中國參與全球治理：實力增長，參與缺失

辛本健

在現實的經濟外交實踐中，中國面臨著與實力上升不相符的“地位困境”矛盾，即日漸增強的國家實力與既有國際體系中的地位和受到的掣肘之處增多之間的矛盾。根據商務部數據統計，截至2013年，加入WTO以來中國共遭受國外貿易救濟調查692起，1995年至2010年連續十六年成為全球遭遇反傾銷調查最多的國家，2011年至2015年國外對中國發起的貿易救濟調查案件每年涉案的平均金額約為110億美元，國際貿易保護主義對中國出口的負面影響和限制不容忽視。

同時，世界經濟危機和金融危機暴露了當今全球金融體系和經濟秩序的內在缺陷，作為全球治理的重點和中心環節，良善的全球經濟治理已經迫在眉睫，更需要作為新興經濟體代表的中國的參與。雖然中國在世界經濟中的地位越來越高，在世界經濟中的利益比重越來越大，有需要、也有責任保持全球經濟的穩定，并且到目前為止已經參與了一系列全球經濟治理的組織，但是，正如世界貿易組織總干事帕斯卡爾·拉米所說：“中國還沒有真正采取一個非常積極的態度或者主動的態度，所以從一定程度上講，中國只是現在這個全球經濟治理中被動的參與者?！毕噍^于國家經濟實力的提升，中國在全球治理問題中的參與度和參與能力兩方面都有些捉襟見肘。相比之下，即使美國、歐盟對世界經濟的貢獻率已經低于中國，它們卻依然能夠憑借自己在世界格局和國際體系中的主導權和地位來維護自己的經濟利益和國際影響力。

因此，對比中國與西方國家，不難發現中國在經濟實力和全球治理參與方面的落差，即中國在全球經濟治理方面的不足之處有：

第一，從參與的時間角度看，中國是全球治理中的“后來者”，參與時間晚，經驗不豐富。新中國于1971年恢復聯合國合法席位，1991年加入亞太經合組織，2001年加入WTO，加入國際組織的時間遠遠晚于歐美，對外開放至今也不過三十多年，對于國家歷史而言重返國際社會的時間并不長，對國際組織許多領域的規則、機制都尚不熟悉，在處理問題方面仍需要積累和學習，需要一個學習—適應—反饋的過程，在各個領域形成一套維護國家利益，協調國家間、國家與非主權國家組織之間等多重主體間關系的中國經驗。

第二，從參與的能力角度看，中國在國際組織中仍是“跟隨者”，參與國際組織數量較少，且在已參加的組織中的地位和作用有限。根據國際協會聯盟編寫的《國際組織年鑒（2008—2009）》顯示，2007年全球共有61386個國際組織，其中，中國參與了4386個，參與率僅為7.09%。這里面1753個是協定性組織，包括國際組織聯盟25個，全球普遍性國際組織374個，洲際性組織聯盟575個，地區性國際組織779個。而到2011年年底，中國參與的國際組織數量為4724個，參與率與2007年相比稍有提高，但幾乎持平。與西方發達國家相比，中國存在很大的差距，中國參與的世界性國際組織的數量只相當于美國的三分之一，英、法、德的四分之一，而地區性協定組織的參與度與這些國家的差距更為明顯。

同時，目前我國在重要國際組織當中任職的人員比較少，職位也較低，比如中國在聯合國秘書處現有占地域分配員額的國際職員為71人（不包括語言服務類人員和其他臨時性的職位），而按照中國的體量，在聯合國秘書處的人員理想數量是119人至161人，相差尚遠，中國仍屬于代表性不足的38個會員國之一。人員數量和職位影響著一個國家參與國際組織的能力，反過來也受到國家參與度的影響，因此數量和任職方面的不足也是我國對國際組織參與度欠缺的一個體現。

伴隨著以“金磚國家”為代表的新興經濟體的興起，發展中大國強烈要求改變原有的全球治理機制，促使世界經濟政治格局朝著更為合理的方向發展。然而，盡管WB和IMF迫于形勢變化的壓力對投票權進行了改革，但是，根據《國際貨幣基金組織協定》和《世界銀行章程》，IMF和WB的重大事項決策需要經過85%以上的特別多數票決定，這意味著在實踐當中，美國仍然以16.47%和15.85%的投票份額擁有這兩個國際組織的一票否決權。而中國盡管外匯儲備量世界第一，是世界第二大經濟體，投票權卻依然位居第三，和排名第一的美國相差10個百分點以上。中國在國際組織中的參與度和能夠達到的投票權重仍然不符合我國的國際經濟政治地位。

第三，從參與的權力結構角度看，中國在既定的治理體系框架內是“被動參與者”，缺少規則制定權和議程決定權。自2008年G20峰會機制化以后，中國進入了全球經濟治理的核心圈，而全球經濟治理又是全球治理的重中之重。然而，中國的議程設置能力和改變、制定規則的話語權仍然缺失。比如，中國盡管在加入WTO之后提升了全球化水平，但仍然經常遭遇歐美國家對中國國際貿易的反傾銷、反補貼行動，采取雙重標準，設置重重障礙阻止和拖延中國企業在全球范圍內擴展業務。同時，在環保等議題上，歐盟在氣候變化領域退出碳排放交易體系，但歐盟仍然在單方面征收航空領域的碳排放稅，且在哥本哈根世界氣候大會上對中國等發展中國家要求苛刻，忽視國家的發展歷程和發展需要，歪曲中國“抵制國際協議”。

與此同時，歐美發達國家在行業、技術標準的制定和相關行業法規的制定上，將本國認證的標準推廣為全球通行的普遍行標，樹立本國在行業內的優勢，成為標準的“度量衡”，從而形成規則庇護下的貿易保護。根據不完全統計，國際標準化組織ISO和國際電工委員會IEC發布的國際標準已經接近20000項，但其中中國企業參與制定的僅有20余項。而這些標準的制定機構全球共有900多個，中國在其中占有不足10個。

至此不難發現，縱觀中國重返國際社會、參與國際組織的歷程，盡管已經實現了從“局外”到“局內”，從“旁觀”到“參與”的轉變，但是，若要想真正成為“積極的參與者、建設者和貢獻者”，而不僅僅是“被動參與者”，中國就不能滿足于順應現有的、以西方國家為主體創立的全球治理框架，做一個“跟隨式的參與者”，而是應該努力成為“創造者”。中國作為后來者，比美、歐、日等角色更晚出現在國際舞臺上，因而錯失了創立國際規則和治理體系的初始階段，但是，目前中國已完成了從國際分類標準中的“低收入”經濟體到“中等偏上”的轉變，經濟實力的增強和國際經貿活動中更舉足輕重的地位使得中國、也要求中國進一步發揮自己在世界中的真實作用：在進一步學習國際規則的同時，也結合國家利益向國際社會提供更多的公共產品，以期重新定位中國在全球治理體系中的地位；在努力參與全球經濟事務的管理過程中，也盡自己所能提高自身在規則制定和議程設置方面的影響力。