論城市管理的媒介形象宣傳

趙靜蘭

內容提要：隨著城市化進程的快速推進，城市管理成為突出問題。本文以石家莊市城市管理機構為研究對象，以近五年的城管新聞報道為樣本，探尋在依法管理城市行為中構建法治文明、勤政為民的媒介形象，推動城市管理工作順利開展。

關鍵詞：石家莊；城市管理；媒介形象

近幾年來，城管一直處于輿論的風口浪尖，媒體對城管的評述眾說紛紜。為了探析城管媒介形象，本文以《河北日報》、《燕趙都市報》、《石家莊日報》、《燕趙晚報》4家紙媒近5年的石家莊城管新聞為樣本，進行量化統計和內容分析，研究石家莊主流媒體對城管議題的建構方式和隱含的價值傾向，探析石家莊城管的媒介形象。

一、網媒中的“暴力執法者”

城管，主要職能包括對道路、橋梁、管道等城市基礎公用設施的維護管理，對城市市容、市政、排水等功能的執法管理。但是人們日常所提到的“城管”，是比較狹義的對城市市容進行執法的一線隊員。

隨著我國城市化進程的快速推進，城市面積擴張，人口不斷增加，相應的公共服務和人口素質卻跟不上城市迅速發展的步伐，這導致社會矛盾凸顯；城市管理機構在發展完善過程中，也存在一些執法粗暴、人員素質低下的問題，在一定程度上加重了城市管理矛盾。但是隨著城市管理綜合執法的不斷發展，城管執法制度得到了完善，執法體系也日漸成熟。如石家莊市城市管理委員會，加掛石家莊市城市管理綜合執法局牌子，集中了市容環境衛生、市政、園林、規劃、部分環保等多項行政執法權。

大多公眾對城管的印象，首先還是一個“暴力執法者”，在當下極為發達的信息時代，公眾能夠輕易地通過網絡等新媒體獲得或發出一些“城管打人”的信息，并且對這個詞敏感度相當高。我國城管部門與無證攤販之間的矛盾不僅僅是執法雙方之間的矛盾沖突，也是社會利益與個人利益之間的爭奪，是社會經濟發展過程中，城管體制機制不健全的體現。城管的形象總是和“打人”、“沖突”、“圍毆”等分不開，城管的形象因而被形容為“霸道”、“蠻橫”、“欺凌”等。因此，城管的執法工作開展起來更是困難重重?！吨袊枪芫W絡形象分析報告》認為，部分城管人員在執法中的行為失當，造成其網絡形象妖魔化，這一形象在網民中有固化趨勢?！吨袊枪芫W絡形象分析報告》主編沈陽也說，傳統媒體中城管形象的負正中三者比例大概是5：3：2，國外媒體負正比為9：1，在互聯網中，如果純算網友評論的話也是近九成負面。

市場經濟大發展和傳媒激烈競爭，使我國新聞媒體也處于大變革時代，新聞報道中的道德缺失現象使一些媒體走向僅為吸引受眾眼球，滿足受眾需求的道路，大量使用負面新聞或血腥暴力內容來滿足受眾的好奇心?！俺枪艽蛉恕钡谋┝π跃哂形矍虻奶刭|，媒體因而對此類新聞極為關注，甚至出現炒作。對城管整體形象不佳起到了推波助瀾的作用，形成了城管污名化現象。

二、紙媒對城市管理報道的分析

那么紙媒是如何報道城市管理的？本文選取石家莊區域內具有代表性的、發行量比較大的四份省、市報紙媒體為研究樣本，進行量化統計和內容分析，探尋石家莊城市管理的媒介形象。四家報紙媒體包括《河北日報》、《石家莊日報》、《燕趙都市報》、《燕趙晚報》。其中，《河北日報》、《石家莊日報》分別為河北省委、石家莊市委機關報，時政新聞較多，主要受眾為各級黨政機關、企事業單位干部職工，權威性強；《燕趙都市報》、《燕趙晚報》為綜合類報紙，以社會新聞見長，是石家莊市民獲取新聞、了解資訊、開展互動的首選報紙媒體。

（一）報道數量分析。媒體對某一類新聞報道的數量，集中反映了媒介、受眾對該類新聞及新聞主體的關注程度。石家莊城管新聞在當地媒體的熱度與城管一詞的敏感度有關，也與近年石家莊城管主動構建良好的媒介形象有關。

通過對近五年四家報紙報道數量進行梳理分析（如圖1所示），可以看到城管的新聞報道總量呈現總體上升趨勢，尤其以《石家莊日報》、《燕趙晚報》兩家市級媒體增長較為明顯，占據報道總量的大半，這兩家報紙也是石家莊城管報道的主要陣地，報道量較《河北日報》、《燕趙都市報》等省級報紙多，這也與省級媒體視角放在全省范圍，因而對石家莊市城管報道總體數量相對較少有關。從2011年至2015年，城管新聞報道總量先后超過200、300、400，在2013年達到高位后逐步保持穩定，從中看出，城管宣傳報道有一定穩定性和連續性，一直保持著較好的勢頭和強度。在2012年和2013年，《石家莊日報》和《燕趙晚報》報道數量先后出現較高的增長。尤其是《燕趙晚報》，由于2013年開設每周城市管理專版后，其城管報道量出現爆發式增長，表明城管系統不但重視維護在黨政機關中的形象，也越來越重視市民眼中的城管形象。

（二）報道傾向分析。新聞中隱含的傾向性會在潛意識中引導受眾，影響其對新聞事件的理解。城管的新聞報道傾向是研究城管媒介形象的一個重要指標。從2011年至2015年四家報紙對城管報道的傾向性分析可以看到（如圖2所示），近五年來四家報紙對城管新聞報道大多持正面傾向，高達近80%，中性報道占14%左右，負面報道占7%左右?？梢苑浅Ｃ黠@地看到，石家莊城管的媒介形象呈現出一個良性態勢，負面的輿論相對較少。再通過對負面報道進行分析，發現多是涉及市容、市政類的熱線投訴問題，工作人員在給予快速、及時的處理后，媒體普遍以積極正面等基調進行報道。

（三）報道內容分析。關于城管的各項執法活動，一直是各家媒體報道的重點。從2011-2015年四家報紙對城管報道的內容數據可以看到（如圖3），占據報道數量最高位的是執法活動，達到五年報道總量的40%以上。由此看到，城管執法是媒介關注的重點，轉變執法理念、實行文明執法也是其構架城管媒介形象的主要方式。從圖中可以看到，2011—2015年四家報紙對于城管議題分布較為清晰，報道數量排名依次是執法活動、基礎設施建設維護、管理服務創新、便民服務、人物形象、政策信息公布和其他。其中，執法活動報道數量最大，達到889篇次，約占報道總量的42%，這些活動大多來源于城管執法部門的統一組織，少量來自記者調查暗訪等形式，因此在整體口徑上多傾向于城管。

在報道內容上，媒體對城管執法過程中多采取客觀描述事實，在執法過程中較多使用“依法取締”、“依法拆除”、“暴力抗法”、“沖擊執法”等詞語。這些執法活動報道，突出了規范、文明的執法形象，也讓市民更加理解和支持執法行為。

文本：《石家莊一城管隊長被刺追蹤：攤主暴力抗法被批捕》（節選）

長安區城市管理綜合執法局接到舉報后，向該攤主下發責令清理通知，并在現場張貼《關于取締棉一院內海鮮、燒烤大排檔的通告》，要求在限定時間內自行撤離。但該攤點拒不服從要求，執法人員多次勸說無效。長安區城管綜合執法局聯合城管警務室和建北派出所，依法對棉一院內燒烤攤點進行取締。在現場執法過程中，遭遇暴力抗法，該燒烤攤主糾集10余名不明身份人員對執法人員進行辱罵、推搡、威脅，甚至毆打，并采取極端方式阻攔執法車輛，3名執法人員臉部、手部受傷，制服被撕扯壞。建北派出所將暴力抗法人員進行控制并帶離現場，城管執法人員對燒烤爐具、冰箱等經營工具進行了證據保存。近日，兩名暴力抗法的攤主被正式批捕。

此篇報道是《燕趙晚報》于2013年6月6日刊發，新聞背景是當年石家莊城管在全市范圍內開展了規?？涨暗募姓温短焯炕馃拘袆?。城市露天炭火燒烤向來是城市管理“頑疾”，為此，石家莊城管開創了一整套整治模式，在當年收到了較好效果。這些措施包括由市政府發布整治公告，在媒體、各街道辦宣傳張貼，最大范圍擴大告知度；每天在媒體通報查處燒烤攤點名單，動員全社會進行監督；組織媒體跟蹤報道執法活動，展示先勸阻后取締等文明執法行為。通過媒體對這次整治活動的集納性報道，形成了良好的宣傳效果，又一次展示了石家莊城管的文明執法形象。

從該新聞報道主題上看，這是一篇有關城管執法沖突的報道。報道標題中的“被刺”、“暴力抗法”、“批捕”等關鍵詞均非常明確地表明了報道的傾向性，即對城管執法合理性、合法性的支持，以及對商販抗法沖突的否定。報道內容中清晰地展現了城管執法的整個過程，“接到舉報——下發責令清理通知并現場張貼——多次勸說——聯合執法——依法取締”，通過對執法過程較為完整、清晰的描述，受眾可以比較直觀地還原當時情景，感受到城管執法人員在執法過程中的冷靜、規范形象。

再回看近五年的媒體報道中，早在2011年，市城管委成立之初，就有大量報道《石家莊城管執法出12條禁令 不準推搡商戶踢東西》等內容，公布城管執法人員的具體禁令條款，簽訂文明執法承諾書，尤其對“文明執法列入考核”的具體內容進行了詳細說明，甚至將文明執法規范性動作進行了介紹，可以說，媒體對城管的文明執法舉措表示出了積極的態度。石家莊城管也以此為契機，在媒體中普遍開展了對城管文明執法的宣傳，展現了“文明”的執法形象。

三、結論

通過對2011年至2015年的《河北日報》、《石家莊日報》、《燕趙都市報》、《燕趙晚報》城管新聞進行分析，可以看到四家報紙的報道多為正面報道，其中，《河北日報》、《石家莊日報》正面報道最多，《燕趙都市報》、《燕趙晚報》中立報道較多，負面報道主要來源于市民熱線投訴。四家報紙對執法活動報道占比最重，約占報道總量的42%?！逗颖比請蟆?、《石家莊日報》側重于信息量的傳播，《燕趙都市報》、《燕趙晚報》側重于調查體驗式報道，報道內容較豐富，形式較靈活?！堆嘹w晚報》還對城管服務類信息及市民熱線類報道情有獨鐘?？傮w來說，市級媒體報道量較省級媒體更多，是城管報道的主要媒體。

四家媒體報道以正面宣傳為主，負面輿情較少，報道內容上以公正文明執法、城市建設和便民服務的報道主題占據報道大多數，潛移默化地塑造了石家莊城管的良好形象。對石家莊城管的負面新聞，非原則性的城市管理方面的瑕疵和弊病，媒體普遍通過積極正面等基調進行處理；城管執法糾紛和沖突，以冷處理為主，不過分炒作渲染。對嚴肅處理違法亂紀人員的高調報道，也從另一個角度提升了石家莊城管的法治形象。報道內容排名居前的城管新聞為常規執法、市政建設和維護、管理服務創新、便民舉措等，體現了石家莊城管探索新型管理方式，踐行變管理型政府為服務型政府的思路和方向。媒體中除了對執法人員的報道，還出現了城管各層次工作人員，尤其是對環衛工人、防汛人員等群像報道，使城管形象更加豐富立體。

綜上所述，石家莊城管的媒介形象呈現出一種積極探索、文明執法、勤政為民的良好形象，這對地方城市管理機構構建良好媒介形象具有一定積極意義。

（作者單位：石家莊市城市管理委員會）