中國長城保護政策現狀與問題研究

劉明霞，韓廣義

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢臺學院 法政學院，河北 邢臺 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

中國長城保護政策現狀與問題研究

劉明霞，韓廣義

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢臺學院 法政學院，河北 邢臺 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

已經有兩千多年歷史的萬里長城目前的保護現狀并不樂觀，執法不完善，風雨侵蝕和人為損害等使長城文化保護并沒有得到很好的落實，因此針對這些問題，提出應盡快完善長城保護的法律及其配套法規的制定與實施，保障長城保護投入上的資金，并加緊相關高科技人才的培養與培訓，各級各部門聯合協作共同保護長城。

長城；保護；歷史文化遺產；政策

提到中國，人們首先想到的就是長城，長城在中國已有兩千多年的歷史，毛澤東主席曾經說：“不到長城非好漢”，長城成為了中國的象征，中華民族的象征。新中國成立之后，1956年第一次進行全國文物普查，這次普查中，除古董字畫等傳統文物外，明長城也成為了調查的重點。1979年始的第二次全國文物普查對我國的長城資源有了更進一步的認識，長城遺址的調查范圍進一步擴大，從明長城擴展到了春秋戰國和秦漢時期的長城，并就此專門出版《中國長城遺跡調查報告集》。2006年國家文物局經國務院同意，在長城沿線進行了新中國成立以來最系統、最全面的長城資源調查工作。長城作為中華民族的一個精神象征，從新中國成立時起就受到了黨中央、國務院的高度重視，1961年起一批批的長城重要地段被陸續公布為全國重點文物保護單位。1984年鄧小平同志推動了長城保護工作的全面開展。長城被聯合國教科文組織在1987年列入了《世界遺產名錄》，但遺憾的是直到2006年9月國務院才頒布了《長城保護條例》（以下簡稱《條例》），《條例》首次明確了各級政府和有關部門的法定職責。黨的十八大以來，習近平總書記作出重要指示，國務院召開專題會議，長城法規體系建設、資源調查認定、長城的保護與維修等工作陸續開展，社會各界力量積極參與，長城的保護狀況有了明顯改善[1]，但是對于有著上下兩千年、縱橫數萬里的長城來說，兩千年的歲月磨礪和風雪侵蝕，加上歷史長河中的戰爭洗禮和人為破壞，長城的保護仍然任重道遠，做好長城保護工作，對于中華民族五千多年的燦爛文明的展示和傳承具有重要而深遠的意義，作為保護依據的法律法規建設更應引起人們的關注和研究。

一、我國長城文化法律保護綜述

新中國成立后百廢待興，法律法規的建設也處于嚴重缺失階段，長城作為中國的精神象征應當給予保護，這是無需討論無需辯駁的事實，黨中央國務院高度重視長城及其他故文物的保護，1961年首部綜合性文物法規《文物保護管理暫行條例》正式頒布實施，《暫行條例》明確提出國家保護的文物范圍包括具有紀念意義和史料價值的建筑物、遺址；具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址等，長城這個歷經數千年歲月的歷史遺址有了保護的依據，很快，一系列相關的管理辦法被依據《文物保護管理暫行條例》的規定而頒布，1963年頒發了《文物保護單位保護管理暫行辦法》和《革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》，1964年發布《古遺址、古墓葬調查、發掘暫行管理辦法》，由此在中國形成了一套以條例為依據的中國文物（長城）法規。

1982年11月19日第五屆全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》），1961年國務院頒發的《文物保護管理暫行條例》被廢止，新法第二條和第三條分別規定“在中華人民共和國境內，下列具有歷史、藝術、科學價值的文物，受國家保護：(一)具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；……”、“國家文化行政管理部門主管全國文物工作。地方各級人民政府保護本行政區域內的文物?！备鶕@些條款的規定，長城被明確列入了法律保護的范疇。1987年聯合國教科文組織認定長城為世界文化遺產，《保護世界文化和自然遺產公約》也成為了保護長城的法律依據。1992年經國務院批準，文物局出臺《中華人民共和國文物保護法實施細則》，對文物保護法做出了詳細的、具體的的解釋和補充。北京市人民政府于2003年針對長城保護專門出臺《北京市長城保護管理辦法》，秦皇島市2003年首創“長城保護員”機制，將其境內的長城分段由長城保護員進行巡視保護。2003年文物局又發布《文物保護工程管理辦法》，長城保護進入有法可依時期。

《條例》第四條規定“國家對長城實行整體保護、分段管理。國務院文物主管部門負責長城整體保護工作，協調、解決長城保護中的重大問題，監督、檢查長城所在地各地方的長城保護工作。長城所在地縣級以上地方人民政府及其文物主管部門依照文物保護法、本條例和其他有關行政法規的規定，負責本行政區域內的長城保護工作?！眹鴦赵菏状尉蛦雾椢幕z產制訂專門性法規進行保護，明確了各級相關部門的基本法定職責并確定了長城保護的基本制度。各級政府和相關部門以此為依據，制訂了適應各地方情況的長城保護辦法。國家文物局作為總負責出臺了《長城執法巡查管理辦法》和《長城保護員管理辦法》，與《條例》相配合，對其內容進行了相應的細化和落實。長城沿線的各級地方政府也紛紛制定出臺相關的實施細則或專門法規。河北是長城資源大省，為保護現存的自戰國始的不同時期的長城，制定了《河北省長城保護辦法》。山西、內蒙古、山東等省也制定了相應的長城保護辦法，由此在中國已經形成了以《文物保護法》和《條例》為主體，各級地方性法規為補充的法律法規體系，并按照《文物保護法》的規定形成以文物保護單位為核心，統一要求、屬地管理、分級負責的長城保護管理體制。

二、長城文化保護帶存在的問題分析

中國歷代長城的總長度為21196.18千米，是著名的世界十大奇跡之一，1998年春節聯歡晚會上張明敏的一曲《我的中國心》紅遍了全中國，其中的開篇歌詞“長江長城，黃山黃河” 令無數國人為之自豪。曾經風靡一時的電視劇《霍元甲》主題曲“萬里長城永不倒”也被作為龍的傳人的國人自豪的廣為傳唱，但是到了2017年的今天，國人的自豪正在經受拷問，國人的永不倒的長城已經今不如昔。中國國家文物局2016年底發布《中國長城保護報告》，報告中指出據統計經過長期的自然侵蝕風化、人類生產活動和歷史環境變遷等多重因素，保存至今的長城大多已坍塌或損毀，甚至地面部分已全部消失?！坝啦坏埂钡娜f里長城已經有至少近三成消失，其中最令人痛心的就是人為破壞，而從1952年就已提起保護的中國古長城近三成的消失有很多本來是可以避免的，但是因為保護不力，因為管理不善，因為開發過度，這種情況下的萬里長城的消失令國人情何以堪。究其原因，長城保護不力可歸咎于以下但不限于以下這兩點。

1. 《條例》等保護性法規未徹底貫徹執行

長城作為一項具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址一直是被保護的重點，我國自1961年就開始針對文物管理頒布一系列的法律法規對其進行保護，2006年專門制定《長城保護條例》就單項文化遺產制定專門性法規進行保護，但是在這有法可依的情況下，長城仍然有近三分之一的地段被毀損甚至完全消失。國家文物局在2016年8月到10月期間，就長城執法情況在長城沿線的省份和縣域進行了專項督察，根據結果分析，貫徹執行《條例》較好的地方，長城保護的就更好，《條例》在明確長城保護法律地位、夯實保護基礎、形成保護體系等方面發揮了明顯作用[1]。盡管目前有很多地方政府已經針對長城進行保護，但是有些地方的政府部門仍然對保護長城的意義認識不到位，在制定政府保護策略時沒有充分考慮長城保護的難點，也沒有積極對長城保護進行有效的宣傳，也沒有采取合理有效的措施，以至于導致某些地方的長城坍塌損毀、長城磚被盜等現象的時有發生。2006年的《條例》中明確指出“長城所在地縣級以上地方人民政府及其文物主管部門依照文物保護法、本條例和其他有關行政法規的規定，負責本行政區域內的長城保護工作?！?，但有很多長城所在地的政府到目前仍然沒有制訂長城保護政策措施。國家文物局局長劉玉珠在《條例》實施十周年時，談到長城保護的重點與難點，就指出在長城保護工作過程中，有些長城管理單位未能按期完成《條例》所規定的一些約束性任務，這是《條例》落實不到位的一個重要原因[2]。

2. 長城保護方法策略不到位

在長城保護問題上，第一，從管理上來說，管理職能部門并不是太清晰，地方政府部門和文物主管部門是負責的主體，但是如何處理好保護和利用的關系，各主管部門在認識上不完善，因此在制定保護政策時，不能有效遏制強勢的破壞動作，不能主動對長城提供保護。有些地方政府為發展經濟，把長城這項文化遺產作為了吸引游客的資本，或者被農民開發成為農田，比如在古絲綢之路重鎮玉門的烽火臺，一些地方已經被開墾為耕地，村民將“占道”的長城夷為了平地。過度對長城進行開發，而且在開發過程中未能很好的保護長城，導致長城遭受著人為的破壞。這種破壞力極大的開發甚至成為了損毀長城的主要形式。第二，從規劃的制定來看，一些地方政府對長城保護認識不夠，也沒有制定保護規劃，而已制定的地方，也因大多數的規劃偏于宏觀，操作性不強，很難找到進行保護的具體技術措施及指導。2003年開始設立長城保護員，該項舉措對于長城保護起到了很好的作用，但是經費如何保障又成為了一個限制，尤其是長城沿線的貧困縣域，在經費渠道上有很多限制，因此必須想辦法解決長城保護員經費的保障問題[3]。第三，從保護的技術方法看，主要表現在缺乏具體措施來避免自然界的風雨侵蝕，具有兩千多年歷史的長城城墻已很古老，長城的維護、修復和避免風雨的侵蝕成為了一個技術難題[4]。2005年嘉峪關的一個農民曾投資80多萬修復一段明長城，目的是進行旅游開發，但是這究竟是保護還是破壞長城？如果不能攻克技術保護難關，這種保護性的破壞就會越來越多，國人就會擁有一段段的“現代長城”。

三、完善長城文化保護的對策

1. 重修《條例》，完善長城保護配套法律法規

目前我國已經形成以《文物保護法》和《條例》為主體，各級地方性法規為補充的法律法規體系，但是《條例》已經實施10年之久卻沒有與之相配套的實施細則，《條例》的很多條款規定相對較模糊，不具有可操作性，因此在執法過程中必然會出現鉆法律空子的問題，如互相推諉責任，因為《條例》并未規定具體負責長城保護的責任單位。為加強長城保護，應進一步完善《條例》，制定相應的實施細則，各地方政府應針對目前長城所遭受的人為因素破壞制定出操作性強的地方性法規，北京市政府早已于2003年就制定《北京市長城保護管理辦法》，而某些省市卻在《條例》已實施10年之久的情況下，仍然沒有針對長城進行法律上的規劃和保護，不過這種情況已經得到改善，很多地方政府的長城保護辦法已經或即將出臺，各地開始積極采取各種措施宣傳長城保護，這是長城文化保護的一大進步。爭取將《條例》上升到法律層面，建立嚴格的法律約束體系，嚴懲破壞長城保護的各種行為和當事人，督促各地方政府盡快制定和完善地方性法規，增強執法力量，使長城保護嚴格落到實處。

2. 增加資金保障強化技術實力，培養高技術人才加強科學性研究

長城保護所存在的問題是如何保護現存的長城，如何修復已經破損的長城，如何使長城能夠抵擋住風雨的侵蝕，解決這些問題有兩個難題，一是資金，二是技術。盡管《條例》已經規定，長城保護經費應當被納入長城所在地縣級以上地方人民政府的財政預算中，但長城分布的范圍廣，其中很多縣市經濟欠發達，甚至有些屬于貧困縣，這樣在經費上無法獲得保障，有些經濟較富裕的地方政府又不愿意出資保護長城遺址。河北秦皇島首創的長城保護員制度需要資金的支持才能更好的發揮作用，修復長城需要資金，因此要加強資金保障，不但保障長城保護制度的持續運行，還要培養高技術人才對如何修復且使其能夠抵御風雨的侵蝕作出科學性研究，加強技術實力為長城等歷史文化遺產的保護提供有效的技術保證。

3. 提高全民長城保護意識，保障歷史文化遺產獲得更好保護

長城在我國的歷史發展進程中起著重要作用，且成為了中國的精神象征，但由于長城的分布交廣，大多數分布在自然環境較為惡劣的地區，而處于城鄉周邊的長城，則又容易受到盜磚、取土和開發性的破壞以及游客不規范行為的破壞等人為性的破壞。長城有近三分之一已經由于風雨侵蝕、戰爭洗禮或人為損害而消失，我們要采取有效措施避免人為的損害和開發性、“保護性”的損害，這需要全民長城保護意識的提升，從城市管理者、長城管理者到長城附近居民、長城旅游者都需要了解我國的歷史文化遺產保護的重要性。要提高城市和長城管理者的歷史文化遺產保護意識及其保護措施的了解，避免在城市規劃中作出追求經濟而危害文化遺產保護意識及其對保護措施的了解，避免在城市規劃時作出追求經濟而危害文化遺產的錯誤規劃，要以全面而長遠的觀點來看待開發、保護和發展的關系，使城市管理和歷史文化遺產保護都得到更好的權利保障。在普通民眾尤其是長城周邊居民中，要加強對長城等歷史文化遺產進行保護的宣傳教育，普及《文物保護法》和《條例》等針對長城提供保護的法律法規，使法律法規能夠真正發揮保護其作用。

4. 加強各級各部門的溝通、聯系與協作，制定統一規劃共同保護長城資源

新中國成立以來已經對長城資源進行了幾次調查，2012年，國家文物局完成了長城資源認定工作并發布認定結論，中國各時代長城資源分布于北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆15個?。ㄗ灾螀^、直轄市）404個縣（市、區），墻壕遺存總長度21196.18千米[1]。因此對跨越15個省的長達兩萬多公里的長城進行保護并不是一件輕而易舉的事，從目前的保護現狀可以看出，執法較好的省市保護狀況好，尤其以北京保護狀況最好。保護長城是一個需要多省市、多部門共同協作的系統工程，長城所在的各級省市區的各級政府和文物部門應互相協作，就長城保護問題進行溝通聯系，制定統一的規劃，并就長城保護中涉及的農林、建筑和交通等行業協調合作，共同保護長城。

[1] 國家文物局. 中國長城保護報告[R/OL]. [2016-12-01]. http://www.sach.gov.cn.

[2] 鄭海鷗, 呂 端. 保護長城有你有我[N]. 人民日報, 2016-12-01(12).

[3] 文物局. 長城沿線貧困縣較多 保護員經費要保障[EB/OL].[2016-12-01]. http://www.chinanews.com.

[4] 李最雄, 趙海英, 韓文峰, 等. 甘肅境內長城保護研究[J]. 敦煌研究，2016(6)：219-228.

On the Present Situations and Issues of the Great Wall Protection in China

The great wall enjoys a history of more than 2,000years. The current protection situation of the Great Wall is not satisfactory yet. The Great Wall is not well protected due to imperfect law enforcement and damages caused by rain, wind and human being. Related protection measures are not fully implemented. To address the problems above, the authors propose that the laws and regulations concerned should be enacted and implemented as soon as possible, that more money should be spent in this area, that high-tech personnel in this regard should be trained and educated earlier and that all departments should coordinate in their actions to protect the Great Wall.

The Great Wall; protection; historic and cultural relics; policy

D920.1

A

1007-6875(2017)05-0137-04

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.05.020

劉明霞（1976—），女，河北隆堯人，邢臺學院講師，主要從事經濟法研究。韓廣義（1975—），男，河北任縣人，邢臺學院副教授，主要從事英語和文化經濟研究。

（責任編輯：吳 星）