農作物種子登記備案制度規定及其應用
——對宜城市農業局“麗星F1”西瓜種子案的剖析

， (長江大學法學院， 湖北 荊州 434023)

·學法與實踐·

農作物種子登記備案制度規定及其應用
——對宜城市農業局“麗星F1”西瓜種子案的剖析

吳忠奇，徐前權
(長江大學法學院， 湖北 荊州 434023)

2016年1月1日實施的新《中華人民共和國種子法》(以下簡稱新《種子法》)規定部分非主要農作物實行品種登記制度，在執法實踐中，應當如何正確理解和運用這一制度呢？通過對真實案例的剖析，分析農作物品種登記制度的宗旨，闡釋行政機關“法無授權不可為”、公民和組織“法無禁止皆可為”的具體運用，以及在市場銷售中行政相對人的確定。

品種登記； 登記品種認定； 行政相對人

1 案情介紹

2016年1月28日，宜城市農業局在農資市場專項檢查中，發現宜城市京忠路某農資店銷售的河南某農業科技有限公司生產銷售的1件60盒“麗星F1”西瓜種子無審定編號、無登記號，經查此批種子系該農資店于2015年10月22日通過匯款方式，向河南某農業科技有限公司購買，該農資店有河南某農業科技有限公司授權委托書。該批種子以32元/盒進貨，以50元/盒銷售，截至宜城市農業局查處時，60盒“麗星F1”西瓜種均存放于倉庫。

宜城市農業局認為，河南某農業科技有限公司違反了我國新《種子法》第二十三條第三款，“應當登記的農作物品種未經登記的，不得發布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。該案中，“麗星F1”西瓜種子2015年由河南銷售到湖北宜城市，即便按照2013年6月29日修訂的《種子法》(以下簡稱舊《種子法》)第十七條規定也應當審定。其銷售的西瓜種子既未審定也未登記，所以其經營行為違法。同時也意味著依照舊《種子法》規定“麗星F1”西瓜種子應當審定，依照新《種子法》規定其不是應當審定的種子品種，而應登記卻未登記，因而不能進行推廣、銷售。

據此，2016年3月9日，宜城市農業局作出了宜農(種子)告(2016)1號《行政處罰事先告知書》，對其違法事實、所違反的法律條款、擬作出處罰的內容以及其所擁有的救濟權利進行了告知。河南某農業科技有限公司于2016年3月15日申請聽證，宜城市農業局2016年4月8日舉行聽證，于4月19日依據新《種子法》第七十八條第一款第四項規定，“對應當登記未經登記的農作物品種進行推廣，或者以登記品種的名義進行銷售的，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款”。依法對河南某農業科技有限公司作出宜農(種子)罰(2016)2號行政處罰決定書，處罰決定為：1) 沒收“麗星F1”西瓜種60盒；2) 沒收違法所得1 920元；3) 并處罰款80 000元的處罰。河南某農業科技有限公司不服處罰決定，于2016年8月1日向宜城市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷宜農(種子)罰(2016)2號行政處罰決定。宜城市人民法院于2016年11月29日公開開庭審理了該案，現已審理終結[1]。

2 值得思考的幾個問題

1) 農作物品種是否必須登記備案，應當如何確定； 2) 在農作物種子銷售市場上，行政處罰相對人應當如何確定； 3) 在缺乏法律法規明確規定的情況下，行政機關能否對行政相對人課以義務。

3 法理分析

3.1 關于登記備案農作物品種的確定

新《種子法》第二十二條第一款規定，“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記”。2017年5月1日開始實施的《非主要農作物品種登記辦法》(以下簡稱《登記辦法》)第三條規定，“本辦法所稱非主要農作物，是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆五種主要農作物以外的其他農作物”。這兩條規定明確說明，只有除稻、小麥、玉米、棉花、大豆五種主要農作物以外的非主要農作物需要登記備案，并且不是所有的非主要農作物需要登記，而是只有“部分”需要登記備案。法律規定主要農作物實行品種審定制度，以往對非主要農作物品種既不需要審定也不需要登記，出現非主要農作物種子市場混亂、執法無依據的尷尬局面[2]。新《種子法》開始對部分主要農作物實行品種登記制度，避免了“不管時全都不管，要管時全都管”的窘境[3]，國家對于非主要農作物種子采取“先管部分”的謹慎探索性做法是科學合理的，是值得肯定的。

新《種子法》第二十二條第二款規定，“實行品種登記的農作物范圍應當嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務院農業主管部門制定和調整”。結合第一款可知，被列入登記目錄的非主要農作物品種需要登記，而登記目錄只有國務院農業主管部門有權限制定和調整，為唯一的登記目錄制定和調整主體?！兜怯涋k法》第六條第一款規定，“省級人民政府農業主管部門負責品種登記的具體實施和監督管理，受理品種登記申請，對申請者提交的申請文件進行書面審查”。對省級人民政府農業主管部門在農作物品種登記中的定位是負責具體實施和監督，沒有賦予其對登記目錄進行地方特色的調整權限，嚴格限定了省級農業行政部門非主要農作物品種登記事項的權責。2017年3月國務院農業主管部門公布了第一批非主要農作物品種名稱，共有21種，而至于后期需要登記的非主要農作物品種是否會增加同樣取決于國務院農業主管部門。行政相對人對登記農作物品種即使有異議的，這種抽象行政行為也不在行政訴訟的范圍。

本案中，宜城市農業局認定“麗星F1”西瓜種子為應當登記的品種，而行政處罰作出之時，國務院農業主管部門尚未制定非主要農作物登記目錄，按照新《種子法》規定該西瓜種子品種非主要農作物，但其是否為需要登記的非主要農作物，尚無法確定。因此，“麗星F1”西瓜種子未經登記的銷售行為，屬于法無禁止的行為。眾所周知，對于種子生產經營企業而言，法無禁止即可為。因此，宜城市農業局認定“麗星F1”西瓜種子為應當登記品種缺乏法律依據，最終作出的行政處罰缺乏足夠的證據。

農作物品種是否應當登記，只能根據國務院農業主管部門公布的登記目錄來確定。沒有列入登記目錄的農作物品種即為無須登記的品種，任何農業行政執法主體不得強制要求登記，否則即是“行政亂作為”，執法行為違法，既侵害了公民的合法權益，又損害了行政機關執法形象，與我國正在推行的依法治國戰略不符。

3.2 關于農作物種子市場上行政相對人如何確定的問題

在查處農作物種子違法中，確定行政處罰相對人至關重要，這也是執法機關經常遇到的一個難題。那么面對種子市場上的情況，既可能是銷售人自己的行為，也可能是受種子生產商委托銷售的行為，還可能是種子生產商直接的銷售行為[4]。以下分3種情況來分析討論。

1) 采取直銷形式銷售，種子生產商直接在市場上設點，安排銷售人員將種子銷售給農戶(最終消費者)[5]。在這種銷售形式中，發生違法行為，執法主體作出行政處罰，種子生產商為行政處罰相對人。銷售人員為種子生產商的員工，屬于企業內部人員，其銷售行為為企業行為。確立是否為企業行為，關鍵看銷售以誰的名義進行，銷售種子的款項是否交付給企業。

2) 采取代銷形式銷售，種子生產商與種子銷售商簽訂委托代理協議，授予種子銷售商以“銷售種子的代理權”，在代理權限內種子銷售商代理種子生產商向農戶(最終消費者)銷售種子。其中種子生產商與種子銷售商是委托代理關系?！吨腥A人民共和國民法總則》第一百六十二條規定，“代理人在代理權限內，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發生效力”。種子銷售商在授權范圍內，以生產商的名義實施銷售種子的行為，在作出行政處罰時，應當確定種子生產商為行政處罰相對人。如果種子銷售商取得種子生產商授予的銷售代理權，而以自己的名義對外銷售種子，則銷售商為行政相對人。

3) 采取經銷形式銷售，種子生產商與種子經銷商達成協議，取得該種子的銷售權，種子經銷商從種子生產商處購得種子并進行銷售，無論種子已經付款還是尚未付款，種子經銷商都是行政相對人。如果屬于種子質量問題，消費者可以找種子經銷商賠償，種子經銷商賠償后可以找種子生產商追償?！吨腥A人民共和國消費者權益保護法》第四十條第一款規定，“消費者在購買、使用商品時，其合法權益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產者的責任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責任的，銷售者有權向生產者或者其他銷售者追償”。

就本案而言，河南某農業科技有限公司與農資店具有書面的委托代理銷售書，兩者之間是代理關系，發生違法行為被查處，應當由被代理人承擔后果。宜城市農業局對河南某農業科技有限公司作出行政處罰，具有合法性。

農作物種子銷售是農業執法重點監管的對象，查處違法事實準確確定行政處罰相對人，是落實依法行政的關鍵。但法律沒有明確規定該如何準確確定行政處罰相對人，只能在正確理解法律精神和相關規定的基礎上，結合案件的具體情況，根據銷售中的事實和證據，具體確定行政處罰相對人，而不能一概而論。

3.3 無法律依據課以義務的行政行為效力認定

《中華人民共和國行政處罰法》第三條規定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。這一規定明確說明，行政機關作出的任何行政處罰，必須要有法定的依據，并且行政處罰必須是遵循相應的法定程序作出的，法律對行政處罰作出的依據和程序都做了明確的規定，行政機關必須嚴格執行。但在農業行政執法過程中，無法律依據被課以義務的情況并非個案，仍時有發生。

李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上的講話中指出: “對目前仍保留的審批事項，要公布目錄清單，聽取基層和群眾意見……也就是說，對市場主體，是‘法無禁止即可為’；而對政府，則是‘法無授權不可為’”[6]?！胺o禁止即可為”和“法無授權不可為”，要求行政機關不得為自身增設權力，不得為公民、組織增添義務。對公民、組織而言只要不違反法律的強行性規范，行政機關就不能以任何名義干涉公民的行為，而公民也不必為此承擔法律責任[7]。

本案中，宜城市在非主要農作物品種登記目錄尚未出臺的情況下，認定“麗星F1”西瓜種子為應當登記的品種，未經登記銷售認定違法，其實質就是對銷售“麗星F1”西瓜種子的行政相對人課以了登記的義務。因此，這種在無法律依據的情況下，給行政相對人課以義務的行為屬于行政違法行為，不具有法律上的效力。

“法無禁止即可為”是《行政處罰法》的基本原則，該原則的根本目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。只要在法律沒有禁止的情況下，行政相對人可以從事任何行為，行政主體都不應當予以干涉，這充分體現了法治條件下的自由。在行政執法過程中必須準確理解法律法規的立法宗旨，嚴格遵守法定程序，做到事實清楚、證據確實充分、程序合法，唯有這樣才能推動我國依法治國戰略的實現。

[1]中華人民共和國最高人民法院.河南鼎優農業科技有限公司與宜城市農業局行政處罰一審行政判決書[EB/OL].2017-1-18,http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=894307dd-c003-41fb-8f22-a6fe01256ac5amp;KeyWord=%E7%A7%8D%E5%AD%90%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%A4%84%E7%BD%9A.

[2]譙莉萍.非主要農作物品種登記制度的探索[J].種子,2015,34(7):124-126.

[3]楊旭紅,劉平.建立我國非主要農作物品種國家登記制度的探討[J].中國種業,2014(10):9-10.

[4]汪發元,劉曉雪.種子經營標簽不規范案件的查處技巧——對荊州市農業局執法支隊辦理“昌生一號”水稻品種案的剖析[J].種子,2015,34(2):125-126.

[5]詹慶.直銷行為的法律屬性分析[J].管理現代化,2008(6):6-8.

[6]劉風景.“法無禁止即可為”的中國意義[J].山東社會科學,2014(8):37-44.

[7]汪習根,武小川.權力與權利的界分方式新探——對“法不禁止即自由”的反思[J].法制與社會發展,2013(4):38-46.

(本欄目責任編輯：申 曉)

The Regulation and Application of the Registration and Filing System of Crop Seeds

WUZhongqi，XUQianquan

2017-05-20

2017年度教育部人文社科學研究規劃基金(17 YJA 820024)。

吳忠奇(1992—)，男，湖北省咸寧市人 ；碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。

徐前權(1963—)，男，湖北省仙桃市人；教授，碩士生導師，研究方向：程序法，E-mail:476572702@qq.com。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.10.132

D 922.4

A

1001-4705(2017)10-0132-03