試論中國農村村民自治的參與狀況
——基于角色理論的視野

付 濤

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

試論中國農村村民自治的參與狀況
——基于角色理論的視野

付 濤

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

村民自治是基層群眾自治的重要構成部分，而村民自治權是村民自治的核心內容。村民自治權不僅包括選舉權與被選舉權，還包括決策權、管理權、監督權和知情權。為了使廣大農村村民能夠行使村民自治權，中央政府圍繞村民自治進行了制度設計。但是，囿于基層黨委政府的選擇性作為、鄉村社會管理者錯誤的角色認知和普通村民的認知偏差與消極對待，導致村民自治制度沒有落到實處，進而使得中國農村村民參與村民自治的程度低。

角色理論；農村；村民自治；參與狀況

一、角色理論的概述及其作為本文視野的緣由

角色理論最早為美國社會學家米德使用，不久以后，美國芝加哥學派在其具體研究中成體系的使用，從而開啟了其在世界范圍內的影響。由于角色理論具有廣泛影響，眾多專家學者將其作為研究本學科的方法，不僅開拓了自身的研究視野，而且，極大地豐富了各自研究學科的學術成果。

(一)本文所適用的角色理論的具體界定

角色理論有許多觀點，但并不是所有的角色理論觀點都可以運用于村民自治參與狀況的探究，我們必須采用能為我們的探究作支撐的觀點。具體而言，組織角色理論是非常適宜于本文的論述，其中緣故，下一段將會具體介紹，在此不做贅述。何為組織角色理論?簡言之，就是研究主體在組織系統中活動的理論，組織角色理論主要是由角色認識、角色期望、角色沖突構成，通過此種理論，我們可以對組織行為有深入細致的了解。

(二)選取角色理論作為本文視野的緣由

目前，學界對村民參與村民自治狀況的研究很多，大多都是從宏觀的層面來進行論述，如政治、經濟、文化、社會等等。此種研究的全面性自不待言，但是，不免讓人覺得老生常談。所以，以組織角色理論，作為切入點，分析村民自治問題，可以開拓研究視野。

二、我國農村村民自治的參與現狀

為了能夠全面有效地規范村民自治活動，《中華人民共和國村民委員會組織法》已經制定并適時地進行修改。據此，各省、自治區、直轄市的人大常委會先后制定《村民委員會選舉辦法》和《〈村民委員會組織法〉實施辦法》。同時，隨著擴大村民參與村民自治的議事制度和監督村黨支部委員會、村民委員會運行的考監制度在全國范圍內推行，我國村民自治的基本制度框架已搭建起來。并且，出于解決村民自治存在問題的考慮，某些地方的黨委政府在總結多年村民自治經驗的基礎上，提出了“健全完善以村黨組織為核心、村民會議和村民代表會議為決策機構、村民委員會為管理執行機構、村務監督委員會為監督機構的村民自治機制?！盵1]

不可否認，近些年的村民自治工作取得了不錯的成績。但是，我們必須要清醒意識到現階段的村民自治距離預期目標還較遠，影響其發展的深層次因素還遠未消除。盡管中央政府已經初步搭建起村民自治的制度框架，然而，在實際的村民自治過程中，這些村民自治制度通常沒有得到有效執行，使得村民自治制度的“組合拳”打不出來。比如，多數地方的村委會往往把監督其權力執行狀況的村務監督委員會束之高閣。加之，作為村民自治主體的農村村民，他們自身對村民自治存在錯誤的認識，片面認為村民自治就是村委會成員選舉，而忽視了村民自治權中的民主決策、民主管理和民主監督等權利，最終導致眾多的農村村民沒有充分地參與到村民自治之中。

三、引發村民自治參與現狀不理想的主體因素

整體而言，有關村民自治的法律規范內容不夠完整，對村民委員會選舉的內容規定得細致，如各省、自治區、直轄市的人大常委會先后制定《村民委員會選舉辦法》和《〈村民委員會組織法〉實施辦法》，而對村民自治中的民主決策、民主管理和民主監督等內容規定得籠統，甚至存在空白，在一定程度上使得村民沒有充分地參與到村民自治。

(一)基層黨委政府的選擇性作為

基層黨委政府特指鄉鎮黨委政府。作為最基層的黨委政府，大量繁雜的政務性工作必須由鄉鎮黨委政府具體來貫徹執行。為了減輕自身工作的壓力，鄉鎮黨委政府往往通過規范性文件的形式，把工作任務細化，分配給村民委員會來執行，事實上，這些工作大多與村民自治中的公共事務和公益事業無關。這雖然與《村民委員會組織法》第五條第二款規定的內容有關聯，更是與基層黨委政府官員對村民委員會的角色認知存在偏差有關聯?；鶎狱h委政府的官員仍然沿襲人民公社時期對生產大隊的認識，將村民委員會視為自己的下級組織，要其不折不扣地執行自己的命令，以便實現基層黨委政府的“組織意圖”。

如果農村村民充分利用村民會議、群眾議事和監察等村民自治制度，廣泛地參與到村民自治中，行使民主決策、民主管理和民主監督等權利。這必然會使得村民委員會擺脫以往那種服從——執行的工作模式，并與基層黨委政府在權力格局中形成一種相互博弈的局面，在更廣泛的層面上為投票選舉自己的農村村民代言。如此，不僅會與基層黨委政府對村民委員會的角色期待相悖，甚至在以后的工作中，必須更多地利用民主和法律的手段與村民委員會打交道。對此，許多欠缺現代治理能力的基層黨委政府官員不習慣，也不樂見其成。

為避免上述情況的出現，基層黨委政府在指導村民自治的工作中，“存在著政府‘過度主導’的問題，甚至控制選舉，使得選舉缺乏競爭性”[2]211，并且，消極對待村民會議、群眾議事和監察等村民自治制度。這樣，基層黨委政府能夠實現其對村民委員會的領導，更加有效地使之繼續為實現“組織意圖”服務?；鶎狱h委政府的此種鄉村治理方式，必然會使得村民委員會陷入“行政化”的怪圈，導致村民享有的自治權無法得到實現。

(二)鄉村社會管理者錯誤的角色認知

鄉村社會管理者具體包括村黨支部書記和村民委員會主任。由于中國歷經兩千多年的封建專制統治，傳統政治中的某些因素仍然在歷史慣性的作用下，對現在的政治生活產生影響。具體而言，中國傳統政治中的集權思想仍然作用于時下的鄉村社會管理者。檢視實行村民自治以來的鄉村社會管理者，不難發現，許多村黨支部書記或村民委員會主任主觀認為村民自治就是村委會選舉，選舉產生的村民委員會主任可以對鄉村社會的事務大包大攬，以至于，“村民們往往將某一職位的人完全等同于某組織或機構?！盵3]慢慢地，這些村支書或村主任習慣性地認為，這就是村民自治的常態。對此，有人提出了質疑：雖然村民自治存在這種情況，但是，該種情況大多發生在思想保守的老年人身上，很難發生在新當選的年輕人身上。然而，實際情況與這種質疑是相悖的。多數新當選的年輕人，沒有充分接受高等教育，他們缺乏對村民自治下的村支書或村主任的角色認知，也難有具體的學習途徑。然而，這些新當選的年輕人對集權性的村支書或村主任的角色已有一定認知，又有現實具體的學習途徑，學習起來更加容易。而且，在開展與村民自治有關的工作中，這些新當選為村支書或村主任的年輕人發現集權比民主更能有效地推動工作，也容易適應熟人社會之下的鄉村環境。所以，在仔細權衡二者利弊的情況下，他們會逐漸地回歸到從前的集權性治理模式中。即使上級黨委政府對其有健全村民自治機制的角色期待，不論是出于自身利益的考量，還是基于自身對各自角色的認知，他們大多不會積極推動村民自治的相關制度的實施。

目前，城市的土地存量已無法滿足發展對土地的需求，那么，征收農村土地是不可避免的。由于農村土地征收工作的透明度不高，往往地方基層黨委政府或開發商避開村民，直接與村民委員會洽談土地征收的范圍和具體賠償。無論是村支書或村主任執行征收時的工資，還是村支書或村主任處理留在集體的土地征收補償款，無疑，這里面存在巨大的利益。如果現在打出村民自治制度的“組合拳”，那么村支書或村主任的權力必然受到極大限制，村務必然會更加公開，涉及村民利益的事項更能得到保障和落實，這就真的在某種層度上讓鄉村社會管理者的利益受到損害，這必然是多數鄉村社會管理者不愿見到的。所以，盡管有上級黨委政府健全村民自治的機制的要求，但是，他們只是把村民自治的組織架構建立起來，沒有把完善的村民自治機制真正付諸于實踐。最終，這也就導致了村民沒有廣泛參與到自治中來。

(三)普通村民的認知偏差與消極對待

目前，居住在農村的人群多為老人、婦女和兒童。他們不僅把村民自治理解為村民委員會選舉，甚至多數外出務工的農村青年也有如此認識。再者，每逢村民委員會換屆選舉時，上級領導非常重視。這使得鄉鎮黨委政府的領導不敢懈怠，積極采取具體工作措施，推進村民委員會選舉的相關工作，因而，農村村民被廣泛地動員參與村民委員會的選舉，以保證村民委員會的選舉能夠達到“雙過半”的法定要件。毫無疑問，對于中國這個官本位意識較為濃厚的國度，地方官員對村民委員會選舉的態度和行為必然會給農村村民造成一種錯誤的引導，認為村民委員會選舉完全等價于村民自治，如果議事制度和考監制度等屬于與村民自治有關的制度，那么，它們應該也像村民委員會選舉制度被高度重視和大力推進。

與此同時，農村留守老人和婦女大多民主權利意識淡薄，不明白“自治權既是一種權力，也是一種權利”。[4]而忙于操持自己的家務，不關心村里的公共事務和公益事業。他們想當然地認為只要在村民委員會選舉中選對人，那村莊后續的管理、監督工作就與自己無關。針對這些鄉村社會管理者，他們沿襲以前的認知，把鄉村社會管理者的角色定位為“父母”，只要他們不侵犯自己的核心利益，即使這些鄉村社會管理者沒有按照法律法規的規定，讓他們行使民主決策、民主管理和民主監督等權利，他們大多也會逆來順受。當他們的核心利益被侵犯時，他們仍然不會把村民自治的制度作為自身權力救濟的途徑，往往訴諸于法律手段或信訪。

四、如何保障村民廣泛地參與到村民自治

黨的十八屆四中全會以后，我國邁入了全面推進社會主義法治國家建設的新時期。我們要以法治精神和法治思維來指導保障村民廣泛參與村民自治的工作。

(一)完善以《村民委員會組織法》為主的村民自治法規體系

盡管《村民委員會組織法》在2010年10月被重新修訂，但是，其中的內容過于簡約，操作性不強，難以滿足現實村民自治工作規范化發展的需要。即便如此，其仍然不是《村民委員會組織法》最致命的弱點。何為其最致命的弱點？具體體現為：“不僅《村民委員會組織法》自身對村民自治權利的保障缺乏法律責任的規定，而且相關法律如《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權提供充足的司法救助途徑?！盵2]191-192實質上，這個弱點讓《村民委員會組織法》變得軟弱無力，是對不遵守《村民委員會組織法》的行為的變相縱容。

如果我們要讓《村民委員會組織法》為主的村民自治法規體系應有的作用得到發揮，必須要做到以下幾點。首先，《村民委員會組織法》應該通過具體列舉的方式規定村民委員會在那些事項上協助鄉鎮人民政府開展工作，避免鄉鎮人民政府隨意安排政務性工作給村民委員會，從法律依據上堵住村民委員會“行政化”的根源。其次，《村民委員會組織法》應該增添法律責任的規定。對于基層黨委政府不當干預村民自治或村民委員會成員在村民自治上不作為、亂作為的情況分條款規定各自應承擔的責任，增加基層黨委政府官員和村委會成員違法的成本。再次，積極推動《行政訴訟法》的修改，為村民自治糾紛提供充足的司法救濟途徑。最后，各個省、自治區、直轄市的人大常委會務必要結合自身實際情況，將《村民委員會組織法》的相關內容細化，避免關于村民自治的內容過于原則化、不具有操作性的情況出現，真正地讓村民自治能夠有完善的法律法規護航。

(二)將所轄村實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的程度納入到對基層黨委政府負責人政績考核的范圍

政績考核指標是中國官員施政行為的指向標，目前，“三農”問題仍然是工作的重中之重，破解“三農”問題，必須有賴于完善的村民自治。如果想要在現階段的基層民主上推進村民自治，就需要具體的推動力量。由于基層黨委政府與村民委員會存在密切的直接聯系，讓基層黨委政府來具體推動的效果應該不錯。如果要讓基層黨委政府在推動村民自治中發揮良好的作用，既要通過黨校教育的形式，有步驟地安排基層黨委政府領導接受村民自治的專題教育，形成對村民自治的正確認知，更需要拓寬原有的政績考核范圍。應該將所轄村實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的程度納入到對基層黨委政府領導政績考核的范圍。不僅要讓這項指標在基層黨委政府領導政績考核中占據非常重要的位置，而且要改變以往的資料考核方式，應該通過隨機抽取村民進行相關問卷調查和座談的方式。唯有如此，基層黨委政府領導才能真正的在此利益驅動下，更加積極有效地推動村民自治工作。

(三)促進返鄉創業的大學生為主體的普通村民與鄉村社會管理者之間的良性互動

隨著高等教育的普及和農村發展條件的改善，中央政府出臺諸多優惠的政策措施支持大學畢業生返鄉創業，越來越多的大學畢業生返鄉創業。無論在使用土地、辦理證件方面，還是在利用政府幫扶政策方面，他們都必然要與村民委員會發生聯系。在與村民委員會打交道的過程中，如果他們覺得村民委員會在處理公共事務和公益事業中存在的問題過多，使得村民的政治權利和經濟權利受損，此種情況往往會激活他們頭腦中的權利意識和抗爭意識，促使他們積極參與村民委員會的投票選舉，并通過多樣化、接地氣的宣傳方式向村民宣傳村民自治有關的知識，幫助村民形成對村民自治完整的認識，進而調動廣大村民參與到村民委員會選舉中來，以此來保障他們能夠獲得村民選票的支持。即使原有的鄉村社會管理者在村民委員會選舉中沒有落敗，也必然會在如此沖擊之下，改變原有的治理模式，按照與村民自治相關的法律法規要求來開展村民自治工作，不斷完善村民自治機制，讓村民大會、村民代表大會和村務監督委員會實際地運作起來，漸漸地，廣大村民以這些制度載體為依托，行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。正是在這兩者的互動中，村民自治才能走得更遠。

五、結語

毫無疑問，“真正拉開當代中國憲政制度建設帷幕的不是城里人，而是在村民直選中落實政治權利的農民大眾?！盵5]以組織角色理論為依托，以村民自治權為切入點，探討不同的群體對村民自治參與現狀的影響，以此獲得對引起村民自治參與現狀及原因的認識。只有讓村民廣泛參與到村民自治之中，村民自治才能有效地運行，村民自身的政治權利、經濟權利才能得到維護。

[1] 張輝.村村成立村務監督委員會[N].遼寧日報,2012-04-24(5).

[2] 趙樹凱.農民的政治[M].北京:商務印書館,2012:191-211.

[3] 于建嶸.岳村政治:轉型期中國鄉村政治結構的變遷[M].長沙:湖南文藝出版社,2013:224.

[4] 張英洪.農民權利論[M].北京:九州出版社,2013:116.

[5] 郭正林.當代中國農民政治參與的程度、動機及社會效應[J].社會學研究,2003(3):85.

責任編輯：寸 心

2016-08-15

付濤(1989—)，男，貴州織金人，憲法與行政法學專業2014級碩士研究生，研究方向：憲法。

D911

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1671-8275(2017)03-0123-04