供給側改革背景下的吉林省棚戶區改造研究

崔 征 王子明

吉林建筑大學

供給側改革背景下的吉林省棚戶區改造研究

崔 征 王子明

吉林建筑大學

通過總結吉林省目前已改造和擬改造棚戶區的基本情況，以供給側結構性改革為背景，從供需平衡的角度分析吉林省棚戶區改造在土地的開發利用、棚戶區居民的安置、棚改模式等方面存在的問題，并提出加快棚戶區改造的對策建議。

供給側結構性改革；土地供應機制；政策的制定與傳導；社會資本

1 引言

棚戶區改造是推進新型城鎮化建設，深化經濟體制改革的重要內容。供給側結構性改革的經濟學思維對棚戶區改造工作起著重要的指導作用，并能進一步推動棚戶區改造工作的進行。當前，理清吉林省棚戶區改造工作中的各種困難，通過破處體制機制障礙，提高各種生產要素的生產效率，找到有針對性的解決途徑，對吉林省經濟轉型和產業升級有著重大推動作用。

2 棚戶區改造和供給側結構性改革的相互關系

棚戶區是指那些人均住房面積小、結構簡易、年久失修、安全隱患大、配套基礎設施不完善、衛生條件差的集中連片區域。棚戶區改造作為一項重要的民生保障工程，可以通過拆遷和安置房建設解決現在鋼鐵、水泥產業的產能過剩問題；通過將庫存商品房和二手房轉化為安置房來解決商品房庫存高企的難題；通過與之相關的新型城鎮化建設破處城鄉二元化對經濟發展造成的障礙，彌補我國經濟社會發展的短板。而供給側結構性改革的目的包括：通過體制機制改革，提高制度供給的效率和質量，彌補經濟社會發展過程中出現的短板；通過簡政放權，提高市場化水平，使市場真正地在資源配置中發揮基礎作用，去產能、化解庫存。由此可見，供給側結構性改革和棚戶區改造在核心思想和最終歸宿點上是一致的。

3 棚戶區改造的戰略意義

目前，黨中央出于國民經濟發展的考慮，依然會將“穩增長、調結構、防風險”的經濟方針放在首要位置。而對于地方政府而言，擺在首要位置的工作始終是“保持經濟運行在合理區間”。棚戶區改造作為一項關乎國計民生的城鎮改造工作，不管是對于短期內刺激有效需求、增加就業，還是對于中長期繼續深化經濟體制改革、促進產業結構調整升級都具有極為重要的現實意義。

4 吉林省棚戶區改造工作中亟待解決的各種困難

4.1 棚戶區土地市場化運作程度低，土地增值困難

在吉林省各種類型的棚戶區中，國有工礦棚戶區所占比重最大，此類棚戶區中，以國有土地上的自建住房和單位分配住房居多，這類棚戶區的問題反映了我國經濟發展過程當中政企合一，政府用行政手段干預住房供給的弊??；其次數量較多，但最難治理的一類就是集體土地上的自建住房，這類棚戶區中人員混雜又缺乏管理，最為棘手。并且這些地區土地產權很混亂，土地增值困難，市場化運作程度很低。土地作為一種生產要素，如果無法通過商業化運作實現流轉升值，將會制約地方經濟的發展和城鎮化的進程。針對棚改過程當中出現的土地供應和流轉問題，應積極探索有針對性、有區別性的土地供給方式，改革不適應市場經濟的土地制度，提高土地作為生產要素的供給效率和供給質量，滿足區域經濟發展對于土地的需求。

4.2 棚戶區的安置問題復雜

棚戶區改造作為一項住房保障工程，是政府對國民收入進行再分配，兼顧公平與效率，實現資源合理配置的過程。這一過程必定會引起政府部門、開發商、棚戶區居民在利益分配上的矛盾。

長期以來棚戶區居民的貧困問題一直困擾著地方政府，雖然全國有不少先行地區在棚戶區改造工作上取得過進展，但仍然存在一些難以解決的問題。比如在棚戶區的拆建和回遷安置等方面極易出現政府部門責權不明，缺乏協調，為爭奪利益相互掣肘的問題。另外，地方政府為提高財政收入，更傾向于將具有商業價值的城中村優先改造，同時缺乏對棚戶區的發展規劃，這些區域更多地被開發為商品住宅樓以獲利。而棚戶區居民的利益則往往被忽視。

對于開發商而言，追逐更高的商業利益永遠是其本性，即使政府出臺了稅收優惠和費用減免的政策，但開發商依然會提高容積率，將高價值地段優先用于開發商業性建筑。而安置房小區的面積則會被進一步壓縮，棚戶區居民又成了利益博弈的犧牲品。

對于棚戶區居民來講，安置房擴大面積部分需要額外費用，而且安置后的水電、物業費又是一筆支出，致使很多棚戶區居民為謀求高額補償款而暴力阻止拆遷，還有的棚戶區居民為獲得高額補償費，違規搶建建筑物來擴大補償面積，造成十分惡劣的影響。

棚戶區改造及安置方面的問題和矛盾體現了政府通過行政手段干預市場失靈能力的缺失。需要通過強化政府職能，加強對開發商的監管，以及制定科學的發展規劃來滿足棚戶區居民多樣化的安置需求，真正地實現讓利于民。

4.3 棚戶區改造模式亟待改變

和全國絕大多數省份一樣，吉林省過去一直采取先拆遷，后安置的傳統模式。這種模式帶有很重的時代烙印，但在當今經濟轉型、庫存高企的形勢下已顯得難以為繼。首先，加重了房地產市場已有的供需失衡，使得商品房庫存高企的現狀繼續惡化。一方面，房地產市場庫存積壓，大量的庫存商品房難以銷售出去；另一方面，少數高收入者掌握著多數的房源，抑制了住房的有效供給。而安置房小區的重復建設只能惡化這一切。其次，集中安置阻礙了人口的有效流動，并且難以滿足居民多樣化的住房需求，加重了中心城區的人口壓力。因此，應積極落實新的貨幣化安置補償措施，以滿足住房的剛性和改善性需求，化解房地產庫存，真正地解決房地產市場的結構性失衡問題。

5 相應的對策

5.1 優化土地資源，保證土地供應

首先，將棚戶區改造中涉及保障性住房、基礎設施建設的項目列入土地供應計劃，并將儲備土地優先用于保障性住房的建設。在以市場為導向，政府扶持的原則下，根據土地開發用途的不同，采取有區別的土地供應方式，滿足建設用地的需求。對于棚戶區改造中涉及回遷房安置的，以行政劃撥方式供地，直接讓利于民，保護棚戶區居民的房屋所有權和土地使用權。對于棚戶區改造中騰出的土地，用于經營性的，以招拍掛方式售出。所獲土地出讓金用以支持棚改項目，同時以商補住，產生的土地增值收益再次反補棚戶區居民。

其次，吉林省政府應切實轉變政府職能、提高能效，積極為棚戶區改造項目開通“綠色通道”，對棚改建設用地優先安排。

5.2 落實行政化和市場化相結合的安置方案

針對棚戶區改造過程中征地拆遷困難多、回遷安置爭議大，以及各方利益難以調和的突出問題，吉林省應切實加強自身職能，通過制定切實可行的征收補償政策、回遷安置政策等提升政策供給的質量。

針對回遷安置矛盾突出的問題，應將棚戶區改造納入城市建設規劃體系當中，同時加強對棚改全過程的監管，對以擴大城市建設為目的而將各種因公共設施、商業開發區、工業園區的拆遷納入棚戶區改造項目的行為予以禁止。在充分照顧棚戶區居民生活的基礎上選擇安置房建設區域，并優先選擇原地安置和近地安置；安置房建設的優先級應高于商品房，以保證棚戶區居民的權益。對于連最小面積住房都無法完全支付的特困居民，可由地方政府財政撥款設立救助基金，并及時將特困居民安置在公共租賃住房中以解燃眉之急。居民繳納部分房款，余下部分由救助基金補交，產權由雙方共有，特困居民只需按公共租賃住房的租金水平向該基金交納其所擁有產權部分的租金，待經濟情況好轉后，該居民可以將剩余產權回購，房價可按當年購買時的標準，以保證在特困居民的支付能力范圍之內。通過制定適應市場需求變化的拆遷安置政策，提高政策傳導的質量和效率，使棚戶區居民成為真正的受益者。

5.3 創新棚戶區改造模式

考慮到吉林省的具體情況，要改變以往“大水漫灌”式的拆遷與安置模式，按照“就地化—貨幣化—分散化”的安置思路，具體落實更符合市場化要求的貨幣化安置方案。綜合考慮各面的因素科學制定貨幣化安置價格標準。加強監管，對違規建筑拆遷時，不予補償。在尊重居民“自愿選擇”安置方式的基礎上，由政府積極引導，根據拆遷房屋的面積對選擇貨幣化安置的居民予以獎勵。由政府出面搭建平臺，從庫存商品住房或二手住房中挑選房源，當現有房源無法滿足時，則可從已取得預售許可證且當年可以建成入住的商品住房中組織房源，然后鼓勵開發企業讓利，合理確定團體購買價格，將難以消化吸收的庫存商品房當作安置住房出售給棚戶區居民。

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[6]吉林省人民政府關于加快推進新一輪城市棚戶區改造工作的意見.