試論我國行政公開制度的完善

楊相鵬+李智

摘要：

行政公開制度是當今行政法的基本制度， 是現代社會對公共權力運作的基本要求，也是民主政治從代議民主發展到人民直接參與民主的一個重要環節。行政公開制度對于抑制腐敗現象、改善社會風氣和提高政府效率有著極其重要的作用，是現代民主政治的普遍訴求。行政公開體現著現代行政發展過程中的對政府的基本要求，全球化時代的行政法治更是推動了行政公開的發展。法治政府必然把行政公開當作對自己的一個基本要求，是現代國家的一項必備制度。

關鍵詞：行政公開制度；行政程序法；公開聽證；知情權救濟

隨著經濟的發展和政治體制的不斷完善，我國的行政公開制度逐步建立，但是無論在理論上還是在實踐中，我國的行政公開制度仍存在一些不足之處，我國行政法的基本原則無論在學理上還是在立法上都未能形成普遍共識，理論界對于行政公開制度的內涵、范圍也存在大量分歧。為了行政公開制度的進一步發展和健全，有必要對如何完善我國行政公開制度進行分析研究。

1.制定行政程序法典，完善行政公開的相關立法

黨的十八屆四中全會提出建設法治中國，必須嚴格依法行政，要逐步使各種政府行為都納入法治化軌道。制定和完善行政公開的相關立法，是時代的要求，也是嚴格依法行政、建設社會主義法治國家的必需。我國的行政公開制度長期以來存在政策性強的問題，政策作為行政公開制度建立初期的主要依據是可以理解的，但是在全面推進依法治國的今天，推進行政公開也是勢在必行，民眾也對政府的行政公開有著更高的期許，有必要制定行政公開方面的法律法規，明確以法律形式規定行政公開的主體、范圍、程序、救濟等相關問題。從另一方面來說，行政公開很大程度上是與行政機關及其工作人員的自身利益存在一定的沖突，公開會使很多工作難度加大，從政府及其工作人員本身角度來說，不公開才是最佳選擇，所以行政公開必須法律化才能保障公民的知情權。必須通過立法形式將對行政主體的行政公開的要求上升到具有強制力的法律義務高度，才能使行政公開具有科學性、權威性和可操作性。

至于行政公開的立法模式，目前主要有兩種觀點，一種建議是借鑒美國的行政公開立法模式，制定多個單行法規。1946年，美國就制定了《聯邦行政程序法》，1967年，美國又頒布了《情報自由法》，又于1976年制定了《隱私權保護法》和《陽光下的政府法》，從而確立了一整套完備的行政公開法律體系。另一種建議是制定統一的行政程序法典，將行政公開的制度列入其中。鑒于當前行政程序法典正在制定當中，第二種主張無疑更具有可操作性。同時，行政公開立法也要與保密法檔案法等做好協調，減少法律沖突，也要做好與行政復議法和行政訴訟法等行政救濟法的銜接，形成一套嚴謹規范的行政公開法律法規體系。

2.科學界定行政公開制度的內涵

一直以來，學術界對行政公開的內涵一直存在爭議，有的學者認為行政公開是指行政主體的外部行政行為，除法律明文禁止的，一律公開；還有學者認為政府的行政公開范圍應包括一切與國家管理有關的活動，除法律明文禁止的之外一律公開；還有學者認為行政公開內涵僅限于情報公開制度和告知說明制度。

筆者認為行政公開制度的內容應主要包括兩方面，一是行政機關的進行的決策行為和管理行為的公開，二是行政機關制定的文件資料和信息情報的公開。未來的行政公開法應明確行政機關必須向社會公開的事項和不得公開的事項，劃清公開與保密的界限。一般來說，行政機關制定法規、規章和規范性文件等抽象行政行為應全部公開，具體行政行為除涉及國家安全、國家秘密、商業秘密和個人隱私外，也應公開。對于不得公開的事項要采取列舉式的方法，使其明確、具體和可操作。

黨的十八屆四中全會提到堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。不涉密的行政行為都必須公開，這表明，政務公開不是政府可以自由選擇的權力，而是對社會公眾必須應盡的義務。各級政府都要將政務公開作為常態化的工作，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要主動、及時向社會公開。

3.進一步完善行政公開的方式

結合國內外有關行政公開的理論和我國的具體實踐，實現行政公開的基本方式，可以概括為聽證和旁聽、報道與轉播、刊載和公示、查閱等四種。

聽證和旁聽，是指重要行政行為和重大決策必須召開聽證會以及允許公民代表出席和聽取行政機關的各種會議?？梢宰屆癖姼嗟膮⑴c到政府的各項決策和管理活動中來，有助于維護民眾的知情權、參與權、表達權，同時促進政府的科學決策和依法行政，是建立陽光政府的一項重要內容。

報道和轉播是指通過報紙、雜志、廣播、電視和網絡等媒體把信息告訴群眾。各地已有這樣的實踐，通過電視轉播的形式將重要的政府行為傳播給民眾，而且收到了良好的效果。接下來，應該更重視互聯網這樣受眾更加廣泛的新興媒體，同時也要擴大報道轉播的范圍，不應該只限于新聞，而應該擴展到更多的行政行為。另外，媒體對行政行為的報道要更加全面和深入，才能更富有實效。

刊載和公示，是指行政機關的相關決策、決定事項、文件和信息資料等公開刊載、發布在報紙雜志或者網站上，讓民眾閱讀和知悉。隨著科技的發展，越來越多的行政信息通過互聯網這一形式來發布，這樣可以更快更新的讓最大范圍的群眾了解行政機關的相關信息。

查閱是指行政機關的文件信息等資料除了涉密的之外，一律向社會開放，允許公民或者社會組織自由查閱。查閱不同于前面三種形式，其深度和影響更突出。旁聽、報道與轉播、刊載等行為的影響是即時的，相比之下，查閱在時間和深度上的影響力則是長期的。目前國內很多機關在相關信息資料方面多采用封閉式管理，普通民眾要查閱這些資料難度很大，因此，查閱的制度化和法律化勢在必行。

4.建立和完善對行政公開的救濟制度

行政公開救濟是指行政機關的行政公開存在不合法或者不適當，行政相對人通過法律途徑獲得救濟的制度。我國現行的行政公開制度中對于行政相對人的救濟規定存在較大缺陷，在大多數的關于行政公開制度的規定中沒有規定行政相對人有獲得救濟的權利。由于目前我國的行政復議法和行政訴訟法沒有明確規定行政相對人因為申請公開行政信息被拒絕而可以提起復議或者訴訟，由此導致了行政機關不公開信息的行為沒有得到有效的監督和制約，這也是公民的知情權無法得到有力保障的原因。一些地方和部門存在大量不公開、假公開和半公開（選擇性公開）現象，嚴重侵犯了公民的知情權，因此建立和完善我國的行政公開救濟制度是迫在眉睫的。

建立和完善我國的行政公開救濟制度，必須首先明確我國的行政公開的救濟范圍，包括不履行信息公開義務、故意隱瞞真實信息或者提供不真實信息、不履行告知義務導致損害當事人利益的，將這些行為列入行政公開的救濟范圍，行政相對人可以通過行政救濟手段來維護自己的合法權益。

關于行政公開的救濟途徑，應該從以下三個方面入手：一是把行政不公開行為列入行政復議范圍，完善現行的行政復議法，明確把行政不公開作為一種行政不作為，納入行政復議的受理范圍。其次，是完善行政訴訟法的相關規定，擴大行政訴訟的受案范圍，把行政不公開界定為一種具體行政行為可以提起行政訴訟，實現司法機關對行政不公開的監督。再次，將行政不公開給當事人造成損害的列入國家賠償法的賠償范圍，公民知情權被剝奪以及由此引發的公民的人身傷害或者財產損失應該獲得國家賠償。

（作者單位：濰坊市委黨校，山東 濰坊 261041）