郡縣制度的歷史價值與現實挑戰
——兼論今天的“省直管縣”

宋亞平

郡縣制度的歷史價值與現實挑戰
——兼論今天的“省直管縣”

宋亞平

（湖北省社會科學院院長）

縣域要想在郡縣制條件下讓經濟社會得到較快發展是很困難的。為什么？因為歷史上郡縣制度設計的“初心”就不是為地方經濟社會的繁榮發展。其目的主要有兩個：一是通過郡縣制度極大地強化中央政府的行政動員能力，使得全國的人力、物力、財力被最大限度地集中起來，源源不斷地去“保大局”、“辦大事”；二是通過一系列專制獨裁的體制機制配套，包括對各級地方官員任免升降甚至生殺予奪的權力擁有，以保障君主的“家天下”得以千秋萬代不變顏色。正如曹正漢教授所講，從風險角度而言，政治是高于一切的，效率發展是其次的。所以，郡縣制是一種以控制地方、掠奪地方以追求中央集權的政治穩定為核心目標的治理模式，而不是一種放權搞活地方經濟，提高民生福祉，促進基層社會發展進步的制度安排。

今天的中國已經開啟社會主義改革開放的新紀元。但由于各種復雜原因，我們沒有對過去2000多年來的文化傳承作認真徹底的清算和揚棄，導致這些魚龍混雜、良莠不齊的東西對當代很多重大問題的價值權衡和方針、路線、政策的制訂推行，依然具有極強的歷史慣性和深刻的社會影響。例如自本世紀初開始的關于究竟是“市管縣”好還是“省管縣”好的爭論，實質上就是傳統的郡縣制度在面對國家治理體系與治理能力向現代化轉型這一嚴峻挑戰時所表現出來的茫然、疑惑和不知所措。

歷史上的郡縣制度一直有個繞不開的現實難題，即如何妥善處理好中央政府與地方政府以及上級地方政府與下級地方政府之間的相互關系。如果這兩個關系處理得好，縣治乃至整個國家的治理就會“上下一盤棋”，才能充滿生機與活力，才能形成健康、協調、穩定、持續發展的局面。倘若處理不好，便極易形成“腸梗阻”，出現有令不行、有禁不止；上有政策、下有對策；你吹你的號，我唱我的調；爭權奪利、相互掣肘甚至可能導致天下大亂的事情。令人遺憾的是，這個被人們不斷提醒與反復強調的老問題，至今并沒有得到真正的解決。

我國推行“市管縣”歷史并不長。從1983年開始，中共中央、國務院先后兩次發文，調整和撤銷地區行署建制，以經濟發達的城市為中心，以周邊廣大農村為基礎逐步實行市領導縣的新辦法。于是，“撤地設市”、“地市合并”、“撤縣建市”的浪潮席卷全國各地。在相當長的一段時間里，“市管縣”曾經被認為是最體現改革、最象征發展的體制選擇。

實事求是地講，實施“市管縣”體制顯露了積極的正面效應，有利于縮小政府結構規模，提高行政效率；有利于克服省級政府管理幅度過大、管理負擔過重的問題；有利于推動城市化的發展進程和中心城市的快速形成；有利于打破傳統市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工業農業分離的弊端，為實現城鄉優勢互補和統籌城鄉一體化發展提供有利條件；也使得生產要素在更大區域范圍內實現有效整合和優化配置，提高了資源利用的效率，促進了區域經濟的發展，等等。因此，“市管縣”當初之所以能夠“震撼登場”、風靡全國，不完全取決于中央“紅頭文件“的權威性，而是在實施過程中確實能夠給地方帶來實實在在的好處。

但是，人們很快又發現“市管縣”體制并非完美無疵，而是暴露出許多弊端。2008年，有位叫王吉平的學者對“市管縣”羅織了“十宗罪”。此論是否過于偏激暫且不說，“市管縣”體制多年來被社會各界所強烈詬病，甚至可以說一直處在鋪天蓋地般的批評之中卻是不爭的事實。進入新世紀之后，各地高擎起“促進縣域經濟社會又好又快發展”的旗幟，強烈要求徹底破除“市管縣”體制的吶喊聲越來越高。浙江省更是開全國之先河，大膽探索“省管縣”的新道路。人們似乎堅定不移地相信，“省管縣”的體制已經成為不可抗拒的大勢所趨。

然而，絕大多數縣迫切希望盡快推進“省管縣”改革的直接動機和主要目標，無非是想通過制度建設來避免地級市政府對中央、省政府下撥給予縣域的各種資源特別是財政轉移支付資金進行無理截流和肆意侵占，以盡量保證縣里能夠充分沐浴來自京城與省城的“陽光雨露”。但如果僅僅為了這個目標的話，絕大多數地方目前都在普遍推行針對性極強的財政體制上的“省管縣”的政策，而且得到了中央的大力支持，所謂截留與侵占問題已經基本得到了有效解決。

應該承認，一些工業基礎比較薄弱和城市建設比較落伍的地區行署所在地“跟風”改為地級市之后，確實存在“小馬拉大車”而難以帶動縣域發展的窘境，從而在一定時期少不了要“吃”縣、“刮”縣、“卡”縣、“壓”縣和“擠”縣，但真正非常嚴重的“刮地皮”、“卡脖子”甚至惡意“擠壓”縣域生存空間的情況并非很普遍。雖然中西部地區大部分縣域當前確實需要依賴于上級的財政支持“過日子”，然而就算沒有地級市政府這個中間環節的截流和侵占，中央與省政府所“恩賜”的那些有限的財政轉移支付也只能暫時性地維持基本的運轉，絕對不足以支撐和促進縣域經濟社會快速、協調、持續發展。

我國長期實行高度集中的管理體制，對地方統得“過細過死”，加之財力上移，導致微觀活力嚴重不足，這是縣域經濟上不了高速發展“快車道”的關鍵緣由。因此，產生“市管縣”體制弊端的真正“病灶”，并不在地級市政府對縣域“刮地皮”和“卡脖子”上，而很大程度上是中國歷史上以郡縣為平臺的傳統國家治理體系遺傳的“基因”。當然，其中也有蘇聯輸入的計劃經濟模式的“病毒”。無論是中國歷史上的君主專制，還是從蘇聯引進的計劃經濟，其治理體系有個顯著的共同點，即追求高度的中央集權。

眾所周知，縣域經濟社會能否形成一個又好又快發展的局面，不僅需要各種生產要素的大量投入，而且更需要將這些生產要素進行優化組合、高效配置的基本手段與科學平臺，以及優良的政治、經濟、法制、文化與社會環境。但是，這些基本手段和科學平臺長期以來以行政審批權的形式一直被上級政府所嚴密控制。據某省有關部門統計，直到近年黨中央三令五申要求大力推行簡政放權放管結合優化服務改革之后，關系到縣域經濟發展的各種行政審批權至今依舊還有600余項掌握在中央與省政府的手中，真正能夠被市政府截留與侵占的部分很少。

例如，當前縣域經濟發展最為突出的困難是建設資金的嚴重匱乏，“融資難”和“融資貴”問題越演越烈。實際上，多數縣域以各類形式存在的以民間資金為主體的社會資本非常雄厚，并“不差錢”。真正缺乏的是一個多元化、多層次、多樣性的地方資本市場體系，能為縣域廣大中小企業創造多渠道的項目融資、證券融資、股權融資和信貸融資渠道。但按現行法律規定，縣域內要創辦面向中小企業和農民服務的金融機構與資本市場，必須獲得國務院銀行業監管機構的審查批準，這比登天還要難。像美國一些西方發達國家，他們都是建立了多層次多元化的地方資本市場以滿足地方建設經濟發展的需要。但是中國不行，不僅縣一級不行，市一級不行，省一級也不行。

土地資源短缺也是當前縣域經濟發展的重大“瓶頸”。國家采取最嚴格的耕地保護政策可以理解，然而除開基本農田之外，其他各種形態的土地資源卻漫山遍野，幾乎可以說是取之不盡、用之不竭。這些不宜農耕的貧瘠土壤甚至就是“鳥不拉屎”的丘陵與荒山，完全可以任由縣政府在科學規劃與有效監管下，精準地用以支撐本地工業化和城鎮化的快速發展。但是，按新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，市、縣兩級政府均無征用土地的權力。省政府征用基本農田的審批權限也只有三十五公頃，其他土地為七十公頃，超過此限則必須報由國務院審批。

以前，每當經濟建設遭遇困難與曲折，我們就會情不自禁地想到計劃經濟時代“管制”那老一套，習慣于行政命令，鐘情于行政手段，愛好于行政審批，總覺得還是傳統的辦法實用。為防止縣域搞地方保護主義，杜絕縣政府偏離國家經濟戰略軌道，我們竟然把縣一級工商行政、國土資源、國稅、地稅、質量與技術監督、藥品與食品安全監督等單位，通通上收為由省級政府垂直管理的“條條”部門。這種被認為“釜底抽薪”的辦法，割裂了責任與權力的關系，損害了縣政府的行政效能，也反映了上級政府對基層的不信任。

中國疆土廣袤，2000多個縣域的地理位置、資源稟賦、生產要素、文化傳統各有千秋，互不盡同。故對縣域經濟社會不能再像中國歷史上那樣簡單地采取“集權”和“管制”的手段，來強制推行“大一統”的治理格局，而應該有多元化的模式和多樣性的路徑?？h域政府的觸覺比上級政府更靈敏，對具體細節的把握更及時、更準確，做出的決策可能更符合實際和更有效率。因此，通過體制機制建設把更多的管理事務交由縣域政府處理，允許縣域獲取與時俱進、因地制宜、避害趨利、求同存異、能破能立的作為空間，既是縣域經濟迅速崛起的基本條件，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵。

廣大縣域既是國家的經濟基礎、政治基礎，也是國家的社會基礎、文化基礎?！翱たh治，天下安”雖為古代社會治理的有效路徑，但在以民主、法治為核心價值觀的社會主義歷史階段，郡縣制度和中央集權怎樣去應對國家治理體系與治理能力向現代化轉型所提出的挑戰，如何重新評估和妥善構建“集中力量辦大事”這一舉國體制，卻是我們當前不能回避的重大問題。如果不能把縣域發展的“蛋糕”做大，再高強度的“集權”最終也會無濟于事。所以，正確的邏輯關系是“小河無水大河干”，民富則縣穩，縣穩則國強。只有縣域發展的“蛋糕”做大了，百姓富裕了，民生無憂了，基礎打牢了，國家才能真正安定和強大起來。

總之，縣到底歸市管好還是歸省管好都不重要。從促進縣域經濟社會健康、協調、快速發展的角度講，最有效的措施是給縣域“松綁”、放權、讓利，把本該屬于縣域的行政審批權和經濟管理權都毫無保留地放給縣域政府，使之真正成為責、權、利相對稱的行政主體。這些要素對于縣域經濟社會的發展來說，無疑要比中央和省政府那些財政轉移支付更重要、更寶貴。有了這些體制機制的安排，縣政府就能夠在國家法律框架內和上級有效監督下大膽地闖、大膽地試，從而不斷探索出讓縣域經濟社會依靠自己的力量蓬勃發展的內生型模式。這很可能就是我們多年來一直在苦苦追尋的穩大局、管根本、謀長遠的出路。如果做不到這一點，就算把縣域交給中央政府直接管起來，仍然還是跳不出積貧積弱的巢臼，也掙脫不了等、靠、要的宿命。