談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：121.

[2] 中共中央文獻研究室.習近平關于科技創新論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：14.

[3] 金光磊.習近平科技創新思想研究[J].科學管理研究，2016，(10)：4.

[4] 孫孝科.美國科技人才策略及其對中國的啟示[J].南京郵電大學學報(社會科學版)，2014，(6)：113.

[5] 王宏廣.科技與經濟脫節的斷裂帶在哪里[N].經濟日報，2013-11-19(16).

[6] 中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2014：65.

[7] 謝虹.基于層次分析法的科技財政支出績效評價研究[J].中央財經大學學報，2007，(4):12-13.

孔凡瑜,周柏春.中國科技政策發展：理路與探微[J].知與行,2017,(11):131-135.

2017-09-23

黑龍江省教育廳人文社會科學項目“基于民生科技的公共政策保障研究”(1351MSYZD011)

孔凡瑜(1981-)，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事民生科技發展理論與實踐研究。

G322.0

A

1000-8284(2017)11-0131-05

〔責任編輯：徐雪野 田丹婷〕