公共政策制定優化的路徑分析
——基于協商民主的視角

劉麗娜 劉心雨

（南昌大學公共管理學院 江西 南昌 330031）

公共政策制定優化的路徑分析
——基于協商民主的視角

劉麗娜 劉心雨

（南昌大學公共管理學院 江西 南昌 330031）

從協商民主的視角分析，公共政策制定存在一定的不足：其主體范圍的擴大使得“搭便車”與“沉默螺旋”存在；多元化主體與利益的沖突一定程度上造成政策制定低效；而基層、社會、團體等協商中創新自媒體的不規范使用會出現話語操縱和壓制的現象，以及政策制定中的不透明和形式化，也會使公共政策制定失去公共代表性。對此，應提高政策制定主體的道德素質、協商意識和政治能力，注重政策制定過程資源和信息的雙向流通，并加強法制建設與監督反饋機制，改善政策制定的環境，同時完善協商平臺的建設，讓經費最大限度地發揮作用。

協商民主；政策制定的不足；優化路徑

1 社會主義協商民主下的公共政策制定

協商民主背景下公共政策制定的方式、主體、范圍等不斷變化。如今我國強調加強協商民主力度、拓寬協商渠道、擴大主體范圍，這對公共政策制定議程更是有一定的影響。

1.1 社會主義協商制度下公共政策制定的演變和發展。新民主主義時期的協商民主下，公共政策制定建立在統一戰線的愿景下，政策內容主要是以抗戰勝利、中國統一為目標，以政黨為政策制定的主體。在社會主義建設與革命時期，經濟建設為發展重心，其公共政策也主要著眼與此；政治協商、政協協商下公共政策制定的主體主要是政黨和人大成員，其政黨協商存在著路徑依賴，政策制定出現精英化傾向。在改革開放時期，由于經濟建設、法制完善、制度規劃、民主保障等公共問題是人們關注的重點，協商民主下的政策制定主體范圍也從政黨、政府、人大等擴大到基層群眾。在改革開放后的加強期，中國經濟建設走向上坡，公共政策的領域聚焦到法制法規完善建設、民主監督和保障、群眾多樣化利益訴求等方向，政策制定的主體和范圍也更偏向社會群眾和基層百姓，協商民主更深入民心。

1.2 新形勢下社會主義協商民主背景。所謂“新形勢”是指：現我國市場主體及經濟利益的多元性、社會的多元利益分化及階層結構的分化，政治系統被要求能夠提供多元協商和共贏利益的途徑；在經濟迅速發展的信息時代，新媒體的使用提供更方便的信息獲取方式和更廣泛的話語平臺，讓群眾更關注也更容易獲得有關政府和政策的信息，人們更愿意也相較更有能力去參與協商和政策制定，以爭取民主和政策利益；中國教育得到發展，群眾相較之前素質更高，部分群眾相對更具備政治能力去參與政策制定；人民群眾法制與保障意識的增強讓他們注重自己的權益和自我管理，對于公共利益加以維護，人們政治參與的愿望跟隨利益的擴大化需要不斷增長；“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”的社會愿景要求新形勢下社會主義協商民主的公共政策必須具有基層代表性和共同利益表達性。

由于協商傳統的延續和政治參與的需求，2015年2月，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)，指出我國在繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商下，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。拓寬協商民主渠道、完善加強社會主義協商民主正是為了適應新形勢和客觀要求，從而促進公共政策制定的公正性、公開性和公共性。公共政策的領域范圍也由于協商民主發展的社會基礎需要不斷擴大而擴大。十八大之后，我國政治形勢發生了各種變化，比如從嚴治黨下的黨風廉政建設，從人民群眾的各方監督和意見中加強黨委、政協、政府等各方主體的協商，同時促進基層協商的開展。就是這樣多元化的協商渠道，使得人們看到民主法治中國的影子，深化改革也一步步走向勝利。

2 協商民主下的公共政策制定的缺陷

2.1 提出問題。在這種樂觀的新形勢背景下，基于協商民主的視角公共政策制定仍存在哪些缺陷阻礙著政策制定的有效進行？于全面深化改革和完善加強社會主義協商民主的現實狀況中，“民主”和“公共”是否真的能夠實現？如何優化公共政策制定以加強協商和政策的合法性、合理性和公平性？

2.2 面臨的缺陷。在當前強調“加強和完善社會主義協商民主”的背景下，公共政策制定可能存在以下缺陷：

第一，政策制定主體多元中部分沉默導致政策制定無效?！按畋丬嚒毙睦硎沟貌糠稚鐣癖姴辉敢飧冻龀杀緛韰⑴c政策制定過程，坐享其成，導致其他參與者心理和報酬邊際不平衡，協商民主出現循環弱化。這個缺口也會誘發利益集團的操控行為，縱勇縮在其后的民眾用隱形的手來支撐他們，從而造成惡性循環，使得公共政策制定處于一個“協商怪圈”之中。這種怪圈也有點類似于“沉默的螺旋”效應，強勢力量一方的壓制性增長成螺旋狀膨脹，公民參與實際上是被削弱甚至是無效的。搭便車和沉默螺旋現象的惡性發展，以及強勢力量尤其是利益集團的操縱造成民聲輿論趨勢，雇“水軍”和引導網民認知已經是常見的事情。

第二，多元主體共同協商導致政策制定效率降低。高效的精英決策追求使得政策制定被操縱，缺失代表性。由于政策制定過程中廣泛協商使得時間成本和經濟成本都會增加，公共政策制定過程所耗費的人力、物力、財力巨大，從經濟的角度出發高成本的政策制定是低效的。同時又由于協商主體的豐富多元化，社會團體組織、基層民眾等涵括年齡結構不一、教育層次不同、理性倫理認知差異的廣泛民眾，部分協商主體的政治素養缺乏、政治能力貧困，所以政策制定過程可能不僅是低效還是低質的。于是部分有能力的主體就可能被充當精英，公共政策制定可能易走向精英化傾向選擇。在這種選擇下的政策方向也許會被某些精英人物或者集體控制，政策的公共代表性便不得而知。

第三，公共政策制定在網絡協商環境中出現偏向性。首先，網絡媒體的低門檻使得網民不斷增加，議論政策的民聲越來越多，致使出現輿論效應，而部分輿論可能會影響公共政策的制定，甚至扭轉政策的偏向受益體。其次，現我國對于網絡媒體使用管理還缺乏相應的硬性法規和技術建設，導致網絡自媒體運用的不規范，從而出現種種漏洞，進而再次誘發輿論操縱和低效協商的行為。

第四，協商民主形式化的存在對政策制定產生了一定的消極影響。例如，人大主要是立法機關，在政策制定程序上人大的表達能力不高。而其組成人員的結構比例失衡，人大代表的基層民意和利益無法真正被反映出來，所以，人大協商在某種程度上被扣上了“形式帽”。另外，協商主體擁有的資源不平等，協商信息大部分被政府和有能力的政治家掌握，而基層民眾在一些時候只能被牽著鼻子走。因為這種資源不平等和地域空間距離差異，協商機會也會存在不平等現象。群體協商不過是有資源、有機會人的平臺，全體協商政策制定終究是個形式過場。民主利益表達的渠道不通暢，信訪制度等力度微小。所謂的民意會、座談會成了政策的通報會，人們只能在政策已經制定了的情況下議論，失去了公共政策前協商民主本身的意義?；鶎訁f商等存在嚴重的形式主義，這種形式化在某些方面還會引發黨內機關和社會團體間的腐敗。

第五，協商民主不透明現象使公共政策制定缺乏一定的公共性。民眾對于協商的過程、協商的內容有時是不清楚的，甚至由于習慣性認知，認為涉及公共政策制定與自己協商博弈的他方就是政府，而對于其他外部環境認識不清。這樣的“大政府”現象在我國仍沒有得到很好的改觀。不透明現象還包括行政經費等的劃撥與運用不公開透明，資金上的不足是哪個環節出了問題民眾猜疑紛紛。這種種不透明現象很大程度上可能都源于政府機制的不完善，公共政策制定因此在民意代表上、程序公開上、內容公平上和利益公共上都缺乏一定的支撐，其公共性缺失。

3 優化政策制定的建議

對于以上缺陷，政府和民眾都應該引起重視和思考，采取相應措施，以積極促進協商民主下公共政策制定的優化。因此，筆者提出以下幾點建議供學界和政府參考。

一是加強人們的道德素養，注重民眾的政治知識教育，提高協商主體的能力，減少政治能力貧困現象。增強協商的理性氛圍，從而全面反映公共政策的公共性和利益表達性，達成“共識”。二是重視協商主體資源的共享性和流通性，降低資源不平等和機會不平等帶來的不足。公開透明化相關協商信息和程序，讓基層民眾能實時了解和溝通，以減少政策制定中形式主義的發生，盡量避免強勢集團的操縱。三是完善自媒體使用和網絡協商的法律法規建設。另外，各級政府要將法律法規落實到位，加大追蹤技術和懲罰力度。正確利用網絡協商的便捷性和低成本性，同時提升協商民主與政策制定的效率。四是政黨、人大、政協、社會團體組織和基層民眾等要形成相互監督的體系圈。有效實行監督反饋，將各主體有關公共政策制定的問題、建議等信息在協商民主中及時反饋，形成良好的評估和績效考核制度，促進政府各級機關重視公共政策的民意表達和協商的民主規范。五是完善各協商渠道的平臺建設，放開民眾話語權，并同時加強對民眾協商過程中的管理和監督。重視部分群眾的搭便車心理，并分析人們沉默的原因，對癥下藥，真正意義上暢通渠道。行政經費使用要落實到位，有賬可循，要注重公共政策的公共利益最大化。

[1]中共中央.關于加強社會主義協商民主建設的意見[Z].2015-2-9.

[2]中共中央黨史研究室．中國共產黨歷史第二卷（上）[M]．北京：中共黨史出版社，2010.

[3]范會勛．中國社會主義協商民主問題研究[M]．北京：中共中央黨校，2014.

[4]王洪樹．協商民主的缺陷和面臨的踐行困境[J]．湖北社會科學，2007(1)：21～22.