積極財政政策實施情況及成效

2016年，面對嚴峻復雜的國內外環境，財政部門在黨中央、國務院的堅強領導下，堅持穩中求進工作總基調，深入貫徹落實新發展理念，以推進供給側結構性改革為主線，加力增效實施積極財政政策，適度擴大總需求，促進了經濟社會平穩健康發展。

一、繼續實施積極財政政策的背景

2016年是“十三五規劃”的開局之年，是推進結構性改革的攻堅之年，也是全面建成小康社會進入決勝階段的第一年。我國發展長期向好的基本面沒有改變，經濟韌性強、潛力足、回旋余地大，改革開放不斷注入新動力，宏觀調控積累了豐富經驗，經濟仍具備中高速增長的條件。但也要看到，國內外環境更加復雜嚴峻，長期積累的矛盾和風險進一步顯現，經濟增速換擋、結構調整陣痛、新舊動能轉換相互交織，保持經濟平穩運行難度依然較大。

（一）世界經濟不穩定不確定性增多。世界經濟仍在深度調整，延續疲弱復蘇態勢。美國經濟增勢較好，但不夠穩定、時有反復；歐元區經濟復蘇艱難，失業率居高不下，通縮壓力較大；日本經濟徘徊在衰退邊緣，結構性問題突出。新興經濟體經濟增長總體放緩，除印度增長較快外，俄羅斯、巴西陷入衰退。同時，世界經濟面臨的不穩定性因素增多。美國貨幣政策轉向正?；?，2015年12月啟動加息，加大新興經濟體貨幣貶值、資本外流壓力，加劇金融市場和國際大宗商品價格波動，影響全球經濟金融穩定。國際貿易增長持續低迷，貿易和投資保護主義抬頭?？植乐髁x威脅增多，地緣政治風險上升，外部環境中挑戰明顯增加，并通過貿易、匯率、資本等渠道對我國產生影響。

（二）去產能任務依然艱巨。工業產能利用率持續下降，2015年回落至74%左右，鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等行業產能過剩尤為突出，產能利用率甚至低于70%，去產能仍需要一個長期過程。由于一些過剩行業以央企、國企為主，涉及利益關聯方較多，市場出清較為緩慢，跨地區兼并重組可能會遇到“大而不倒”的問題。同時，很多過剩行業為勞動密集型，員工冗余、效率低下、歷史包袱沉重，下崗員工難以快速實現轉崗安置，也影響去產能進程。產能過剩導致工業領域持續通縮，PPI自2012年3月負增長，至2015年12月已連續46個月下降。由于有效需求依然不足、大宗商品價格低位震蕩以及美元進入加息通道，PPI持續下降影響企業效益和投資意愿，也會影響財政收入增長。

（三）投資增長持續乏力。2015年固定資產投資增長10%，同比回落5.7個百分點，增速連續6年下滑。由于產能過剩嚴重、工業領域通縮，企業投資意愿不強，制造業投資增速從2011年的30%以上回落到2015年的8.1%。受商品房銷售回落、三四線城市庫存積壓等影響，房地產投資增速降至1%的歷史最低水平。民間投資增速持續下滑，2015年增長10.1%，為11年來最低水平，除了受傳統產業結構調整、企業對未來盈利預期較低等因素影響外，一些體制機制問題也制約了民間投資活力，市場仍存在不公平競爭，土地供給、信貸融資等政策仍偏向于大型國企；一些服務業仍實行準入管理，存在門檻高、流程長、手續繁問題等。民間投資占全部投資比重超過60%，其增速回落進一步加大投資乃至經濟下行壓力。

（四）一些領域風險有所凸顯。受需求不足和綜合成本上升的雙重擠壓，企業利潤下降、虧損增加，一些企業壞賬明顯增加，出現債務違約事件，風險向金融機構蔓延，銀行不良貸款持續“雙升”，2015年末我國商業銀行不良貸款率為1.67%，比上年提高0.38個百分點，為5年來最高。一些重化工業和資源能源產業比重高的地區，經濟下行壓力明顯加大，特別是東北和中西部一些地區財政收入負增長，個別地方甚至出現工資和養老金支付困難，僅能勉強維持正常運轉。地方政府違法違規或變相舉債風險也有所抬頭，一些地區將PPP異化為新的融資手段，專項建設基金投放的項目要求政府出具回購或承諾函，部分金融機構項目貸款要求地方簽訂擔保協議，地方隱性債務風險增加。

二、積極財政政策的主要措施

2016年黨中央、國務院決定繼續實施積極財政政策，加強和改進調控方式，更多依靠改革創新來穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險。同時，根據形勢發展變化，在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控，提高政策的針對性、有效性和前瞻性，促進經濟平穩運行和提質增效。

（一）加大積極財政政策力度，支持實體經濟發展。一是加大減稅力度。全面推開“營改增”試點，密切跟蹤試點運行情況，及時完善試點政策，全年減稅5736億元。進一步擴大企業研發費用加計扣除范圍，適當放寬高新技術企業認定條件并擴充重點支持的高新技術領域，出臺股權激勵和技術入股遞延納稅政策，完善科技企業孵化器稅收政策。二是實施普遍性降費。取消、停征和歸并一批政府性基金，擴大18項行政事業性收費免征范圍，推動地方清理規范涉企行政事業性收費90項，降低收費標準82項，減輕企業和個人負擔460多億元。三是合理擴大支出規模。在減稅降費的同時，為確保財政支出力度不減，適當擴大赤字規模，年初預算安排赤字2.18萬億元，比上年增加5600億元，赤字率為3%左右，增加的赤字主要用于彌補減稅降費帶來的減收以及保障重點領域支出需要。新增地方政府債務限額1.18萬億元，支持地方穩增長、補短板。同時，盤活財政存量資金，按規定用于經濟社會發展亟需領域。

（二）落實供給側結構性改革部署，加快推動經濟結構調整。一是推動“三去一降一補”。中央財政設立并及時撥付工業企業結構調整專項獎補資金，支持化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能過程中職工分流安置工作，全年安置職工72.6萬人。提高貨幣棚改貨幣化安置比例，2015年達到48.5%，推動房地產去庫存。采取多種方式消化政策性糧棉油庫存6300萬噸。落實和完善企業兼并重組、債權轉讓核銷等相關財稅政策，降低企業杠桿率。階段性降低“五險一金”繳存比例，清理規范涉企保證金，降低企業成本。大幅增加扶貧投入，中央財政專項扶貧資金增長43.4%，1240萬農村貧困人口實現脫貧。支持實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，深入開展重金屬污染耕地修復及種植結構調整試點，擴大華北地下水超采區綜合治理范圍。支持實施新一輪退耕還林還草新增任務1510萬畝，開展山水林田湖生態保護和修復工程試點。二是落實創新驅動發展戰略。完成中央財政科技計劃優化整合，繼續加大對基礎研究支持力度。支持智能制造、工業強基、首臺（套）重大技術裝備保險補償試點等，推動制造業轉型升級。完善新能源汽車產業補貼政策。啟動第二批小微企業創業創新基地城市示范。三是加快現代農業建設。全面推開農業“三項補貼”改革，促進耕地地力保護和適度規模經營。支持實施500萬畝糧改豆和600萬畝糧改飼試點。建立玉米生產者補貼制度，繼續推進棉花、大豆目標價格改革試點。加強農田水利建設，新增高效節水灌溉面積2000萬畝以上，建設高標準農田2800萬畝。

（三）保障和改善基本民生，促進社會事業發展。一是實施更加積極的就業政策。完善創業擔保貸款等政策，支持高校畢業生、去產能分流職工等重點群體就業創業，加大對新就業形態、靈活就業的扶持力度。二是促進教育公平發展。建立生均公用經費基準定額、“兩免一補”政策、中央與地方經費分擔比例三統一的城鄉義務教育經費保障機制，實現相關教育經費隨學生流動可攜帶。支持全面改善貧困地區8萬余所義務教育薄弱學?；巨k學條件。全面建立中職學校生均撥款制度，推進產教融合、校企合作。免除普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費。全年8400多萬人次享受到國家學生資助政策。三是加強社會保障工作。全面實施機關事業單位養老保險制度，繼續提高退休人員基本養老金標準。推進居家和社區養老服務改革試點。城鄉居民基本醫療保險財政補助標準提高到每人每年420元，基本公共衛生服務項目年人均財政補助標準提高到45元。城市公立醫院綜合改革試點從100個城市擴大到200個。全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，為1700多萬人發放補貼。四是支持住房保障。全面完成棚戶區住房改造600多萬套，農村危房改造380多萬戶。五是支持現代公共文化服務體系建設。支持49871家公益性文化設施、1260個公共體育場館向社會免費或低收費開放。推進縣級文化館、基層綜合性文化服務中心建設，實施中華優秀傳統文化傳承發展工程。

（四）深化財稅體制改革，推進現代財政制度建設。一是加快稅收制度改革。全面推開“營改增”試點，初步建立了較為完整的消費型增值稅制度。資源稅從價計征改革全面推開，水資源稅改革試點運行平穩。推動出臺環境保護稅法。制定政府非稅收入管理辦法。二是完善財政體制。出臺推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，合理確定全面推開“營改增”試點后中央與地方增值稅收入分享比例，保持現有財力格局總體穩定。出臺實施支持農業轉移人口市民化的財政政策并建立獎勵機制。三是深化預算管理制度改革。完善政府預算體系，將5項政府性基金轉列一般公共預算。中央國有資本經營預算實施范圍進一步擴大，調入一般公共預算比例由2015年的16%提高至19%。中央部門項目支出績效目標管理實現全覆蓋。推進預決算公開，首次在中國政府網和財政部門戶網站集中發布中央部門決算信息。

（五）加強地方政府債務管理，確保財政穩健運行。一是落實地方政府債務限額管理和預算管理。嚴格落實預算法、擔保法等有關法律法規要求，完善地方政府一般債務和專項債務預算管理制度，進一步規范地方政府債務管理。2016年末地方政府債務余額15.32萬億元，控制在17.19萬億元的限額以內。二是繼續發行地方政府債券置換存量政府債務。2016年共發行置換債券4.88萬億元，2015—2016年累計置換存量政府債務8.1萬億元，全年累計降低地方政府利息支出約4000億元，有效緩解地方政府償債壓力，化解存量政府債務風險。三是建立健全地方政府債務應急處置機制。開展地方政府債務風險評估和預警并向有關部門和地方政府通報結果，督促高風險地區多渠道籌集資金化解債務風險。出臺地方政府性債務風險應急處置預案和分類處置指南，妥善做好風險事件應急處置政策儲備。四是建立常態化監督機制。印發財政部駐各地專員辦實施地方政府債務監督暫行辦法，實現對地方政府債務的常態化監督。組織核查地方違法違規擔保融資問題，督促相關地區和金融機構依法整改。

三、積極財政政策的主要成效

積極財政政策的有效落實，促進了經濟平穩健康發展，2016年經濟運行呈現緩中趨穩、穩中向好態勢，GDP增長6.7%，處于年初預期目標區間，實現了“十三五”良好開局。

（一）主要指標符合或好于預期。經濟增長穩定性增強，一至四季度GDP分別增長6.7%、6.7%、6.7%和6.8%，始終運行在6.5—7%的預期目標區間且波動較小。全年6.7%的增速在全球主要經濟體中繼續位居前列，對世界經濟增長貢獻率超過30%。單位GDP能耗下降5%，增長質量進一步提高。就業增長超出預期，城鎮新增就業1314萬人，連續4年保持在1300萬以上，年末城鎮登記失業率4.02%，為多年來最低。物價水平溫和回升，CPI同比上漲2%，比上年提高0.6個百分點，控制在3%的預期目標內。

（二）結構調整步伐加快。消費在經濟增長中發揮主要拉動作用，最終消費支出對經濟增長貢獻率為64.6%，比上年提高4.9個百分點，高于資本形成總額22.4個百分點。服務業發展加快，占GDP比重上升到51.6%，比上年提高1.4個百分點。工業內部結構繼續優化，裝備制造業、高技術產業分別增長9.5%和10.8%，快于規模以上工業增速3.5和4.8個百分點；六大高耗能行業增速降至5.2%，比上年回落1.1個百分點。

（三）發展新動能不斷增強。創業創新發展勢頭良好，新登記企業553萬戶，增長24.5%，平均每天新增企業1.5萬戶，加上個體工商戶等，每天新增市場主體4.5萬戶；全年授予境內發明專利權29.5萬件，增長15%?；ヂ摼W經濟快速發展，互聯網普及率達到53.2%，全年網上零售額增長26.2%，快遞業務量達312.8億件。新產業新產品快速成長，運動型多用途乘用車、新能源汽車、工業機器人、集成電路、智能電視產量分別增長51.8%、40%、30.4%、21.2%和11.1%。

（四）對外開放深入發展。全年貨物進出口下降0.9%，其中出口下降1.9%，進口增長0.6%，貿易順差達3.4萬億元。服務貿易加快發展，全年服務進出口增長14.2%，占全部外貿比重升至18%，技術服務、廣告服務等高附加值領域出口增長較快。對外投資高速增長，全年對外投資11299億元，增長44.1%，其中投向制造業的對外投資增長116.7%?！耙粠б宦贰睉鹇匀〉梅e極進展，全年對沿線國家進出口62517億元，增長0.5%，雙向投資保持較高水平，國際產能合作穩步推進。

（五）人民生活進一步改善。財政用于民生方面投入繼續增加，全國教育、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、城鄉社區、農林水、住房保障支出分別增長6.8%、13.3%、10%、17.1%、5.9%和4.3%。居民收入穩步增長，全國居民人均可支配收入23821元，實際增長6.3%，高于人均GDP增速0.2個百分點，農村居民收入增長繼續快于城鎮居民。居民消費不斷升級，每百戶家庭擁有汽車、空調、電冰箱數量分別比上年增長21.9%、11.5%和5%。