深入推進金融扶貧 助力老區脫貧攻堅

陳玉煌

黨的十八屆五中全會提出全面建成小康社會新的目標要求，強調“到2020年我國現行標準下農村貧困人口要如期實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。近年來信陽市扶貧開發力度不斷加大，成效逐步顯現，2011～2015年，全市累計實現64.3萬貧困人口穩定脫貧，貧困地區的基礎設施和公共服務水平逐步提升，但我市作為大別山革命老區，所轄8個縣中，6個是國家級貧困縣，2個是省級貧困縣，截至2015年底，尚有建檔立卡貧困人口44.9萬人，貧困村628個，總量居全省前列，“十三五”期間每年必須有9萬以上貧困人口脫貧。作為金融扶貧生力軍，銀行業任務艱巨、責任重大，面對新形勢新任務，信陽銀監分局充分發揮監管職能，把金融精準扶貧擺上更加突出的位置，引導銀行業有效發揮金融加速脫貧能效，助力扶貧攻堅工作目標如期實現。

實踐：打出金融扶貧組合拳

以健全金融扶貧機制為牽引，凝聚多方工作合力。緊扣中央和銀監會的方針政策，把金融扶貧納入全局性重點工作任務予以推進。

一是完善頂層設計。明確金融扶貧牽頭部門，明晰工作職責和責任人員，整體指導推進金融扶貧工作。研究制定《關于全市銀行業加強金融精準扶貧打贏脫貧攻堅戰的指導意見》及配套實施方案、統計制度和考核辦法等系列措施，扎實推進金融扶貧有序開展。

二是壓實工作責任。督導各銀行業機構嚴格落實“四單”原則，建立完善的扶貧工作機制和與扶貧攻堅戰相適應的金融服務目標機制，緊緊圍繞“兩個確?！蹦繕?，積極投入全市的脫貧攻堅戰。

三是凝聚工作合力。聯合市財政局、扶貧辦建立信息共享和溝通聯絡機制，完善扶貧開發財政金融政策協調配合的具體工作措施。積極與市縣政府、扶貧辦、財政局等簽訂合作協議，聯合開展扶貧貸款的發放工作，并積極爭取政府產業基金和扶貧開發貸款的支持，借助外力實現良性互動。

以落實扶貧小額信貸為重心，力促政策落地生根。將扶貧小額信貸作為金融扶貧工作的關鍵抓手，在全市銀行業實行扶貧小額信貸分片包干責任制，對全市所有縣（市、區）和鄉鎮（街道辦）均明確一家主要責任銀行，重點以農業銀行、郵儲銀行、農合機構為主要責任銀行，其他責任銀行積極配合，確保扶貧小額信貸精準對接、精準落實，力爭實現符合貸款條件的建檔立卡貧困戶信貸投放全覆蓋。一方面，督促各主要責任銀行對照分片包干情況表，開展逐戶走訪調查，在摸清貸款需求的基礎上進行評級授信，實行“一戶一檔”，精準對接符合貸款條件的貧困戶的金融服務需求。另一方面，要求各監管辦明確責任領導和責任人，各主要責任銀行實行“一把手”負責制，確保責任逐級分解落實到行、到網點、到崗、到人。2016年9月末，全市銀行業對188個貧困鄉鎮均建立了分片包干制度，扶貧小額信貸共完成評級授信戶數31294戶，評級授信到戶率20.13%，共發放扶貧開發項目貸款余額2.58億元，向建檔立卡貧困戶發放扶貧小額信貸3331戶、2259萬元。

以提升金融扶貧質效為關鍵，確保扶貧精準有效。針對信陽農業大市、人口大市和縣域資源豐富的特點，主動適應各類扶貧攻堅主體的金融需求，開發多樣化的授信服務和融資模式，切實提高金融扶貧質效。

一是健全風險補償機制。推動地方政府建立財政貼息資金或風險補償基金，指導銀行業完善扶貧項目風險評估體系，加強銀擔、銀保合作，利用各種形式的增信共同體給貧困戶授信，提高貸款可獲得性。轄區銀行業機構創新推出與政府風險補償金、保險公司、擔保機構等聯合的10余種信貸模式，充分借助外部杠桿作用撬動金融扶貧資源。

二是注重金融扶貧創新。引導銀行業針對建檔立卡貧困戶，不斷加大產品和服務創新，探索開發新的產品及服務模式；積極拓寬農村貸款抵押物范圍，解決扶貧對象擔保不足問題；根據不同地區的產業特點、資源稟賦和經濟社會發展趨勢，建立符合自身特點的扶貧開發模式，2015年以來，轄區銀行業探索推出130余種特色鮮明、符合實際、成效明顯的扶貧產品。

三是健全金融設施建設。加快推進貧困地區的支付環境建設、農村金融改革和農村生產要素市場完善等貧困地區的金融設施建設。通過廣泛布設ATM、POS機、轉賬電話、自助設備終端等金融電子機具，持續推進農村基礎金融服務全覆蓋。截至目前，全市8個貧困縣共設銀行物理網點519個，有標準化網點的鄉鎮有156個，利用網點、機具或流動服務覆蓋的行政村有2630個，覆蓋率分別達100%和96.2%。

以優化外部信用環境為基礎，實現扶貧良性循環。緊緊抓住改善扶貧環境這個“牛鼻子”，推進金融扶貧的良性可持續發展。

一是推動貧困地區信用體系建設。配合有關部門加快建立貧困農戶信用檔案，擴大征信數據庫覆蓋范圍，為扶貧貸款的發放提供信息參考。深入開展“信用戶”“信用村”“信用鄉（鎮）”創建活動，不斷提高貧困地區各類經濟主體的信用意識，營造良好信用環境。

二是加強金融知識宣傳培訓。發揮“送金融知識下鄉”“三大工程”等宣傳陣地作用，加強與地方政府部門及共青團組織的協調合作，積極開展對貧困地區特定群體的專項金融知識培訓。通過金融知識的宣傳教育，提高貧困地區運用金融杠桿發展貧困地區經濟的意識和能力。

三是強化金融消費者保護力度。引導銀行業完善投訴受理、處理工作機制，公平對待貧困地區金融消費者，切實提供人性化、便利化的金融服務，維護貧困地區金融消費者的合法權益。加強貧困地區金融消費權益保護工作，注重對金融產品和服務的信息披露和風險提示，依法合規向貧困地區金融消費者提供服務，增強貧困地區人民對金融扶貧的信心。

問題：多重因素制約扶貧實效

扶貧小額信貸配套機制尚不完善。一方面，由于多數建檔立卡貧困戶無生產經營能力，導致銀行小額扶貧貸款投放的有效需求不足；貧困地區脫貧致富項目較少，也在較大程度上影響了銀行的扶貧信貸投入。目前，對有貸款意愿、符合貸款條件的貧困戶發放貸款的戶數占比僅為17.9%，低于全省平均水平。另一方面，全市建檔立卡貧困戶中僅有7.05%的人員符合信貸條件，貧困人員貸款需求不足。同時，由于貧困人員流動性強，存在一些貧困戶暫時無法聯系的困境，特別是有些鄉鎮建檔立卡貧困戶比較多，地域偏遠，交通不便，工作量極大，導致評級授信到戶率僅為20.13%。

信用環境和信用意識良莠不齊。貧困地區的經濟基礎比較薄弱，投資環境和信用環境欠佳，加上有的地方宣傳解釋工作不到位，容易在農民認識上產生扶貧小額信貸就是救濟金，是國家發放的貧困補貼，借了不用還，不借白不借等誤區，有的農民甚至認為只要是貧困戶就可以無條件得到扶貧貼息貸款，“等、靠、要”的依賴思想比較嚴重，給貸款管理和還本付息帶來困難。同時，貧困地區的社會征信體系建設相對落后，導致扶貧貸款風險高居，質量普遍不高。截至2016年8月末，全市8個貧困縣不良貸款余額75.9億元，不良率達9.7%，不良率較年初上升的貧困縣達5個。

貸款的風險轉移分散機制尚不健全。貧地區經濟活動大部分為自給自足的自然經濟和傳統、簡單的商品經濟，產業基礎非常脆弱，扶貧貸款面臨較高風險。而且農村企業和個人的財務信息、信用檔案不齊全、不規范，可用于貸款抵押擔保的財產嚴重不足，使銀行業機構控制風險失去了必要的手段和途徑，且缺乏其他相應的風險轉移分散渠道，一旦發生風險損失，只有銀行業金融機構獨自承擔。這一方面會嚴重挫傷銀行業金融機構發放扶貧貸款的積極性，另一方面，使扶貧貸款效益不足以覆蓋成本，難以實現可持續發展。

地方政府的支持力度還有待提升。大部分縣（區）政府認為建檔立卡扶貧小額信貸分片包干制度是對扶貧工作的補充，能夠起到精準扶貧的作用。但部分縣（區）政府主要正在實施“政府擔保+產業帶動+合作社+貧困戶+政府兜底”的模式，認為建檔立卡扶貧小額信貸制度是拉郎配，帶有很強的行政色彩，不適合當地扶貧實際，導致貧困群體對此項工作開展的熱情不高。目前，金融扶貧模式的創新更多地體現在增信方面，而對風險分擔與補償則缺少更有效的措施，且現有的一些鼓勵政策仍存在落實障礙。

對策：構建可持續的扶貧機制

加大政策扶持力度，更好地運用金融信貸杠桿，放大扶貧效果。一是強化協調督導。切實發揮監管辦事處屬地監管職責，加強與地方黨委政府、扶貧辦的溝通協調，摸清基本情況，指導銀行業機構建立示范點，持續跟蹤轄內扶貧小額信貸推進工作。二是充分發揮主要責任銀行作用。引導扶貧小額信貸主要責任銀行充分發揮牽頭行作用，組織其他責任銀行共同做好分包區的扶貧小額信貸工作。三是進一步完善農村金融體系，大力培育貧困地區設立村鎮銀行等新型農村金融機構，鼓勵商業銀行到貧困地區增設營業網點，加大貧困地區的信貸資金投入。四是地方政府加大對銀行業金融機構的支持力度。積極幫助農村信用社等機構化解歷史包袱，增強其支農扶貧的實力。運用行政、法律等手段，幫助銀行業金融機構加強扶貧貸款管理和清收工作。

推進貧困地區征信體系建設，營造良好金融生態環境，提高貸款質量。一是加強貧困地區精神文明建設，增強人們誠實守信意識，大力培育良好的社會風氣，營造“誠信光榮，失信可恥”的氛圍。二是廣泛深入開展創評文明信用農戶活動，對信用農戶實行貸款優先、利率優惠，形成正確的價值導向。三是積極推動貧困地區征信體系建設，建立和完善農戶信用檔案，擴大征信數據庫覆蓋范圍，為扶貧貸款的發放提供信息參考。四是加大貧困地區金融知識傳播普及力度，增強廣大農民的市場意識和風險意識，向他們推介適合的金融產品，滿足生產生活和規避風險的需要，使人們了解扶貧貸款的本質，強化貸款必須依法還本付息的觀念。

構建并完善風險分擔機制，有效降低扶貧貸款風險，促進可持續發展。一是中央和地方各級財政出資建立專項擔?；鸷惋L險補償基金，規范引導社會力量設立各種形式的擔保機構，對扶貧貸款給予有力擔保，對貸款風險損失給予必要的補償，減輕銀行業金融機構的經營壓力。二是建立健全扶貧貸款損失評估、認定和彌補制度，對確實無法收回、符合有關貸款核銷條件的，應允許銀行業金融機構及時核銷，并給予適當補償。三是依法加強對扶貧貸款業務的監督管理，做好風險監測和檢查工作，及時進行風險提示，防止扶貧貸款被截留、擠占、挪用等問題，有效防范扶貧貸款的操作風險。

著眼于農村發展全局，制定系統解決方案，形成扶貧長效機制。一是加快農村產業化發展步伐。積極推進產業結構調整和升級，提升貧困地區整體經濟規模和實力。大力支持產業化龍頭企業發展，指導其建立現代企業制度，增強市場競爭力，更好地發揮扶貧脫困的輻射帶動作用。二是進一步擴大農村抵押擔保物范圍。從制度上、政策上、法律上尋求突破，將農民的有效資產更多地納入抵押擔保，探索建立農村生產要素流轉市場，把不動的財物變為可投入的資金，破解長期困擾農村地區的抵（質）押物不足問題。三是盡快完善社會保障體系，擴大貧困地區社會養老保障覆蓋面，逐步提高養老金發放金額，進一步完善農村地區低保等補助性措施，加快新型合作醫療在貧困地區的發展，保障貧困人口的基本生活，增強其脫貧致富的能力。