黨內法規在社區治理中的作用研究

□ 陳 光

黨內法規在社區治理中的作用研究

□ 陳 光

社區治理規范化是基層治理法治化的基本要求。黨內法規是社區治理的基本規范之一，具有內部規范外涉性、行為規范道德性、法律規范政治性和規范實施非司法性等規范屬性或特征?；鶎狱h組織和社區黨員是黨內法規作用于社區治理的兩大媒介。黨內法規在社區治理中發揮著法律性功能、道德性功能、政策性功能和政治性功能。為更好地實現社區治理的目標，應當在規范合作理念指導下，增加社區治理專門性黨內法規的數量，加強黨內法規的內外部銜接與協調。

黨內法規；社區治理；規范屬性；規范合作

基層治理法治化是黨的十八屆四中全會提出的一項重要工作目標?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年）中明確指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力?！鄙鐓^治理是基層治理的基本單元，也是法治國家和法治社會建設的工作重點與基礎所在?；鶎狱h組織及其成員顯然要在社區治理法治化過程中發揮領導和戰斗堡壘作用，這也是全面推進依法治國、加快建設中國特色社會主義法治國家和法治社會的根本要求和根本保障。如何更好地發揮基層黨組織與黨員在社區治理中的積極作用呢？健全社區治理中的黨內法規，使基層黨組織和黨員在領導和參與社區治理中行為的制度化、規范化，應是正確而必要的選擇。與社區治理中的其他規范尤其是國家法律相比，黨內法規有著獨特的規范屬性，這與執政黨在社區治理中所扮演的特殊角色直接相關?？傊?，如何通過更好地發揮黨內法規在社區治理中的作用，加強基層黨內法治建設，是推進法治國家和法治社會建設的重要課題。

一、黨內法規的規范屬性及其在社區治理中的作用媒介

（一）黨內法規的規范屬性

黨的十八大以來，黨內法規建設及理論研究獲得越來越多的重視。學者們對于黨內法規的屬性、功能及其與國家法的協調等問題已經做了較多的研究。其中，黨內法規具有怎樣的規范屬性，這是研究黨內法規及建構黨內法規理論不可繞過的基礎性問題。有學者認為，與其他社會規范相比，黨內法規具有以下四個特征：黨內法規是調整黨組織和黨員行為的社會規范；黨內法規是由黨創立的社會規范；黨內法規是規范黨組織和黨員的權利和義務的社會規范；黨內法規是由黨內約束力保證實施的社會規范。①陳柳裕：《黨內法規：內涵、外延及與法律之關系——學習貫徹黨的十八屆六中全會精神的思考》，《浙江學刊》，2017年第1期。該論述很大程度上套用了有關國家法的界定框架，雖然指出了黨內法規的部分特征，但這種簡單套用的做法并沒有真正揭示黨內法規獨特的規范屬性，而且這種做法及其所得出的結論是否恰當本身也是值得商榷的。黨內法規作為一類有著明確調整對象和調整方式的規范，受到其所調整的對象主體特殊性的影響，具有內部規范外涉性、行為規范道德性、法律規范政治性和規范實施非司法性等屬性或特征。

內部規范外涉性是對黨內法規效力特征的概括。一般而言，政黨作為一類政治性的社團，為了維持其有序運轉，都會制定有相應的規范性文件——社團章程、活動紀律和工作準則等。由于政黨所制定的規范性文件只能對其政黨組織和成員的行為產生約束力，對于不屬于該政黨成員的外部主體不具有約束力，因此政黨所制定的規范性文件在規范效力方面具有較強的封閉性或內部性。中國共產黨的黨內法規則有所不同，雖然黨內法規也以黨的組織和黨員行為作為其調整對象，但由于中國共產黨是憲法所規定的國家治理和現代化建設的領導者，而且黨的領導是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本保障，也是實現中華民族偉大復興中國夢的根本保障，因此中國共產黨的黨內法規不同于一般政黨所制定的黨內規范性文件，其規范效力具有很強的外涉性。對此，姜明安指出：“中國共產黨依法領導國家，依法執政所依之‘法’不僅包括國家法律，而且包括黨內法規。黨內法規本來是規范中國共產黨黨內事務的，但是，由于中國共產黨在中國的特殊地位，黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務。從而，中國共產黨的黨內法規就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素?！雹诮靼玻骸墩撝袊伯a黨黨內法規的性質與作用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第3期。其中，“黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務”的表述，實際上指出了黨內法規作為一種執政黨的內部規范所具有的外涉效力或規范效力的外部性。這種外涉性表現為，黨內法規通過對黨的組織和黨員行為的調整或約束，進而影響到國家治理和社會發展等公共事務，如《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》（2011年）和《黨政機關公文處理工作條例》（2012年）等。

行為規范道德性是對黨內法規內容或約束標準特點的描述。黨內法規在內容表述方面有著自己的特點。與國家法相比，有些黨內法規在立規語言表述風格方面與國家法律非常相似，其內容也主要是作為一般性的規范用以調整黨的組織或黨員某一領域事務或行為，如《中國共產黨黨校工作條例》（2008年）、《中國共產黨黨內法規制定條例》（2012年）等。也有一些黨內法規在其規范內容的表述和約束標準方面，不同于國家法律，尤其是在調整黨員行為的規范設定方面，有著很強的道德性要求，典型的如2015年制定的《中國共產黨廉潔自律準則》。這部自律準則共包括三個部分，其中第一部分中規定全體黨員和各級黨員領導干部“必須自覺培養高尚道德情操，努力弘揚中華民族傳統美德”，接下來的“黨員廉潔自律規范”和“黨員領導干部廉潔自律規范”兩個部分中也有著“尚儉戒奢”、“甘于奉獻”和“自覺提升思想道德境界”等道德性色彩明顯的規范表述。

法律規范政治性指的是黨內法規是一種政治性色彩很強的規范類型。這一屬性首先反映在《中國共產黨章程》（2012年修訂）之中，其“總綱”開篇第一段話便是對中國共產黨的人民屬性、政治地位和政治使命的確認。中國共產黨是一個政治性團體，“是中國特色社會主義事業的領導核心”，黨內法規要服從并服務于黨的政治屬性和政治目標。從功能上來看，黨內法規是改進和鞏固黨的領導，更好實現黨的領導目標的內在制度保障。例如，《關于黨內政治生活的若干準則》（1980年）、《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015年）和《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（2015年）等都承擔著明確的政治性規范功能。以《中國共產黨地方委員會工作條例》為例，該條例第1條規定：“為了落實全面從嚴治黨要求，加強和改進黨的地方委員會工作，提高黨的執政能力和領導水平，促進黨的執政目標的實現，根據《中國共產黨章程》，制定本條例?！边@條規定在某種意義上代表了黨內法規制定和實施的宗旨或目的，即“提高黨的執政能力和執政水平，促進黨的執政目標的實現”。由此可見，雖然黨內法規屬于廣義上的法律范疇，具有相應的法律屬性，但是由于黨內法規要承載執政黨的政治目標，因此不可避免地會帶有相應的政治屬性。

法律的生命在于實施，黨內法規也不例外。黨內法規的實施主要是通過自覺遵守和組織執行的方式，非司法性是黨內法規不同于國家法律的一個獨特屬性。黨內法規的實施存在于國家和社會生活的各個領域，這是由于黨既是國家和社會發展的領導力量，也是國家和社會生活主體的基本構成。

（二）黨內法規在社區治理中的作用媒介

“社區”是一個外來的概念，與很多外來概念一樣，“社區”的含義和制度實踐在中國得到了重構。雖然在學理上社區包括城市社區和農村社區，但在制度實踐層面上，社區主要指的是城市社區，社區治理也主要指的是城市社區的治理。因此，本文在討論社區治理中的黨內法規問題時，也主要指的是城市社區。社區治理主體是多元的，黨組織和黨員是兩類基本主體。黨內法規作為執政黨的內部規范，通過基層黨組織和社區黨員兩大媒介，對社區治理產生直接或間接的調整和規范作用。

黨的基層組織是黨內法規作用于社區治理的組織性媒介。根據《中國共產黨章程》的規定，黨的組織包括黨的中央組織、黨的地方組織和黨的基層組織。與社區治理相關的黨的組織主要是基層黨組織。社區治理中的基層黨組織一般包括社區黨組織和街道黨組織兩類?！吨袊伯a黨章程》第29條第1款的規定，企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。據此，任何一個社區只要有正式黨員三人以上，就應該成立社區黨組織，相應的街道也應該成立街道黨組織，這是黨的章程所要求的，也是黨的基層工作和社區治理所需要的。社區黨組織在實踐中一般稱為社區黨支部，街道黨組織稱為街道黨工委?！吧鐓^黨組織作為基層組織的領導核心，主要發揮政治上的指導作用、思想上的引導作用和組織上的保證作用以及生活中的表率作用?！雹俳鸾荩骸都訌娚鐓^黨建的新要求》，《學習月刊》，2009年第11期?！吨袊伯a黨章程》第31條規定了基層黨組織的基本任務，第32條第1款規定了基層黨組織的職能，即“領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”。這些都賦予了社區黨組織和街道黨組織以參與社區治理正式主體地位。

黨員是黨內法規作用于社區治理的個體性媒介，也是最終的媒介。由于黨內法規首先是一種針對具有黨員資格的角色性規范，所有調整和約束中國共產黨黨員的黨內法規，都當然地適用于參與社區治理的所有黨員。不僅如此，根據黨的章程的要求，社區中的黨員要加入相應的基層黨組織，那些調整基層黨組織的黨內法規對于社區中的黨員也是有約束力的，而且最終都要作用于每位黨員的具體行為。我國《憲法》序言中規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”進行社會主義現代化建設，而且第1條第1款又規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”，這在《中國共產黨章程》中也有著明確的規定。因此，黨的章程中有關社區黨組織任務和職能的規定，是《憲法》所規定的黨的領導地位的具體呈現，而黨的章程及其他黨內法規中有關黨員思想和行為等的規定，也是更好地保障和實現《憲法》所規定的黨的領導地位和領導目標的具體要求?？傊?，黨內法規通過調整基層黨組織和黨員的行為，對社區治理產生規范作用。

二、黨內法規在社區治理中作用的具體表現

（一）黨內法規的法律性功能

根據法律社會學相關理論，社會規范是多元的。法律不僅僅是指國家意義上的制定法，還應包括不以國家為中心的各類社會規范，如黨內法規、軟法和民間法等。對于傳統的國家主義法律觀，羅豪才、宋功德在闡述軟法原理時有過深入分析與評價，認為“伴隨著改革開放的深入和社會轉型的推進，國家主義法律觀的片面性，導致其越來越不適應中國加速推進民主政治和市場經濟建設的現實需要，已經明顯落伍了”。①羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第59頁。當然，國家法的一些基本原理可以用來理解和分析其他社會規范。規范性功能是國家法的基礎性功能，具體是指法律具有預測、指引、評價、教育和強制等作用。黨內法規作為主要適用于黨組織和黨員的普遍性規范，也具有上述規范性或法律性功能，這些功能也存在并作用于社區治理。

黨內法規中有大量的規范都與社區治理有關，或者能夠對社區治理產生規范作用。這些黨內法規可分為兩類：一是指向基層黨組織和社區黨員行為的專門性黨內法規。例如，《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年）就是專門調整和規范黨的基層組織的選舉工作的，該部條例對于包括街道黨工委和社區黨支部在內的基層黨組織代表的選舉、委員會的選舉、選舉的實施，以及監督和處分等問題，作了具體而系統的規定。二是用以調整和規范所有黨的組織和黨員思想和行為的一般性黨內法規。例如，《中國共產黨章程》是黨內法規體系的基石，是黨內法規體系中的根本法，各級各類黨組織和所有黨員都應該首先以黨的章程來行事。其他一般性的黨內法規如《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004年）、《中國共產黨發展黨員工作細則》（2014年）、《中國共產黨紀律處分條例》（2015年）和《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》（2012年）等，都適用于社區治理中的黨組織和黨員。

無論是專門性還是一般性黨內法規，在作用于社區治理中的黨組織和黨員時，首先發揮的是一種法律性的功能，能夠對有關基層黨組織和社區黨員的思想與行為產生規范作用。這也是黨內法規之所以被視為一種法律規范，不同于黨的政策和其他制度的原因。黨內法規在社區治理中的法律性功能具體表現為，能夠指引社區治理相關的基層黨組織和黨員的行為如何選擇才是合規的、適當的，在發生或處理一些事務時人們可以據此預測黨組織和黨員將做出怎樣的舉措或行為，以及當黨組織或黨員的行為違規或不當時，根據黨的紀律處分條例等規定應施以怎樣的懲戒等。盡管這些規范性作用是針對黨組織和黨員的，但內部規范外涉性是黨內法規的一個基本屬性，通過作用于基層黨組織和社區黨員，黨內法規對社區治理產生法律性的規范作用。

（二）黨內法規的道德性功能

黨內法規不僅具有法律規范屬性，也具有道德規范屬性，即所謂的行為規范道德性，這是黨內法規不同于國家法的獨特之處。宋功德指出，“對于黨規而言，人性假定是其制度安排的原點，要發揮黨規的教育、引導、評價、制裁等規范和調整功能，抑其私、用其畏、促其衡，努力實現將黨員塑造為‘中國工人階級的有共產主義覺悟的先鋒戰士’的目標，這個過程，就是以黨規制度為‘轉化器’，實現黨員從人性假定到道德要求的升華?！雹谒喂Φ拢骸饵h規之治》，法律出版社2015年版，第327頁。對于一個普通人而言，申請并被批準加入中國共產黨，意味著要在思想和言行上要以更高的標準要求自己和被要求。如果國家法被視為最低限度的道德的話，那么黨內法規則由于黨的性質和宗旨而具有更高的道德性要求。

黨內法規的道德性功能要求主要是針對黨員而言的，要求黨員要在思想意識和言行舉止兩個層面都應當符合更嚴格的道德性標準。例如，《中國共產黨紀律處分條例》設專章（第十一章）規定“對違反生活紀律行為的處分”，根據規定，“生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味”、“與他人發生不正當性關系”、“違背社會公序良俗，在公共場所有不當行為”和“有其他嚴重違反社會公德、家庭美德行為”等，都要給予相應的紀律處分。黨內法規的這種道德性是建立在中國共產黨是工人階級和中國人民先鋒隊基礎上的，是建立在黨要全心全意為人民服務的宗旨基礎上的。黨內法規通過設定更為嚴格的準則，尤其是將一些道德性規則引入其中，作為對每位黨員的要求，反映了黨對保持自身先進性的嚴肅態度以及對實現黨的宗旨的堅定決心。

社區屬于最為基層的一個公共生活領域，黨員通過基層黨組織和個人的行為，領導或參與社區治理的方方面面，黨員在社區公共生活領域乃至私人生活空間中的道德表現，是民眾評價執政黨整體能力與形象的直接樣本。其實，社區治理所要處理的大都是一些非常具體、瑣碎的日常事務，國家法律所設定的那種權利義務關系在社區治理中更多地是作為一種剛性邊界而存在，在此界限之內則是大量的彈性空間或自治空間很大的公共事務，如環境衛生清理、基礎設施修護、流動人口管理、孤寡老人照看和鄰里矛盾解決等，這些公共事務處理或社會關系調整水平的高低，在很大程度上取決于負責或參與治理的人員的工作能力和道德水平。因此，黨內法規中的道德性準則對于塑造先進的黨員形象，提高基層黨組織和黨員的治理能力，是非常必要的，也是每一位社區黨員所必須遵守的。社區治理中我們也經常能看到基層黨組織和黨員以更高的道德準則要求自己，在許多社區公共事務的處理中以身作責，發揮領導或示范作用。例如，為營造干凈整潔的社區衛生環境，杭州市西湖區某社區在社區副書記帶領下，“冒雨對社區設置的大件垃圾堆放點進行了清理”。①《凈寺社區：冒雨清理大件垃圾堆放點》，杭州市西湖街道辦事處網站：http：／／www．xhjd．gov．cn／intro／news／info＿show．asp？id＝00014559（2017年3月5日訪問）。類似的事例不勝枚舉，每天都在各地的社區治理中大量地發生著。

（三）黨內法規的政策性功能

對于黨內法規的政策屬性與功能，屠凱認為：“黨內法規既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規范性文件?；谒姆商卣?，在廣義的‘法’與其它社會現象的對立中，黨內法規可以納入‘法’的范疇，是事實上的行為規范，在某些重要領域發揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規應當屬于政策的范疇，反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性?！雹谕绖P：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第5期。這段論述雖然指出了黨內法規的政策屬性，但是黨內法規具有政策屬性不等于黨內法規就屬于黨內政策，兩者應是不同的規范類型。與一些國家法律承擔著相應的政策功能類似，很多黨內法規也具有相應的政策性功能。典型的如在《中國共產黨章程》的“總綱”部分中系統地載明了黨在社會主義初級階段的路線、方針和內政外交等各個領域的政策。再如，為了落實黨和國家的環境保護和可持續發展政策，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（2015年）。為了厲行節約反對浪費和建設節約型機關，中共中央、國務院聯合制定印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》（2013年）。

黨內法規的政策性功能是從屬于黨在社會主義初級階段基本路線的，要服務于中國共產黨推進現代化建設、完成祖國統一、維護世界和平與促進共同發展這三大歷史任務。自黨的十八大以來，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨，成為黨在新時期和新形勢下的戰略布局和政策依據?！包h內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，“完善的黨內法規體系，既是適應依法治國、建設法治國家的需要，也是加強黨的建設、進一步提升黨的執政能力的內在要求”。③馮國權等：《引領民族復興的戰略布局——“四個全面”學習讀本》，北京聯合出版公司2015年版，第268頁。這段論述本身也指出了黨內法規所具有的政策性功能，通過黨內法規的完善和實施來更好地推進依法治國和加強黨的建設，便是其政策性功能的體現。社區治理是黨和國家治理的一個切面或部分，也是黨組織和黨員執行黨和國家政策的真實場域。黨內法規在其制定過程中便已融入了黨的政策、方針和理念，其作用于社區治理的過程也是將這些政策、方針和理念切實作用于實踐并轉化為實效的過程。

（四）黨內法規的政治性功能

中國共產黨是執政黨，是現代化建設和民族復興的領導者，堅持黨的領導是我國最大的政治，是黨內法規制定和實施必須遵守的基本前提。這也決定了黨內法規具有一些不同于國家法或其他社會規范的政治性功能?！包h內法規的‘內’決定了它所貫徹的，仍然是一套加強黨的建設、鞏固黨的領導、維護黨的團結、增強黨的能力，促進黨更好兌現其全心全意為人民服務的政治承諾，提升黨更好團結人民共同進行中華民族偉大復興事業力量的政治邏輯?！雹僦д皲h：《黨內法規的政治邏輯》，《中國法律評論》，2016年第3期。從某種意義上，黨內法規的道德性和政策性功能都是受這種政治邏輯的影響而產生，而且黨內法規本身也具有相應的政治性功能。

那些一般性的黨內法規如黨的章程、黨內政治生活準則和紀律處分條例等，本身具有很強的政治性，社區治理中的基層黨組織和社區黨員遵守和落實此類黨內法規，便是在實現黨內法規的政治性功能。例如，統一戰線是中國共產黨凝聚人心、匯聚力量的政治優勢，為了加強和規范統一戰線工作，鞏固和發展愛國統一戰線，中共中央制定印發了《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》。其中，第24條規定，“建立健全縣（市、區、旗）、鄉（鎮、街道）、村（社區）三級宗教工作網絡和鄉（鎮、街道）、村（社區）兩級責任制。宗教工作任務重的鄉（鎮、街道），黨委和政府應當有領導干部分管宗教工作，并明確專人負責?！憋@然，基層宗教工作是社區治理中的一項政治性色彩非常濃厚的工作，有關基層黨組織和黨員應當嚴格按照條例的規定，建立相應的責任制并明確專人負責，落實好黨的宗教政策，鞏固和發展好黨同宗教界的愛國統一戰線。那些專門性的黨內法規如《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》既是規范社區治理基層黨組織選舉工作的直接依據，也是加強基層黨內民主和鞏固黨在基層政治領導的制度保障。無論何種類型的黨內法規，其在作用于社區治理時都不可避免地承擔著更好地實現黨的領導的政治性功能。

三、規范合作視角下黨內法規在社區治理中作用的改進

（一）規范合作與專門性黨內法規數量的增加

社區治理是一個多元主體和多元規范共存的場域。社區治理規范至少包括國家法、黨內法規、公共政策、習慣和各類協議等，而且每一種類型的規范內部又存在相應的差別。以往學者們研究較多的是國家法的內外部協調問題，其中內部協調主要是指法律體系內部以憲法為基礎并遵循法制統一原則，避免或減少法律內部沖突，而外部協調則多是指法律與社會發展需要之間的適應程度問題。相比較而言，法律與其他社會規范之間的關系問題，關注和研究的較少。既然社區治理中存在多種類型的規范，那么規范之間的關系便值得認真研究。規范合作便是在這種背景下提出來的，指的是社區治理中黨內法規與國家法律、公共政策、軟法和習慣等規范形式之間的協調與銜接。消極意義上的規范合作要求黨內法規與其他形式的規范之間應當實現協調一致，不能存在沖突，積極意義上的規范合作不僅要求避免沖突，還要求黨內法規與其他規范之間應積極進行有效銜接，發揮規范合力。

加強社區治理中黨內法規與其他規范之間的合作，是改進黨內法規作用必須給予重視的一項工作，也是容易被忽視的一個視角和問題。要做到這一點，一項前提性工作是增加社區治理中黨內法規的數量，尤其是增加專門性黨內法規的數量。雖然黨內法規的重要性很早就被意識到并且也頒行了大量的黨內法規，如毛澤東同志早在1938年黨六屆六中全會（擴大）上所作的政治報告中就提出了應制定黨內法規，而胡錦濤同志在2006年中紀委第六次全會上首次明確指出要加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設的重要任務，②操申斌：《“黨內法規”概念證成與辨析》，《當代世界與社會主義》，2008年第3期。但黨內立規的大規模開展是黨的十八大以來的事情。2012年黨的十八大以來，新增的黨內法規涵蓋了黨的組織、廉潔自律、厲行節約、紀律處分、選拔任用、教育培訓和監督巡視等各個領域，力度之大前所未有，充分體現了執政黨對加強黨內法治的決心。盡管如此，黨內法規的數量依然不夠，許多領域和事務仍需要黨內立規加以調整和規范，其中之一便是黨的基層治理，而在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013－2017年）》中，黨的基層組織、基層民主和基層事務被確定為實踐亟需的黨內法規，應及時出臺。目前來看，雖然那些調整黨的組織和黨員的普遍性黨內法規，是社區治理所應遵循的，但直接調整社區治理中黨的組織和黨員專門性黨內法規仍嚴重不足。

在今后的黨內立規活動中，要改進和加強黨內法規在社區治理中的作用，尤其是更好地實現規范合作。對此，應做好以下三個方面的工作：一是在制定一般性的黨內法規時，應將基層治理的需要有意識地納入論證內容之中。如果該部黨內法規涉及基層治理事務，就應根據基層治理的特點和需要設置專門的條款；二是加大對基層治理尤其是社區治理的調研力度，掌握社區治理的一般規律及其對黨內立規的需要，及時出臺用于調整社區治理所涉及的黨內綜合事務或某一領域黨內事務的專門性的黨內法規；三是如果對于某領域的社區治理黨內事務，不便在一般性黨內法規中設置過多的專門條款，也沒有必要制定專門性的黨內法規，可以在針對一般性黨內法規制定實施細則或配套法規時，根據情況和需要適當增加有關社區治理的專門條款或規則。

就黨內立規主體而言，由于社區治理更多的需要一些實施性的細則，所以省、自治區、直轄市黨委應當在增加社區治理黨內法規數量方面，發揮更大的、更為主動的作用。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（2012年）的規定，享有黨內立規權的主體為黨的中央組織、中央紀律委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委，而社區治理從事務內容和性質來看，更多的屬于地方性事務，需要結合各地發展和治理的實際情況加以具體調整，國家立法如此，黨內立規也應如此。只要基層黨組織和黨員在社區治理中不違反一般性黨內法規之規定，應當允許其根據各自所在地的社區治理實際情況和需要，選擇從事一些更為具體、更有利于實現社區治理目標的行為或舉措。對此，省、自治區、直轄市的黨委就應當在不違反黨章和其他一般性黨內法規基礎上，及時和主動地制定一些與社區治理有關的規則、規定、辦法或細則。盡量實現社區治理中基層黨組織和社區黨員各項活動有規可依、有章可循。社區治理中的規范合作也會因此有更大的可能性與更多的保障。

（二）加強黨內法規的內外部銜接與協調

由于社區治理中的規范是多元的，而且各類規范之間又是相互影響的，所以要改進社區治理中黨內法規的作用，還應加強黨內法規與其他社會規范之間的銜接與協調。同時，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規是一個集合概念，具體包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則七種類型，而且黨內法規兼具法律性、道德性、政策性和政治性功能，不同類型或調整不同黨內事務的黨內法規的功能側重又有差異。這意味著黨內法規體系內部也是需要協調的。因此，如果以黨內法規為出發點強化社區治理規范合作，就需要加強黨內法規的內外部銜接與協調。

就內部銜接和協調而言，黨內法規具體名稱的不同代表著所調整的事務和內容有所差異。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條之規定，黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或某一方面重要工作作出全面規定。規則、規定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。據此可知，黨章是黨內法規體系中的根本法，發揮著國家法律體系中“憲法”的功能，其他形式黨內法規都不能與黨章的規定相違背。準則是低于黨章但高于其他形式的黨內法規的一類規范，其地位類似于國家法律體系中由全國人大制定的基本法律或憲法性法律。其他五種類型的黨內法規共同承擔著落實黨章和準則規定的功能，而且條例與規則、規定、辦法和細則之間所存在總分關系，也使得后面四種類型的黨內法規在很多情形下是對條例的落實。顯然，黨內法規具體類型之間的這種銜接和協調，也會程度不同地反映在社區治理這一場域中。今后的社區治理中，一方面要通過審議審核、動態清理和備案審查等機制，來避免或消除黨內法規之間的沖突，使各項黨內法規之間實現協調統一，避免因黨內法規之間的不協調而影響到社區治理中基層黨組織和黨員的行為選擇；另一方面還要加大配套性和實施性黨內法規的制定力度，通過統籌規劃、解釋評估等機制，使得不同領域、不同位階和不同效力的黨內法規相互銜接，增強黨內法規尤其是高效力位階或綜合性黨內法規的之于社區治理的實踐針對性與可操作性。

在外部銜接和協調方面，在有效增加黨內法規數量基礎上，更好地實現黨內法規與國家法律、公共政策、社區軟法、民間法和各類協議之間的銜接與協調。就黨內法規和國家法律的關系而言，兩者雖有差別也有內在的一致性，都要體現黨的基本理論、基本路線和基本綱領?！翱梢灶A見的是，隨著法治建設的不斷推進，黨內法規體系在逐漸完善和成熟的過程中，會有一部分黨內法規‘轉化’為國家法律法規，改以國家法律法規的形式承載，因而黨內法規的數量有所起伏，這是黨內法規與國家法律銜接和協調的必然，并不代表黨內法規不再有存在的必要?！雹偾厍凹t：《論黨內法規與國家法律的協調銜接》，《人民論壇·學術前沿》，2016年第10期。黨內法規可能基于不同的原因或需要轉化為國家法律，例如這種轉化是黨內法規政策性的體現，借助于國家法律有助于更好地實現黨內法規的這種政策性目標，或者這種轉化是為了更好地在國家治理層面實現對某一領域事務的調整等。需要明確的是，黨內法規和國家法律的銜接與協調需要遵循“憲法為上、黨章為本”和“國法高于黨規、黨規嚴于國法”的基本原則。為實現上述原則，避免黨內法規與國家法律在銜接過程中的沖突，可采取“合法性審查”的方式，即要求“黨內法規應當在制定程序的各個環節都要通過‘合法性’審查，符合《憲法》和《黨章》的有關規定?！雹趧⒀┍?、蔡建芳：《論黨內法規和國家法律的銜接和協調——以反腐敗領域的法律法規為例》，《長白學刊》，2015年第3期。除了國家法律之外，黨內法規還應注重與社區軟法的銜接與協調。社區軟法的表現形式有很多，其中之一便是工作準則或守則等。在配套性和實施性黨內法規的制定要受到黨內立規體制的影響，難以由享有黨內立規權的主體直接提供的情況下，借助社區黨內工作準則或守則等軟法形式來實現對有關黨內法規的配套，不失為一個可行的辦法。當然，無論是專門性黨內法規的制定，還是配套性或實施性社區軟法的輸出，都應當尊重存在并作用于社區內的民間法和各類協議等，不能自行其是。此外，社區治理中黨內法規與公共政策的銜接與協調也很重要。公共政策包括國家政策和黨的政策。目前，對于黨內法規和黨的政策區分并不夠，一個表現是在一些黨內法規匯編中往往會將一些黨的政策性文件編入其中，如將與社區治理直接相關的《關于加強和改進基層干部教育培訓工作的意見》這一黨的政策性文件也視為黨內法規，是不合適的。準確的做法應該是根據這一政策性文件，及時出臺有關黨內法規或黨內規范性文件，并允許各地或各社區根據自己的實際情況制定相應的軟法，加以銜接和保障。

總之，黨內法規是社區治理必不可少的一類基本規范。由于黨內法規具有多重規范屬性和功能，并與其他類型的規范存在程度不同的銜接與協調的可能性與必要性，因此，從規范合作的視角積極推進社區治理多元規范之間的這種互動關系，有機地發揮黨內法規的多重功能以及多元規范的規范合力，是一項重要的也是頗具挑戰性的工作?！?/p>

（責任編輯：徐東濤）

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1007－9092（2017）03－0051－008

2017－04－26

陳光，法學博士，大連理工大學人文與社會科學學部法律系副教授，主要研究方向為立法學和法律社會學。

2015年度國家社會科學基金項目：“法治社會背景下社區治理多元規范結構的優化研究”（編號：15CFX015）。