對競選活動的規制思考

王 越

中國石油天然氣集團公司，北京 100007

對競選活動的規制思考

王 越

中國石油天然氣集團公司，北京 100007

選舉制度是民主制度的基礎，競選活動是選舉制度最直觀的表象，也由此成為一個國家民主、社會習俗等集中展現的舞臺。隨著各國競選經費逐年上漲，該種政治活動的法律規范及規制現狀也備受學術界關注。本文分析了競選活動的主要形式和運行現狀，梳理了國內外競選活動規制的問題，就進一步發展和規范中國的競選活動進行了探討。

競選活動；選舉權與被選舉權；民主

選舉權和被選舉權是人民參與國家管理的一項最基本的政治權利。其中被選舉權被描繪成一種能動的、消級的權利，而選舉權相對應的，是主動的、積極的權利。但從實踐上看，這種對選舉法律關系的片面認識不僅事實上否認了候選人作為選舉法律關系的主體之一，也使得候選人與選民之間交流不暢，最終難以達成提名人、候選人和選民的三方合意。競選活動作為國外選舉制度中重要的組成部分，承擔著保障被選舉權與選舉權的充分行使，推進選舉實質公平的任務。1871年巴黎公社建立時，甚至在發布的《告法國人民書》中將“選舉”和“競選”等同，并以宣言的形式標明選舉即競選。目前，競選活動已經走向專業化、信息化的道路，以適應民主政治不斷發展的要求。

一、競選活動的主要形式

競選活動是候選人營銷自己，以增加民意支持的重要手段。進行自由競選宣傳的權利事實上包含在被選舉權中?！栋拈T特別行政區立法會選舉法》中就規定：“候選人及本身為選民的提名委員會成員可自由展開競選活動?！彪S著經濟發展、科技進步和選民素質的提高，競選活動自身也在不斷的演變進化。但總體來看，合法的競選活動主要包括以下幾類：

(一)競選廣告宣傳

競選廣告宣傳是一種常見的選舉活動，候選人通過廣告的多樣形式吸引選民注意力，宣傳自己的政見和競選目標，從而達成其合法的選舉目的。其中廣告的媒介有電視、網絡、電臺廣播、室外廣播、報紙、海報、橫幅、廣告牌、旗幟、紀念品、車身廣告與其他文宣印刷物等。

(二)競選政見發表會

一名或多名候選人在約定時間于公開場所召集選民進行集會，或于電視頻道進行個人政見發表或多人進行競選理念的辯論，以發表的言論促使選民增進對自己的了解，從而提高民意支持率。一些政見發表會可異化為結眾游行活動，對此各個國家和地區的規定不盡相同。

(三)戶別訪問

戶別訪問是指候選人挨家挨戶對選民進行訪問、發放廣告或告知政見會的舉辦時間地點等的拉票行為。在我國臺灣地區，戶別訪問是競選期間常見的現象。

(四)匯集民意調查資料

目前已有專門的機構對民意支持率及有關候選人的選舉意見進行統計和發布，雖然并非候選人主觀所為，但該活動無疑屬于競選活動的重要環節之一。此外也有候選人事務所自行發布民意調查資料的可能性。

(五)民意表達活動

經選民自行組織或由候選人組織，選民為達成自己的選舉要求，亦或表述自己的選舉意愿進行集會、靜坐、簽名等民意表達活動。此類活動也屬于競選活動的一種，在其它國家和地區多有明確法律規定。

二、競選活動的運行現狀

競選活動的規制目的，主要有保證競選活動公正公平、保障選民知情權、節約競選經費與維持選舉秩序等。目前國內外對競選活動的法律規范較為豐富，其中主要的難點在于協調候選人的自由競選權與競選活動的公平有序之間的沖突。出于各個國家和地區的差異，對于競選活動的規制亦多有不同，在此只描繪對競選活動限制的大體面相，以宏觀的視角鳥瞰競選活動的合法運行機制。

(一)競選活動的規范系統

按照競選活動開展的時間順序，首先，在候選人開展競選活動前，需要設置競選辦事處并組織競選團隊，法律一般會對辦事處的設置地點以及競選團隊的名額及管理進行限制。候選人的競選時間也有一定限制，競選活動只能在法律規定的時間段內進行。

其次，就宣傳手段而言，第一，對于競選的廣告宣傳，法律大多要求候選人及團隊保證其文宣內容的真實性、合法性，防止使用諸如扭曲、捏造事實，或惡意攻擊其它候選人的違法宣傳手段。為保障交通秩序、環境整潔及公共安全，文宣的放置地點、發行主體、清除時間等也大都有詳細規定。第二，對于電視、現場政見會的發表，場次數量及每場的時間都由法律進行限制。有些地區采用政府公辦政見發表會的形式，以促進經濟條件不同的候選人之間的公平競爭。另為避免候選人濫用言論自由，一些法律對候選人的政見會演說內容予以限制，其限定的程度與廣告宣傳方面大致相同。第三，對于宣傳車輛、船舶及廣播器材的數量、宣傳地點，出于預防噪音污染和維持公共秩序的考慮，法律也多有具體的規定。

最后，對候選人的造勢行為，不同國家和地區的法律進行了程度不一的限制，主要針對戶別訪問、簽名活動、提供選民餐飲及發布民意測驗等具有一定輿論影響力的競選活動。因為此種活動有選民群體聯合投票給特定候選人或被候選人收買選票的可能性，妨害了選民個人的自由意志。比如在即將票選時公布民意調查數據，就是一種典型干擾選民自由判斷的行為。此外，多數國家對媒體中立的角色有嚴格規定，禁止候選人向發布不利信息的媒體施壓或操縱媒體進行有針對性的報道。

(二)中國基層競選活動

中國的選舉制度有其獨特性，多層的間接選舉結構使得參選越高級別職位的候選人面對的選民范圍就越狹窄，也使上述面向大眾的多種競選活動在中國失去其存在的現實價值及民主意義。2010年，中國完成了改革開放以來對《選舉法》的第六次修改，涉及20多項內容，修改幅度堪稱1979年選舉法制定后歷次修改之最。關于競選活動的部分，其實在1979年選舉法中就有涉及，其中規定“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人”。該條立法原意本為保障選民的知情權，但一經發布，部分候選人在自我宣傳時出現了言論不當的問題，使得該條款幾經周折，最后在2010年的新《選舉法》里改為：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！薄皯敗边@一表述，增加了競選活動的剛性要求，使得競選活動在我國的民主政治更顯活躍，尤以基層民主為最。

除了《選舉法》中的上述概括性條款，目前中國的《村民委員會組織法》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》等有關選舉的高位階法律與黨內規定都未對競選活動有具體規范，這使得城市地區的人大代表競選活動數量少、類型少，選舉功能不甚明顯，也使得城市地區的選民對于競選活動的關注寥寥。相較之下，基層群眾自治的實行給農村和社區帶來了選舉的熱情和活力，這兩處特定的社會環境也是繁衍壯大中國競選活動的主要土壤。

1.村民委員會選舉中的競選活動

基層選民的數量大，并且村民自治制度的實行使得選舉結果對于村民的利益有直接影響，因此和委任制相比，更能喚醒村民的權利意識和主人翁心理。大部分村民對村委會選舉參與熱情強烈，對手中的選票也非?？粗??；诿裰髡我庾R的覺醒，村民對于競選活動的參與度和關注度也很高。在四川省樂山市沙灣區，“在投票之前，每個村都安排了候選人發表競選演說，之后是提問環節。沙灣區的許多村民提問積極，所涉及到的范圍很廣?！比欢?，競選活動的法律規范并沒有跟上競選活動發展的腳步。在村委會選舉中，最突出的問題就是賄選?！洞迕裎瘑T會組織法》里明確規定，以威脅、賄選、偽造選票等不正當手段影響選舉的，村民有權向相關部門舉報，其當選無效。但是，由于缺乏進一步的細化規定，《選舉法》又不能適用于自治組織的選舉，因此賄選的標準以及不利后果仍不明確。目前，由于農村特殊的人情社會與宗族關系，農村在選舉中賄選的現象依然普遍存在。

此外，村民委員會選舉從前期籌備到選舉結束動輒數月，選舉的經費需要在各個環節上使用，處于嚴重短缺的狀態，這使得諸如選舉宣傳、開政見會等的正常競選活動無法開展。此外，由于村級財政力量有限，加之村民人均收入不高，認為競選活動實屬鋪張浪費的大有人在，“有人甚至提出不如回歸到以前既簡單又省事的委任制?！?/p>

2.社區選舉中的競選活動

近年來，社區選舉的熱情也在不斷高漲。因為社區選舉具有選舉經費較多、社區居民文化程度較高以及居委會與物業公司聯系緊密的特點，所以社區選舉在基層民主自治中也有著非常獨特的地位。在一些社區黨組織換屆選舉的指導性文件中，就要求社區黨組織要通過公告、網絡、板報、宣傳欄、競選演講以及會議等多種方式，宣傳黨組織換屆的重要意義和方法步驟，動員民主積極參與換屆選舉工作。社區競選活動得到了政府官方表態的支持后，社區居民的選舉參與度也似乎提高了。在社區選舉的相關資料里，“小區選民的登記率超過了90%，投票率高達91.3%?！?/p>

三、競選活動規制的問題

雖然在國內外，目前對競選活動的規范都已見諸于各類法律文件中，但是競選活動運行過程中仍然存在著諸多現實困境。在民主政治發達的美國，利益集團在選舉中扮演著舉足輕重的角色，其對美國競選活動的影響也是全方位的，國會雖然制訂了限制利益集團的法律法規，但仍不可能排除利益集團帶給美國選舉的壓力。具體而言，在西方民主社會，競選活動經法律規范后的遺留問題有賄選、競選經費的浪費、選舉形式化等問題，而伴隨中國的競選活動出現的問題則有其本土性特點。

(一)其它民主社會競選活動的規制問題

第一，目前的法律規范不能杜絕賄選事件的發生。有一種觀點認為，賄選是民主選舉的必然產物。有選舉必然就會有賄選。但實際上，民主選舉制度并不必然產生賄選，民主政治只是為賄選的滋生提供了溫床，在對競選活動進行嚴格法律規范的國家，由于對競選經費的管控較為嚴格，并且明確了賄選的法律不利后果，事實上是鮮有賄選丑聞的。賄選頻發在對競選活動的法規范處于誕生初期或者存在較大漏洞的國家。當選舉制度運行不暢，并且關于競選經費來源等的法律規定并不明確時，一些別有用心者就會關注立法疏漏，以較低的違法成本進行賄選活動。此外，經濟原因也是賄選發生的一個重要原因。美國學者阿爾蒙德、西德尼·維巴通過對五個國家公民政治參與狀況的統計分析發現：“最積極的公民不成比例地來自富有者，而最不積極的則來自貧窮者”。民眾必須首先滿足了生存需要，才能進一步對民主選舉和政治參與產生興趣。因此，相對而言，低收入的選民更容易被賄選影響自己的自由選舉意志。

第二，選舉經費的惡性競爭已經成為常態。在直接選舉的國家和地區中，由于競選活動的運行有一定的歷史基礎，每年的競選活動得以廣泛開展。雖然這是選舉制度的必經過程，但候選人為達到當選的目的，在競選活動上互相攀比，競相效尤?？傮w來看，各國花費的競選金額有逐年上升之趨勢。這非但造成了選民的困擾，還有破壞正常選舉秩序、濫用被選舉權之嫌。

第三，精英政治、家族政治使選民對政治冷漠。在西方的民主國家中，競選活動是與兩黨制或多黨制聯系在一起的，候選人被嚴格的限定在代表不同利益群體的黨派之中，甚至會出現一個家族中多人當選總統的情況。就像熊彼特所說，“民主是一種政治方法，使得某些人通過獲得人民選票取得做決定的權力”。這種另類的“專制”使得選民對于候選人產生了不信任的情緒，也使得被選舉權內涵中的平等理念在一定程度上被削弱。

第四，競選活動出現形式化、空洞化。在精英政治的背景下，選票的價值也隨著候選人范圍的限定而減少，當投票范圍被固定在幾個甚至兩個競選者時，選民一旦對兩者的政見都有所不滿，認為兩者不管誰當選，所產生的代議制政府都不能代表自身利益時，其后候選人為增加支持率所進行的競選活動都將對該選民沒有任何實質意義。當有類似意見的選民數量累計達到一定數目時，競選活動的形式意義就將大于其實質意義，從而成為空洞化的法律程序。

(二)中國競選活動中出現的問題

村民委員會選舉中的競選活動，是在中國農村經濟體制改革和推進國家民主化進程的背景下興起的。目前，我國現行的相關法律法規對于競選違法行為的規定不充分、不配套，使得競選活動未處在法律的有效監管中。即使有關于賄選的明確法律規定，一些鄉鎮政府也沒能很好地履行對選舉工作的指導職責，部分領導干部將農村普遍的賄選活動現實當作常態，使得村委會選舉的公平、公正、公開原則未能得到貫徹，選民和候選人公平的政治參與機會也無法得到保障。

從村民的視角觀察，由于村民的民主素質和文化水平偏低，事實上基層的競選活動種類是較為單一的，這種例行公事的選舉使得政治冷漠感在選民群體中蔓延。一些地區的選民處于長期的弱勢地位，對民主選舉的形式已經不抱希望，認為任何類型的選舉都只是“走個過場”，對競選活動及其宣傳不信任、不滿意。越是經濟條件差的選民，其政治生活的積極性更低，競選活動不僅與其政治權利的行使毫不相干，更有甚者可能成為某些選民賺錢的工具。隨著農村貧富差距的拉大，經濟實力較強的人有較多的競選經費，且來源與去向都無需匯報，這使得經濟優越的候選者事實上在競選活動中占據有利地位。而選民的從眾心理更使得一旦候選者使用某些煽動性的競選手段時，選舉結果在投票前就可能已經在選民群體中“心中有數”了。

在社區選舉中，高投票率的繁榮表象背后也隱藏著選民普遍政治冷漠的真相。這種現象是各方共同推動的結果，也是推進社區選舉實質民主的障礙。居委會選舉的政治意義已經超出選舉對于社區自治本身的范圍，而進入中國民主發展的戰略題域。這種選舉，必然導致社區選舉競選活動的空洞化，使競選活動變成委任制的“外衣”，變成一項基層民主的面子工程。

四、競選活動在中國的發展與規范

保障被選舉權和選舉權的充分行使，是實現人民主權和民主制度的重要條件。被選舉權與選舉權都是能動、積極的權利，也應當通過競選活動的開展發揮其政治生命力。競選活動能否在未來在中國得到廣泛推行，逐漸形成類同西方的成熟體系呢？從社會發展的角度分析，一方面，隨著民主政治的不斷推進，候選人的競爭也將愈加規范化、公開化，形成機會均等、公平競爭的局面。另一方面，公民權利意識的覺醒也要求競選活動進一步擴大受眾面，并且朝著法治與專業的方向發展。因此，競選活動未來在中國的發展還大有可為。

目前，競選活動已經不再是西方社會特有的政治現象，隨著競選活動在中國基層的鋪開運行，它已經逐漸被基層選民所接受，并且作為了提高選民政治素養的絕佳實踐機會。自1987年《村民委員會組織法》實行以來，全國各地已經有了近三十年的基層民主選舉實踐。這些經驗表明，盡管選舉相關法律法規還有待進一步完善，執行過程還有需要糾正的問題，但是目前村委會選舉中最主要的問題已經不是能不能依法進行，或者主要已經不是法律程序的執行問題，政治競選活動以及對其的法律規制才是村級選舉中不遑多讓的焦點。

隨著科技的發達和社會的進步，基層選民通過電視、報紙與網絡等媒體對西方的選舉和競選活動也逐漸熟悉，其選舉權權利意識的萌芽和尋求正當程序的愿望也隨之而來。一方面上級政府會指導基層做選舉宣傳類的活動，使其帶有官方色彩，另一方面選舉制度，尤其是競選活動很容易被模仿，一旦某一個村或社區開展了某種效果顯著的競選活動，那么周邊的村和社區都會為之帶動，上至村領導、居委會主任，下至基層利益相關的選民，都會對競選活動有莫大的興趣。比如，2002年浙江省縉云縣五云鎮的村委會換屆選舉早于其他鎮，后選的村莊就前往該鎮已經換屆了的村莊取經，學習競選活動的宣傳技巧，爭取選民和上級領導的支持。目前，由于中國的民主政治發展還不夠完備，多層的間接選舉也使得選舉活動的范圍和規模都不可能突然迅速擴大。如果能在短時間內，將基層民主選舉相關的競選活動加以有效規制，不僅能使現有的基層競選活動面貌煥然一新，完善基層自治制度，還可以作為一個民主政治發展的試點，為未來競選活動與民主政治共同發展打下良好的基礎。

五、結語

目前對于社區選舉、村委會選舉的研究多停留在個案的階段，這才使得本文對競選活動的分析也只能建立在點狀的零散研究上，個案研究畢竟只是基礎性的工作，以一個城市的所有鄉鎮或者社區為研究范圍的研究才能更全面的建立起更本土、更具一般性的理論。

除了還需大量的實證研究以外，我們還應關注域外實踐經驗。西方政治競選活動通常有一系列的計劃與策略，并將競選活動視為一種政治營銷。與西方精細化的競選活動相比，中國基層選舉中的競選活動還處于略顯粗糙的初級階段。但是，盡快還有待改進之處，中國基層競選活動的本土化特色仍然代表著中國民主政治的未來。比如，中國基層政治競爭的“無政黨式政治競爭”模式就極富研究潛力。借鑒其它國家和地區對競選活動的規制，對于在法治框架下進一步擴大中國選舉活動的規模，增加其多樣性有重要參考價值，對保障公民選舉權，吸引民眾參與國家治理進而加快國家民主化進程也有其重要意義。目前，一些地方已經研究相關資料，出臺了對基層選舉更加具體的規定，這是對基層民主的有益探索，也值得學者對中國基層競選活動給予更多的關注。

政府無疑在競選活動的規范中扮演引導者的角色，在對競選活動進行限制的同時，還應引導選民正確行使選舉權與被選舉權，提高選民在現代民主制度下政治參與的能力，培養候選者的理性、平等與寬容的競爭意識。讓他們“在參與中學習參與”。

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王越，碩士，中國石油天然氣集團公司法規指導處，中級政工師，研究方向：行政法。