供給側改革背景下的我國住房公積金制度改革研究

陳余芳++黃燕芬

摘要：當前我國住房公積金管理體制已不適應經濟與社會發展形勢的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進一步發展的瓶頸。文章分析當前公積金制度的在繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監督等方面的問題和困境，提出了在住房市場供給側結構性改革的背景下，住房公積金制度的重新定位，一是要明確住房公積金的準公共產品性質，成為我國住房保障體系融資的主體地位，二是明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位，并在此基礎上探討未來我國公積金制度的發展方向，按照改革現有不足、省級層面集中、全國層面統一的三步驟推進，逐步建立起適應我國新型城鎮化要求，滿足住房保障體系建設和發展需求的公積金管理體制。

關鍵詞：公積金制度；住房保障體系；供給側改革

一、 引言

我國住房公積金制度建立于20世紀90年代。作為住房制度改革的一項內容，它推動住房從實物向貨幣分配的制度轉軌，促進福利性住房制度向以市場為主體住房制度的轉變。隨著住房公積金的規模不斷擴大，住房公積金制度的社會影響力的日益增強，一方面支持了城鎮居民住房條件改善，提高了城鎮居民住房消費能力，在住房保障體系建設占據重要地位；另一方面，又面臨諸多新問題和挑戰，制度公平性、管理的效率屢遭質疑。

近年來，關于“取消住房公積金制度”的爭論常常被推向輿論的風口浪尖。無論是從繳存覆蓋范圍，或是提取、使用、分配、投資機制，亦或是決策、管理、監督制度，當前我國住房公積金管理體制不能適應經濟與社會發展形勢的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進一步發展的瓶頸。因此，在供給側結構性改革的大背景下，住房公積金制度的改革是適應新一輪住房制度改革的需要，特別是住房保障體系建設和發展的需要。對住房公積金制度再定位，進一步明確住房公積金管理機構的性質，建立適應現代金融發展的公積金制度，將有利于住房制度的改革和完善，讓更多的人享受到全面深化改革的帶來的制度紅利和成果。

二、 當前我國住房公積金制度的問題

當前我國住房公積金制度及其管理體制的存在問題主要體現在三個方面：

1. 公積金的繳存制度問題?，F行制度下，住房公積金的繳存制度覆蓋面較窄。一方面，城鎮就業人員住房公積金的實際繳存率不高?，F行住房公積金的繳存主體是所有城鎮單位的在職職工，所有城鎮單位也有義務按時、足額繳存住房公積金。盡管國家機關、事業單位以及國有企業能夠實現全覆蓋，但城鎮中部分民營企業、民辦社會組織等考慮到為控制成本、減少支出，逃避社會責任，對繳存住房公積金并不積極。另外，住房公積金繳存的強制措施不足，法律法規不完善。住房公積金未被列入勞動爭議調解仲裁范圍，發生糾紛時公積金管理部門的執行力度有限。因此，這部分職工現實中的實際繳存率較低。按照《全國住房公積金2015年年度報告》（由住房城鄉建設部、財政部、中國人民銀行聯合發布，以下簡稱《報告》）以及國家統計局公布的城鎮就業人口數據的計算，2015年全國城鎮就業人員的公積金繳存率僅為30.67%；另一方面，住房公積金制度并未覆蓋城鎮全部就業人口。按照國務院提出的“住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”和“把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系”的發展目標的要求，現行住房公積金制度的覆蓋面，與國家新型城鎮化和戶籍制度改革的要求是不相適應。

2. 公積金的分配、使用、投資問題。我國當前住房公積金的使用效率較低，投資渠道較少，資金閑置嚴重，存在公平性欠缺的制度缺陷。從使用效率上看，我國住房公積金的資金使用主要為個人提取、個人住房貸款、保障性住房建設項目貸款、購買國債、專戶存款5個類別。根據《報告》顯示，截至2015年，全國住房公積金提取總額為48 815.64億元，占繳存總額的54.55%?？梢?，公積金繳存人中使用過個人住房貸款的比例低，住房公積金的受益面不足，資金閑置較為嚴重。從投資渠道上看，目前住房公積金的增值收益僅包括個人住房貸款的利息收入、保障性住房建設項目貸款的利息收入、國債利息收入和專戶存款利息收入。住房公積金的資金投資渠道目前僅限于保障性住房建設項目貸款和購買國債，其他增值收益項目的收益率均比較低，從而在一定程度上損害了繳存人的利益和社會福利。從使用公平性看，住房公積金貸款多流向高收入家庭。高收入居民家庭與中低收入居民家庭相比，購買住房的機會更多，使用住房公積金貸款的機會更大，貸款額度也會更高，能夠更多地從住房公積金制度中受益。這就出現了中低收入居民家庭向更易獲得住房公積金貸款的高收入居民家庭提供逆向補貼的現象，進一步加劇了該制度的不公平性。

3. 公積金的管理和監督制度問題。在管理層面上，公積金管理委員會是住房公積金的管理決策機構，住房公積金管理中心負責日常運作，銀行提供專戶存儲，財政部門負責監督。管委會和中心兩者在實際公積金業務的運轉中均存在定位不清晰、履職不到位的問題。住房公積金管理委員會作為決策機構，實質上是地方的分管市長主持下的一個民主議事組織，既不是獨立法人，也不是常設機構，其職能虛化。住房公積金管理中心性質是直屬城市人民政府，不以營利為目的的獨立事業單位。管理中心自身沒有資本金，專業管理人才不足，在會計審計、信息披露以及風險監控機制上都不夠規范，無法承擔存貸款、呆壞賬處理等金融功能。這種功能的錯位，導致管理中心運行效率低下，制約其高效履行法定職能。在監督層面上，住房公積金監督部門由財政、住建、央行和審計等部門組成。這種監督體制主要存在的問題是監督主體受其部門職能的限制，單一部門監督責任有限，多頭監督使監督力量分散，協調配合不足，難以形成有效合力。以城市為單位的屬地管理體制，由于不同城市住房公積金的管理存在巨大差異，管理難以統一協調，住房公積金個人賬戶不能實現異地流轉和使用，從而對繳存人的利益造成一定程度的損害。不同城市間的由于資金不能相互調用，資金無法實現優化配置，也導致每個中心的資金規模均有限，抗系統風險能力較差。

三、 供給側改革背景下住房公積金制度的重新定位

我國住房公積金制度是上一輪住房制度改革的一項重要內容。它的目的是要通過一定的強制性，將城鎮居民收入中一部分用于住房儲蓄，把歸集住房資金支持城鎮居民的住房消費，形成由政府、企業和居民三者共負擔的建房資金籌集機制，拓寬住房開發融資來源，增加住房建設與消費資金的積累規模。但目前城鎮住房的市場化機制已經形成，住房問題和住房保障形勢發生了重大變化。這項制度在住房供給方面，由于不能發放住房建設項目貸款，保障對象有限，效率不足；在支持住房消費方面發揮的保障性作用也有限，缺乏對低收入群體強有力的扶持和保障，公平性不足。2015年底，中央面對我國經濟發展的新常態，提出要在適度擴大總需求同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力。房地產行業是我國當前經濟改革的關鍵領域。2016年以來，房地產市場一方面存在去庫存的巨大壓力，另一方面又出現了部分城市房價高企，地價高漲，市場高熱的現象。房地產宏觀調控政策上，既有大部分城市出臺一系列刺激購房、鼓勵住房消費等寬松政策，又有一部分城市制定較以往更加嚴厲的限購政策。全國房地產市場嚴重分化，居民住房消費差異性大、地區情況復雜性、矛盾性加劇。面對這種情況，為適應房地產市場發展，特別是住房市場供給側結構性改革的背景下，住房公積金制度迫切需要重新定位，進一步明確其管理機構的性質，建立適應現代金融發展的管理體制，更好地滿足我國住房保障體系建設的需要。

1. 明確住房公積金的準公共產品性質，成為我國住房保障體系融資的主體地位。我國住房保障體系的建設是一項完善住房市場發展，解決居民住房問題的重大民生工程。住房公積金制度是住房保障體系建設的重要組成部分。我國保障性住房需要大量資金投入、建設的周期比較長、收益率不高。即使有中央財政資金的大力支持和多渠道的融資模式，但是以公租房為代表的這類保障性住房建設很少能吸收到社會資金的介入?；谧》抗e金的準公共產品性質，政府有權使用公積金中的沉淀資金和增值收益用于履行必要的住房保障職能，通過進一步擴大資金使用的范圍來支持保障性住房的建設；通過改變原來高收入人群在其中受惠較多，而中低收入人群處于受惠的劣勢地位的局面，在各方面特別是住房貸款上向中低收入人群傾斜，從而為解決中低收入人群的住房消費提供更多支持。

2. 明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位。我國住房市場存在市場失靈現象。工業化、城市化進程的加速帶來了住房需求的大幅度增加，住房市場供給和需求在短時期內存在較大的不平衡。在資本市場欠發達、專業住房金融機構缺位、住房融資手段有限、市場監督機制不完善的前提下，將所有的住房問題完全交由市場來解決是不現實的。住房公積金由于其所具有強制性、普遍性、互助性的特點，既體現了住房保障的性質，但又不同于政府無償補助和社會救助，運行機制具有明顯的金融機構屬性，將其定位于政策性住房金融的核心位置，名正言順，也正當其時。

四、 住房公積金制度改革路徑

基于住房公積金是中國我國住房保障體系融資主體和政策性住房金融核心的準公共產品定位，住房公積金管理體制的改革方向為立足于住房保障體系建設和發展的需要，有利于住房市場供給側結構性改革的需要，改進住房公積金運行機制的薄弱環節，建立多層次的住房公積金管理機制，推動住房公積金管理體制成為我國政策性住房金融的核心，更好地為我國的住房保障體系提供金融服務。因此，未來住房公積金制度的演進路徑可以按照改革現有不足、省級層面集中、全國層面統一的三步驟推進。

1. 改革公積金的繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監督等環節的不足。繳存環節上，拓寬住房公積金繳存對象的范圍，逐步建立個人自愿繳存、單位和個人共同繳存兩種方式并存的繳存方式，使住房公積金制度惠及到每個城鎮就業者。實施住房公積金差異化繳存方式，適度擴大繳存人自愿繳存比例；對于不同的家庭收入水平，提供差異化的存款利率；對不同繳存額度，設定梯度遞減的存款利率，體現住房公積金的社會保障性。提取環節上，簡化審批程序，縮小住房公積金的提取時間間隔，低收入家庭租房時提取能實現一月一提。使用環節上，進一步擴大住房公積金的使用范圍，放寬職工提取公積金的限制，進一步推廣個人住房擔保貸款政策性貼息業務，實施差異化貸款利率。管理監管環節上，加快實現全國住房公積金聯網監控的進度，提高公積金運作透明度。推進住房公積金管委會的組織結構的改革，強化管委會的決策和監督管理職能；增加普通市民代表比例和財政、審計等方面的獨立專家的比例，重大事件的決策可以舉辦聽證會，廣納民意；成立獨立專家委員會，由專家委員會參與決策的過程。

2. 在完善現有公積金制度基礎上，在省級層面上可成立一個跨地市的機構來協調均衡地方住房公積金流動性和支持地方保障性住房建設資金。成立省級住房公積金中心，將現有的地市一級住房公積金管理中心所管理的本地住房公積金部分余額集中到省級住房公積金中心，成為其會員機構。省級住房公積金中心將本省的住房公積金部分余額歸集起來統一運作。地市一級公積金管理中心出現流動性不足時，會員向省級住房公積金中心申請貸款增加流動性；會員可根據出資比例得到相應分紅。省級中心通過購買地方財政為了籌集保障性住房建設資金發放的地方政府債券，或購買會員單位的住房抵押貸款等方式來保值增值。在條件具備的前提下，逐步轉型成為地方政策性銀行，參與銀行間同業拆借，發行地方金融債券來支持本省的保障房建設。

3. 在省級中心運行較完善的基礎上，可成立全國層面的中央住房公積金銀行來統籌全國的住房公積金。通過設立全國住房公積金政策性銀行來補充和完善住房市場的政策性融資機制，服務住房保障體系，解決當前公積金制度所面臨的問題。中央住房公積金銀行可由中央財政直接注資，成為儲蓄型住房政策性銀行。中央住房公積金銀行成立以后，采用全國統一的運作原則，在資金上實施全國跨區域性調配，強化整體的抗風險能力，有效分散和管理住房信貸區域性風險，構筑起跨地區的住房金融風險防范控制的防火墻。省級地方住房政策性銀行入股中央住房公積金銀行成為股東和會員單位。中央住房公積金銀行向會員單位提供貸款、購買會員單位的抵押貸款，為其注入流動性。中央住房公積金銀行通過發放全國政策性金融債的方式為保障性住房提供資金，保障性住房所在地的會員單位優先購買住房政策性金融債，為會員單位的公積金提供一個安全的增值保值途徑。中央住房公積金銀行對會員單位的流動性提供支持，并將部分利潤以紅利方式、按照所占股份比例返還給會員單位。

通過建立地市、省級和中央層面的三級公積金管理運行制度，將地方公積金管理職能中的金融功能轉換為省級和中央層面的政策性銀行來運作，有利于統籌全國范圍內的公積金，能夠保持公積金充足的流動性，同時按照金融機構的投資模式進行公積金投資，發行適當的金融產品，擴大了公積金資金的來源渠道，進一步放大公積金余額的資金效應。通過中央和省兩級住房政策性銀行的方式，地方住房公積金管理中心既可以得到中央、省級財政以及央行的政策支持，有利于充分發揮住房公積金支持地方保障性住房建設的優勢，也充分考慮到地方住房公積金管理中心的相對獨立性，使其把管理住房公積金的重心放在金融功能以外的管理環節中，從而使得這項制度更加科學、有效、可持續。

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基金項目：2015年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（項目號：15JJD810021）；中國人民大學“統籌支持一流大學和一流學科建設”經費的支持。

作者簡介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢專家組專家，研究方向為宏觀經濟政策、公共支出管理、公共產品定價、房地產經濟；陳余芳（1980-），男，漢族，福建省龍巖市人，中國人民大學公共管理學院經濟學博士生，研究方向為房地產經濟與管理。

收稿日期：2017-01-12。