金融危機八年：華爾街改革如何強化金融體系助力經濟長期增長

編者按：本文2016年12月28日發表于哈佛大學金融立法雜志，作者為美國財政部長雅各布·盧，文獻來源于美國財政部網站。全文回顧了華爾街金融改革為應對2008年金融危機的改革內容。作者認為監管方式從傳統的監管系統轉變為前瞻性監管系統特別重要，前者針對特定危機，被動式反應，不靈活，后者側重于審慎地監測金融市場的變化、識別和應對新興風險?！岸嗟?弗蘭克案”的頒布及金融穩定委員會（FSOC）均是華爾街金融改革的重要內容。我們認為本文揭示了美國財政部門對應對金融危機的思路，同時也可作為本屆美國財政部長在任期內參與金融監管的個人總結，對把握這些年美國華爾街金融監管改革思路與重點不無裨益。

2008年秋季的金融危機導致了經濟大蕭條。八年后，美國失業率降低一半，經濟總量比經濟衰退前的峰值高出了10%，企業繼續創造就業機會，工資水平正加快增長，盡管面臨生產率提升、包容性增長和不平衡等問題，但美國經濟仍是全球經濟增長之亮點。

美國經濟為何能夠比大多數其他發達經濟體更強烈與金融改革有很大關系。金融改革是對危機的結構性反應，修復了對金融體系的信心，為經濟建立了一個更穩定和更有彈性的環境。最關鍵的是金融監管部門調整了金融監管方法，從針對特定危機、被動式反應、不靈活的碎片式監管系統，轉變為側重于審慎地監測金融市場變化、識別和應對新興風險、靈活的前瞻性監管系統。

多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法。金融市場中介互相影響的方式發生了巨大變化，監管沒有跟上這些變化，而且變得更加僵化和局限，沒有任何機構有足夠的權力保證金融穩定。2008年前監管的完善僅僅修復了引發危機的明顯缺陷。與此同時，經過多年經濟增長，很多關鍵性金融機構對金融體系的實力感到自滿，太多地放任市場，變得不透明和過度杠桿化以不斷壯大自身。多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法不僅解決了2008年所遭受到的破壞問題，還建立了相關機制和機構，以確定和應對未來各種新風險。

近年來，國會加強了立法，要求保險公司的資本標準應與其業務風險適應。但如果放棄技術改進，廢除前瞻的、靈活的監管來管理改革后的金融業，將是一個嚴重的錯誤。這種改變將無視我們從金融危機中學到的寶貴經驗。削弱監管框架將使消費者面臨更大的濫用信用的風險，而經濟面臨另一種代價昂貴的毀滅性危機。

金融穩定監督委員會。金融穩定監督委員會（FSOC）包括聯邦和州財政監管機構，由財政部長擔任主席，側重于整個金融體系的穩定性，旨在通過跟上美國金融市場中產品和機構不斷變化的風險，保持最新監管。

如何應對金融危機

華爾街改革解決了許多引發危機的問題：資本金過少，冒險投資策略，缺乏危急情況下解決問題的方案，衍生市場不透明，消費者信用濫用以及糟糕的抵押率標準。目前，銀行的資本金大約是危機前的兩倍。

提高資本要求。銀行的新資本要求很重要，因為銀行資本不足將退出提供信貸。我們常聽說嚴格的資本要求使銀行受到抑制，導致貸款減少。但資本只是股東投資于銀行貸款的資金，是資金來源，因而提供了承擔貸款和交易組合損失的緩沖。當銀行從投資者募集股本或保留收益，意味著股東的投資數額增加。自2009年以來，股東增加了7000億美元的高質量資本，銀行可以貸款和投資的金額將大于7000億美元。

解決了高風險激進投資策略問題。危機之前，許多銀行的業務收入主要是來自追求短期利益的風險投資收益，結果造成自身利益與服務客戶之間產生沖突。2008年，大型業務組合的損失危及整個機構的健康，多數美國銀行控股公司的損失不是來自傳統貸款業務，而是來自交易和證券業務以及其他業務。對獨立經紀商而言，投機交易占據著主導地位。

制定危機解決方案。金融危機的另一個驅動因素是大型、關聯的金融公司在發生危機時缺乏解決問題的方案。2008年，一些企業遇到困境，前景暗淡，監管機構缺乏維持機構平穩運行的工具。目前，最大的美國銀行集團采取可持續的解決問題方案，維持企業存續的意愿，并繼續與監管機構合作，改進這些計劃，包括通過簡化其法律結構，使問題更容易解決。多德-弗蘭克法案還為政策制定者提供了一個在金融危機時沒有的清算機構，以安全地緩釋破產的大型金融公司風險，如雷曼兄弟。聯邦存款保險公司創造性地設計了一個框架，以在未來危機中運用這一緊急有效措施。監管機構還專注于有序解決外國銀行的危機，要求在美經營的外國銀行與中介控股公司夯實運營。這些控股公司應適度資本化，也更容易監督和解決風險問題。

監管衍生品市場保護投資者。2 0 0 8年，場外衍生品市場增長到接近600萬億美元，并且雙邊交易對監管機構沒有透明度，市場參與者和決策者無法了解整個市場。危機期間，衍生品的損失和潛在損失及交易對手的信譽不確定導致市場恐慌。高杠桿銀行受壓迫退出頭寸，加劇了沖擊。如今，形成了全面的、適用于衍生品的監管框架，越來越多的合同在交易所或透明平臺上集中清算和交易。消費者金融保護局（CFPB）確保消費者不會受到過去和將來掠奪行為的傷害。CFPB制定了新披露要求和其他保護措施，使超過四千九百萬戶家庭受益。2016年第一季度，消費者結束了190萬抵押貸款，并收到了CFPB的新披露表格。一旦CFPB查明信用濫用，消費者將獲得賠償；迄今為止，它已向因違反聯邦消費者金融保護法而受到傷害的二千七百萬消費者返還了117億美元賠償。

加強國際合作。因為金融危機傳染無國界，我們不僅努力提高自身標準，同時與國外合作伙伴一起努力加強世界各地標準。與二十國集團（G20）和金融穩定委員會的合作旨在促進強有力的金融標準，為美國公司創造平等的競爭環境，避免在金融監管中陷入低谷。在過去幾年中，成功地提高了全球銀行資本、流動性和杠桿率標準；提高了全球衍生品市場的安全性和透明度；制定了標準和政策，以有效地支持解決跨境金融機構問題。

新監管系統能夠預測新興風險

在識別和應對金融穩定性的新威脅，通過強化金融體系，通過對客戶關系和消費者需求進行自下而上的透視，使我們的金融系統更加公平。新方法旨在識別和解決金融穩定性的新風險，以及消費者在不斷變化的金融市場中出現的風險。

識別和應對金融穩定的威脅。金融穩定監管委員會——華爾街改革最重要的創新，是我們努力的核心，確保我們有足夠的監管監督重大風險領域和跟上金融穩定新的風險發展步伐。金融穩定監管委員會匯集了聯邦和各州監管機構，打破部門間的障礙，更好地監控金融系統體系，以識別和應對金融穩定風險。金融研究辦公室也根據弗蘭克法案創造，肩負著提高我們收集和分析數據的能力和地方金融穩定問題。

金融穩定監管委員會主導華爾街改革，賦予了它一種新的和重要的工具來促進金融穩定，金融危機前沒有主管部門，為加強審慎標準和美國聯邦儲備理事會的監督特定非銀行金融公司的能力。允許金融穩定監管委員會對如雷曼兄弟這樣的公司需要進行適當的監督，現有的監管制度也要適用于從事高風險的沒有足夠標準的活動中。

金融穩定監管委員會作為一個主體，旨在識別和應對我們金融體系的各個角落的各種風險，不僅分析最大、最復雜的金融公司。畢竟，在金融危機中看起來非常明顯的風險，不同于那些我們在危機前所面對的風險。我們今天所看到的風險不同于在金融危機期間的那些風險。新的風險會隨著系統的發展而持續發展，需要一個動態的和定制的方法。

這意味著金融穩定監管委員會必須考慮這種轉變是否提供了一種不同的風險，必須給予開放的政策回應，這將可能需要應對這種風險，盡管這些公司沒有與上次危機的原因密切相關。

關于資產管理公司的問題，金融穩定監管委員會通過成立一個跨部門的對沖基金工作小組來仔細檢查對沖基金杠桿的使用。雖然對沖基金已經成為我們金融市場越來越重要的參與者，但是沒有任何一個監管機構掌握了一定的信息來評估他們可能帶來的金融穩定風險。然而，許多監管部門包括證交會、商品期貨交易委員會和銀行監管機構，監督公司或市場時直接受到對沖基金影響。

金融穩定監管委員會唯一能夠召集監管機構共享數據，對對沖基金潛在風險建立連貫圖，隨著時間的推移監控這些風險。如果金融穩定監管委員會識別在這些領域的金融穩定性風險的話，它將考慮可以采取什么行動來解決這些問題。對沖基金工作小組創建的基本使命與多德-弗蘭克法案的基本任務是一致的，在沒有迫在眉睫的危機下創建該組織是該任務至關重要的的一部分。雖然調查并不認為該行動是必要的，就像其他金融穩定監管委員會的努力，該組織啟用基于數據驅動的類型，善于分析政策制定者未能在2008年之前使用以及沒有對危機推波助瀾的基礎做出決策。 加強和擴大消費者保護。消費者權益保護新方法建立在預見未來新興風險的基礎上，是華爾街改革的核心和有效組成部分。消費者金融保護局主要專注于三個領域：債務追收、小額貨幣貸款、汽車貸款（主要通過創新型消費者投訴數據庫收集的信息）。

債務追收方面。在消費者金融保護局設立之前，沒有任何聯邦機構有權監管債務追收，并保障法規有效實施。目前，基于大量對消費者的實際體驗和經歷的實例調查，消費者金融保護局正致力于長期對監管債務追收制定相關政策。

汽車貸款方面，消費者金融保護局也遵循著類似的方法制定規則。從根本上建立新的規則，并通過調查消費者體驗和收集數據來確定決定消費者交易成敗的主要因素。正如債務追收工作中，由于信息既來自消費者體驗，又來自消費者投訴數據庫，能夠預見當前金融穩定性，并發現消費者的問題。該數據庫是一個潛在金融穩定和消費者保護問題的前瞻性指標，將有助于監管部門識別消費者和整個實體經濟的新興風險。

消費者金融保護局也在制定小額貨幣借貸規則，以避免消費者陷入循環債務危機。針對這個缺乏監管的領域，消費者金融保護局將2008年的經驗應用到目前的市場。無論是產品還是市場，都適用基本相同的原則：消費者在借款前掌握足夠的信息來做出知情決策，債權人在提供貸款前需要評估債務者的還款能力。

消費者金融保護局在執行這些規則和整個消費者保護工作中都時刻著眼于鼓勵創新。毫無疑問，通過適當的保障和監督，新金融技術可以提高消費者的生活水平。消費者金融保護局與其他監管機構合作，鼓勵對網上貸款市場進行積極和安全的創新，網上借貸行業有潛力為資源匱乏的借款人和企業拓寬渠道獲取可負擔的貸款。和其他市場一樣，我們對網上借款行業同樣采取靈活但嚴謹的做法，既支持有前景且安全的金融技術，又保護消費者以及小型企業的權益，在兩者之間取得平衡。

如何維護和發展取得的成果

監管制度若停滯，原來取得的成果就會被那些尋求套利的行為竊取。在穩定期或看似風平浪靜時期，政策制定者往往試圖回到原有規則，削弱改革和減輕監督。對金融穩定監管委員的職權限制只會使其難以識別和應對金融穩定風險，如對那些可能帶來金融穩定風險隱患的非銀行金融企業行使的權力。另外，對消費者金融保護局的改進有可能危及最弱勢個體消費者保護的關鍵。削弱這些重要的新機構及其職能將產生嚴重后果，包括可能再次引入作為上一次危機根源的監管套利和掠奪行為及產品。

我們將繼續朝著一個更廣泛共享經濟增長紅利的未來努力，這需要我們保持對金融包容性的關注。我們必須努力對安全和可負擔的交易、信貸、儲蓄產品及服務放寬準入，尤其是為資源匱乏的個人和小企業。另外，我們必須確保和加強社區銀行、信用合作社與其他特定服務對象的金融機構發揮重要作用。

繼續落實改革方案。例如，我們必須繼續努力解決大型金融公司的薪酬機制以阻止不當的冒險行為，并更好地調整高管人員與股東、債權人、納稅人、客戶之間的激勵機制。事實上，引發近期美國貨幣監理署和消費者金融保護局開展執法行動的富國銀行事件突出了確保激勵機制在整個組織中保持一致的重要程度。此外，我們必須為監管機構提供充分的資金和足夠的工具，以跟上不斷變化的市場步伐。

面對健全的監管框架的潛在挑戰，我們必須著眼未來，同時銘記歷史。盡管在擔任財政部長期間，我們的金融體系已經穩定。在這期間，當我與我的團隊討論最新的經濟報告時，當我與我的國際同行談到如英國脫歐等全球性的挑戰時，當我與國內的金融監管機構領導人會晤時，我受這些危機啟發，并且堅定不移地關注著金融穩定、廣闊和充滿活力的經濟增長以及消費者金融保護。在未來，我們將會面臨金融和經濟挑戰，而且這些挑戰一定與我們過去遇到的不同。目前，當務之急是那些被賦予管理和監管職責的部門繼續制定一套既借鑒以往經驗、又預見未來風險的健全的政策，并且抵制以犧牲長期穩定和保護為代價來謀求短期利益的傾向。