環境公益訴訟主體資格探析

陳銳

摘 要 就目前而言，我國雖然確立了環境公益訴訟制度，但是在確定環境公益訴訟主體資格范圍方面還存在一些缺陷，范圍狹窄、實踐性不強。因此，本文認為借鑒國外的相關立法及實踐，完善我國的環境公益訴訟主體制度，應立足于構建多元主體范圍模式，明確規定公民個人、社會團體、檢察院以及有關國家機關等都可以作為原告提起環境公益訴訟。

關鍵詞 環境公益訴訟 主體資格 經驗借鑒

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.335

一、我國環境公益訴訟主體資格的立法現狀

傳統民事訴訟法對于原告主體資格規定為原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，法院對原告進行資格審查的主要內容之一就是原告是否與本案有直接的利害關系，這種對于主體資格的限制導致許多環境公益訴訟案件無法得到解決?；诃h境污染的特殊性，有些環境侵權案件并不是侵犯的個人利益，而是侵犯的社會利益或者是國家利益。所以如果僅僅依靠傳統的原則對原告主體資格來進行確定，勢必會產生許多問題。 新《民事訴訟法》修改的亮點以及人們關注的重點之一就是公益訴訟，因為公益訴訟是一項全新的訴訟制度，它與一般民事訴訟有著許多不同之處。新《民事訴訟法》第五十五條對環境公益訴訟作出了比較清晰的規定，即對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。所以它在某種程度上來說標志著我國環境民事公益訴訟制度的形成與發展。然而，從該條文的內容來看，我們很難找到對于環境公益訴訟原告資格的具體明確的規定，確定標準比較模糊，實踐性不強。單單從條文的字面含義來看，公民個人以及環保團體沒有相應的作為環境公益訴訟原告提起訴訟的權利。

依據新《民事訴訟法》第五十五條之規定，只有法律規定的機關和有關組織可以將污染環境的行為人訴至人民法院。首先，對于條文中提到的“法律”沒有明確是什么法律，憲法還是法律？基本法還是單行法？成文法還是司法解釋？ 其次，對條文中的“機關”沒有進一步明確是什么性質的機關，到底是國家機關還是非國家機關，如果兩者都可以的話，那么國家機關或者非國家機關中的什么部門來負責提起訴訟。

該條規定對“有關組織”的界定也含糊不清，社會團體作為一種不以盈利為目的的社會組織，它具有訴訟主體資格是具有先例的，2008年環境保護審判庭在無錫市人民法院正式成立，同時，該法庭最早規定環保社團組織可以以原告身份提起環境公益訴訟。 2015年正式實施的新《環境保護法》對環境公益訴訟的主體資格規定為：第一，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織可以提起公益訴訟。該條款的限制性規定在相當程度上減少了可以提起環境公益訴訟的社會組織的范圍。

檢察院作為我國的法律監督機關，檢察機關所進行的相關工作最能代表整個社會以及廣大的人們的利益需求，因此檢察機關應該而且可以成為提起環境公益訴訟的主體。但是，新《民事訴訟法》第五十五條卻沒有明確規定檢察機關可以作為原告提起環境公益訴訟，很明顯將有權提起訴訟的原告主體范圍限制的太窄。檢察院作為法律監督機關的監督職能只能通過抗訴的方式行使，這樣就很難發揮其作用而不利于環境公共利益的保護。檢察機關代表的是國家以及整個社會的公共利益，它擁有人力、財力、技術等方面的絕對優勢。值得注意的是，2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，2016年4月11日，徐州市中級人民法院開庭審理了全國首例檢察機關直接提起的環境公益訴訟案件。該辦法和司法實踐對于確定檢察院提起環境公益訴訟具有里程碑的意義。

新《民事訴訟法》第五十五條將個人排除在訴訟主體之外，從我國目前的法律規定來看，不管是環境民事訴訟還是環境行政訴訟，如果不具有直接的利害關系則就不具有原告的主體資格。④雖然在實踐中進行了許多有益的探索，比如云南省、江蘇省、貴州省都設立了環保法庭并且積極擴大環境公益訴訟原告主體資格的范圍，但是這些探索卻都沒有將個人納入環境公益訴訟主體的范圍之內。環境污染、生態破壞等環境問題一般涉及范圍廣泛、涉案人員較多，公民個人是整個社會以及國家的最小組成單位，有著廣泛的社會基礎，公民個人滲透在社會的各個領域、各個行業之中，他們有的人甚至是有些環境問題的直接目擊者或者是受害者。因此，將公民個人排除在環境公益訴訟主體范圍之外是很不合理的。

二、國外環境公益訴訟主體資格的借鑒

大陸法系國家以及英美法系國家都建立了環境公益訴訟制度，并且這些國家在原告主體資格方面作了具體明確的規定。法國、德國等大陸法系國家規定檢察院等國家機關可以提起公益訴訟，相關的公益團體也可以提起團體訴訟，但是原則上公民個人不允許提起公益訴訟。在英美法系國家，檢察院、公民個人、企業以及公益團體都是適格的訴訟主體。西方發達國家對于環境公益訴訟的研究可以說是處于世界前列的，有著許多值得我們去學習借鑒的經驗。

作為最早確立環境公益訴訟制度的國家，環境公益訴訟制度在美國取得了一系列令人可喜的成就，也使得更多的關于環境污染、生態破壞的案件在美國得到了解決。在美國，環境公益訴訟被稱之為公民訴訟，它是指每個公民都可以依法對違法排污者的排污行為或者未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟，要求排污者消除因自己的違法行為造成的危害，以及賠償公民、整個社會因其違法排污行為所造成的損失。公民訴訟制度最早出現在1970年的《清潔空氣法》中，之后1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年的《瀕危物種法》、1976年的《安全飲用水法》和《資源保護和恢復法》、1977年的《有毒物質控制法》等環境保護法律都規定任何公民都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各種社會組織以及個人按照法律規定提起訴訟。

通過以上規定我們可以看出，美國的環境公益訴訟制度在實踐中得到了檢驗，首先在立法中明確規定，然后在司法實踐中進行解釋和運用，這樣既有立法的保障又有實踐的驗證，從而可以讓環境公益訴訟真正落實到每個人的生活中；在原告主體資格方面，“任何人都可以提起訴訟”， 使美國的訴訟主體更加廣泛。⑤

作為發展中國家，印度是最早引入以及建立環境公益訴訟制度的國家。結合自身的實際情況，印度制定了有別于美國等西方發達國家的環境公益訴訟制度。印度在環境公益訴訟方面有符合印度國情的特色規定：首先，印度憲法并沒有對原告訴訟資格作出明確的、嚴格的限制性規定。法院在司法實踐中遇到有關環境問題需要遵守的是充分利益標準，正是因為在訴訟資格方面沒有作出具體的規定，從而為個人以及非政府組織參與環境公益訴訟提供了條件。其次，與西方發達國家相比，印度在環境公益訴訟方面缺少必要的資金支持，個人以及組織缺少相應的技術知識。因此，如果按照西方發達國家的訴訟程序和模式將收效甚微。在這種情況下，印度突破了傳統訴訟的對抗式制度，賦予訴訟程序以及技術方面較大的靈活性，放寬程序要求，承認非正式訴訟程序的合法性。同時，在舉證責任方面，印度法院采取大陸法系國家的職權主義模式的方式，從而賦予了法院更大的職權進一步處理好環境公益訴訟問題。印度嚴格執行預防為主的原則，積極做好相關的預防工作，這是對傳統救濟方式的重大突破。同時，法官還擁有較大的自由裁量權。⑥

日本的行政訴訟法對環境公益訴訟制度作了相關的立法規定，1976年《行政案件訴訟法》第五條是公民個人對國家機關或者公共團體提起的訴訟模式，該訴訟模式就是民眾訴訟。民眾訴訟制度是日本在歷史上深受“四大公害”的環境問題影響下產生的，為了控制公害問題給人們帶來的不利影響，所以日本政府開始從立法方面作出相應的規定，也正是因為這個原因，所以日本的環境公益訴訟制度帶有行政訴訟的性質。日本的民眾訴訟制度有著比較嚴格的限制條件，在處分權方面，日本的最高裁判所一直都采用狹義解釋。日本民眾訴訟制度通過兩個標準確定原告的主體資格，一是要求生態環境遭受到了實際的損害；二是該損害是受法律所保護的。

日本的民眾訴訟制度有些典型的特色值得我們研究借鑒：日本民眾訴訟制度關于選定當事人制度是這樣規定的：當一方或者雙方有多個當事人與案件具有利害關系的時候，當事人可以從中選出一人或者數人作為訴訟參與人進行訴訟，選定的訴訟參與人代表全體成員的利益參加案件的審理，法院作出的判決名義上是對訴訟參與人所作出的，但是該判決的效力對所有的與案件有利害關系的當事人都產生法律效力。從以上規定可以看出，日本的選定當事人制度實際上就是必要共同訴訟的擴展，適用選定當事人制度必須是共同的當事人有著共同的權利以及承擔共同的義務。

三、我國環境公益訴訟主體資格的立法完善

立法先行無疑是重中之重，對環境公益訴訟主體資格范圍的確定也是如此，應當從立法上進行完善相關的制度建設，針對環境公益訴訟的特殊性制定全面完善的法律規范，使環境公益訴訟真正做到有法可依。法院在實踐中處理環境污染生態破壞案件的時候有據可查，審理標準統一規范，切實維護好受害者的合法權益，因而需要在立法上完善我國的環境公益訴訟制度。完善環境公益訴訟制度，構建多元主體范圍模式，明確規定公民個人、社會團體、檢察院以及有關國家機關等都可以作為原告提起環境公益訴訟。

我國憲法中已經明確規定：中華人民共和國的一切權利是屬于人民的，所以應該明確規定公民個人可以直接向法院提起環境公益訴訟。環境在某種程度上屬于一種資源，一種屬于所有人的公共資源，因此環境利益關乎我們每個人的切身利益，每個人都是環境利益的享有者和守衛者，一旦發生環境污染生態破壞，我們每個人的健康利益以及財產利益都將受到不同程度的影響。賦予公民個人訴訟主體資格還可以提高公民個人的環保意識，激發人們參與環?；顒拥姆e極性。但是如果公民個人沒有能力提起訴訟，也可以向檢察機關或者社會團體提出請求，從而讓檢察機關代表其進行相關的訴訟活動。

檢察機關應該無條件的享有原告主體資格，不管環境污染行為損害的是個人利益還是集體利益、社會公共利益、國家利益，檢察機關都有資格提起環境公益訴訟。檢察機關行使著法律監督職能，它可以在環境公益訴訟案件的訴前、訴中、訴后始終發揮著不可替代的作用。檢察機關維護的是社會公共利益、國家利益，它完全處于中立者的地位，與此同時，檢察機關擁有高素質的法律人才隊伍，這樣就避免了濫訴的出現，減輕了法院的負擔。⑦

社會團體是公民個人的集合體，毫無疑問一方面它具有人力方面的優勢，專業的法律專家、熱心于環保公益事業的個人對社會團體提起環境公益訴訟起著重要作用；另一方面，社會團體不僅僅是人的集合，它也是資金、技術的集合，有些環境污染案件的認定往往需要昂貴的訴訟費用或者是較高的技術要求，這使得其在提起環境公益訴訟的時候具有一定的優勢。

要賦予公民個人、社會團體、檢察機關、國家機關提起環境公益訴訟的原告資格，那么在環境公益訴訟中需要改變傳統的直接利害關系理論。即使在具體案件中沒有直接的利害關系，只要是為了社會利益、公共利益、國家利益，環保組織、檢察機關、公民個人等就可以以原告身份提起環境公益訴訟，法院不能再以該訴訟主體與案件沒有直接的利害關系而拒絕受理案件。

對環境公益訴訟中原告主體資格的認識不是一個靜態的、一成不變的過程，在確定原告主體范圍的時候往往需要依據社會的變化發展不斷完善，在此基礎上構建一個可以真正解決環境公益訴訟中主體資格的認定的制度。這樣可以確保發生的環境污染、生態破壞事件得到及時發現，進而訴至法院，及時解決環境污染和生態破壞，維護環境公共利益。

注釋：

阮麗娟.環境公益訴訟原告訴權的限制.政治與法律.2014（1）.

宋宗宇、郭金虎.擴展與限制：我國環境民事公益訴訟原告資格之確定.法學評論.2013（6）.

徐林.論環境民事公益訴訟中的原告資格.集美大學學報.2010（1）.

李夢雯.環境公益訴訟原告主體資格研究.西南大學碩士學位論文.2014.

李勁.國外環境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒.法學雜志.2011（10）.

孫立智.民事公益訴訟原告資格研究.湖南警察學院學報.2012（3）.

呂忠梅.環境司法理性不能止于“天價”賠償：泰州環境公益訴訟案評析.中國法學.2016（3）.