地方財政對產業扶持的應對策略

周鐵軍

摘要：地方財政收支結構不平衡，債務風險加大。解決對策需要財政與金融手段結合。地方債務置換、債轉股、資產證券化及政府債權引導是實踐中的對策。PPP是可行的歷史經驗的總結，發展至今已經有多種模式存在。地方產業引導基金能改變企業融資方式，緩解地方債務壓力。政府購買公共品能將效率與公共性較好結合。

關鍵詞：地方財政；產業扶持；金融；置換

中圖分類號：F810 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

一、地方財政收支現狀

經濟新常態是特指我國在經歷了高速發展之后，由于經濟基數不斷增大所引起的經濟增速的自然調節，也指的是我國經濟在經歷追求規?；l展而轉向精細化專業化發展的情形之下，落后產能需要淘汰，落后的生產方式需要升級。這些落后產能與生產方式所對應GDP無以為繼，也自然引起了經濟增速放緩。經濟增速的放緩與財政收入緊密聯系，中央稅收依賴與實體產業的發展，既包括國內的生產也包括對外的出口。國內的生產目前從傳統的制造業來看，依然缺乏相當的活力，從國外的出口來看，隨著人民幣的升值與勞動力成本的攀升，出口對經濟的拉動作用在減弱。消費的拉動力雖然在增強，但是還不能夠擔當起拉動整個經濟向上攀升的作用。

地方財政最大的調整在于全國房地產市場的調整，自2015年以來，房地產呈現了結構化調整的趨勢。首先表現為北上廣深等一線城市房價暴漲，而大多數三四線城市房價表現低迷，直接導致的結果是一線城市土地財政綽綽有余，三四線城市財政壓力急劇增加。對三四線城市來說，土地財政收入減少將在很長時間對地方城市形成巨大壓力。隨著預算法的執行力度的加強，過去隱性的地方債務問題必將凸顯，因此解決地方政府債務問題是當務之急。

二、財政與金融互動解決地方債務

“十三五”規劃將財稅體制改革列為本輪改革的著力點和抓手，尤其是結構性減稅為廣大企業帶來了福音。無論是是增值稅改革還資源稅改革都給全社會帶來了減稅效應。問題在于我們的財政支出尤其是民生支出，不但不會減少，而且還要進一步增加，這就意味著財政缺口的存在是必然了。2014年6月后，到2016年5月1日全面實施“營改增”將近兩年時間就已經說明這項改革艱巨。

財政的問題已經不能單純的通過財政的方式來解決，跳出財政看財政才有可能需找到解決問題的方法。當期的現狀就是商業銀行存款額度遠超過往，銀行有錢無處可貸，普通百姓有資金卻沒有地方可以增值保值，另外一方面是財政資金急缺，所以最好是能夠將這二者的現金流打通。對于財政通過平臺公司或其他渠道向銀行借錢度日早已不是新聞，甚至還對商業銀行產生了巨額的債務負擔，在預算法的約束之下，這種直接借貸的方式將越來越不合時宜。解決當下的財政資金不足需要金融方法來輔助。

地方債務置換是目前為止見效最快的方式。具體操作方式是，大量即將到期的地方債務由商業銀行代為償還，地方政府當下償債壓力減輕，但是地方負債的債權人變更為商業銀行，并且償債的期限更長，利率更低。但是對于商業銀行整體授信不是很理想的情況小，選擇地方政府債務也是相當英明的舉措。畢竟政府地方債務是以政府信用為擔保的，比起一般的企業債務還是要安全許多。首期地方債務置換順利，但是地方債務置換本質上還是債務的展期，地方政府平臺依然要對商業銀行承擔債務責任。等到未來時限到達，還是要歸還銀行。如果商業銀行無法收回此債務，也意味著地方債務風險向銀行集聚。

債轉股是當下一些國有企業解決債務問題選用之策。尤其是一些鋼鐵、水泥等國企爆出債務違約的消息后，某些地方政府在解決這一債務危機的過程中，就提出了債轉股的方案。債轉股本質上就是負債企業的債務重組，但是債務重組一定是重組雙方的合意，外加的壓力都會使重組雙方的矛盾趨于尖銳。債轉股對于被重組企業來說，資產負債表會變得好看，資產負債率會下降，進而滿足銀行指標要求，獲得進一步債權融資的機會。對于去重組企業來說，可以獲得自己需求的資產，同時價格可能還比較低。但是對于明顯下滑的行業來說，要求債權人持有債務人股權，會受到債權人的反對。至少債權人從破產中還可以獲得一定的補償。

資產證券化是商業銀行處理應收賬款的的一種方式，過程是商業銀行將其應收賬款出售，在一定折扣后獲得資金回流。資產證券化也是間接化解地方債務危機的方式。地方政府平臺對商業銀行的形成債務。商業銀行將未來的應收賬款收益注入特殊目的公司，特殊目的公司進行評級和增信，相關資產管理公司再進行結構化處理以后，化整為零，化大額為小額，以理財產品的方式對社會進行發售。資產證券化的好處是，地方政府平臺的債務風險在經由商業銀行承擔后，商業銀行可以將應收賬款等資產以理財產品的方式分為小份額出售，這樣就將整個大債務風險化解為許多小的債務風險，從而減緩債務風險爆發帶來的沖擊。

政府引導債權融資方式是指在三農及小微等領域，由政府的補貼等形成這些企業的資本金，在企業具有資本金后，通過杠桿就能獲得銀行的貸款。這樣較少的財政補貼就可以為企業發展獲得較大的資金支持。與純粹的財政補貼相比，政府引導要求的政府補貼的資金額度并不會太高，這能使得政府資金的覆蓋面會比較大。其次，由于有了銀行資金的杠桿，商業銀行還會在授信環節對企業的資質及項目前景進行盡調，這樣也間接的保證了財政資金的安全與有效。

三、PPP項目融資方式

PPP項目即政府與社會資本合作模式，2014年開始在全國推行，2015年可以看做是PPP元年，2016年將是PPP全面推行之年。退出這樣的融資模式，歸根結底還是要解決財政資金不足的問題。將充裕的社會資金引入到政府項目中來，與政府合作完成設施建設。在大型基礎設施以及固定資產項目中，PPP項目融資方式同樣能夠以較小的政府資本撬動較大的社會資本。PPP模式不斷演進，總體來看，可以分成三類，一是私營部門經濟上自立項，公共部門只是從規劃的角度予以要求。二是公共部門和私營部門共同出資，分擔成本，項目仍然需要向使用著來收費。三是私營部門融資，建成項目后向政府收費。私人參與公共品項目最大的優勢是解決政府資金不足，另外因為私人資本的介入還可以提高資金的使用效率。同時也避免了徹底的私人公司運營而導致的信息不對稱條件下的公共利益損失。在這些年的實踐當中，政府與社會資本合作模式引入了大量的社會資本參與公共品建設，成效顯著。也探索出了BT、BOT等具體的模式。但也有一些問題需要解決，在項目收益不是非常理想的情況下，民間資本的介入會有自己的猶豫，另外還需要在制度上加大的私人資本及其收益的保護，這樣才可以消除民間資本的后顧之憂[1]。

四、地方產業發展引導基金

地方產業引導基金基于兩方面的經濟背景而登上經濟舞臺。一是中小企業融資難，尤其是對銀行的債權性融資難度加大，并且由于加大了對債權人的懲戒處罰也使得企業自身負債的意愿下降。而是財政資金緊張，無法全面覆蓋和解決企業融資難的困境[2]?；谏鲜鍪聦?，地方政府產業引導基金應運而生。地方政府產業基金通產占有整個基金的比重不會太大，比如5%，或者10%左右，其他的資金由社會資本增資?；鸪闪⒑?，由專門的基金管理機構對項目進行篩選與管理。在項目成熟與上市之后，基金從項目中退出。由于是股權性投資，因此被投資人，也就是項目方不存在償債壓力，從而輕裝上陣，將注意集中于項目質地本身。地方產業發展引導基金是大勢所趨，需要關注的就是產業基金的退出問題。產業基金的順利退出取決于兩個方面，一方面依靠資本市場具有充分的流動性，另一方面還取決于被投項目的質量，所以這兩方面都需要加強完善。

五、政府購買服務

政府提供公共品，無論醫療還是教育，乃至其他的基礎設施等都需要前期的投入，然后通過折舊在收入中扣除。這樣的方式會要求政府前期需要進行大量的投入，并且還無法保障公共品的質量符合未來的需求?？傊?，這樣的方式導致資金壓力大，后期質量難以確保符合要求。政府購買正好可以從巨大的投資中釋放出來，這部門缺口由民間資本來彌補。民間資本由于產權明晰，所以在效率上會有保證。政府將本來用于投資的資金進行政府采購，既滿足了公共品的需求，還可以進行比選，找到最佳的產品提供者。重要的是極大的節約的政府資金，避免了政府資金的沉淀。

參考文獻：

[1]韓朝華，戴慕珍.中國民營化的財政動因[J].經濟研究，2008.

[2]湯玉剛.財政競爭、土地要素資本化與經濟改革——以國企改制過程為例[J].財貿經濟，2011.