大數據時代我國政府公共危機管理面臨的機遇、挑戰及對策

□楊 軍 李 聰

[電子科技大學 成都 611731]

大數據時代我國政府公共危機管理面臨的機遇、挑戰及對策

□楊 軍 李 聰

[電子科技大學 成都 611731]

近年來，我國各種公共危機事件層出不窮，政府公共危機管理面臨嚴峻考驗。大數據時代的來臨對我國政府公共危機管理而言，既迎來了機遇，也面臨著挑戰。政府的公共危機管理如何借助于大數據技術及時高效地應對和處理危機成為亟待解決的問題?；诖髷祿娜娣治黾饶転檎参C管理實時獲取信息、及時處理突發事件提供可能，也能為政府公共危機事件的信息處理、公共危機管理的階段性應對發揮重要作用。

大數據；政府；公共危機管理

一、大數據與公共危機事件

（一）大數據不僅僅是數量“大”

高納德咨詢公司的一份研究報告對大數據的認識體現為三個維度。一為數量，“大數據”顧名思義數據量巨大而且是快速增大。到2013年，世界上存儲的數據達到約為1.2澤字節（10億個GB=1艾字節，1024艾字節=1澤字節）。二為速度，數據增長的速度加快。如今每3年信息儲存量就增長一倍。三為數據的多樣性，新的數據來源和數據各類在不斷增加?？傊?，大數據不僅指數據量的巨大，還指數據處理速度的迅捷[1]。大數據需滿足4個特點：大量（volume）、多樣（variety）、高速（velocity）、價值性（value）,具體體現為數據的大量化、數據的多樣化、數據處理的高速化、數據價值的稀疏化。

（二）信息時代的公共危機事件

公共危機事件是指危及全體社會公眾整體生活和共同利益的危機事件，包括自然災害如地震、洪澇災害、臺風等，公共衛生事件如流行病、食物中毒等，社會公共安全事件如集體騷亂、重大事故等。這些事件一般都具有以下4個特征：（1）突發性。公共危機事件的發生具有極大的偶然性和隨機性，并難以預估其產生的社會影響和震撼程度。（2）破壞性。不管什么性質和規模的公共危機事件，都會對過去的穩定狀況構成一定威脅，都會不可避免地給國家、集體、個人帶來經濟上、精神上的損失。（3）緊迫性。公共危機事件的發生突如其來或只有短時預兆，這就要求決策者及危機管理者在短時間內，依據有限信息做出重大判斷，否則將會造成更大的危害和損失。（4）持續性。一方面，就整個人類的文明進程而言，公共危機事件從來就沒有停止過；另一方面，就單個公共危機事件而言，它不會像突然來臨一樣而突然消失，事件一旦爆發，總會持續一段過程。

近年來，我國公共危機事件依然頻發且后果嚴重，涉及到國家政治、經濟、文化等各個方面，給人民的生命財產乃至國家安寧、社會穩定造成巨大損失和影響。其中“7·23溫州動車事故”“7·21北京特大暴雨”“四川雅安地震”“昆明火車站爆恐事件”“馬航MH370失聯事件”“上海外灘踩踏事件”“天津港特別重大火災爆炸事故”等重大公共危機事件以其爆發的突然性、嚴重的破壞性，造成了重大人員傷亡、社會財富的巨大損失以及社會秩序的巨大震蕩。公共危機事件發生后，相關信息的傳播會促進或阻礙政府對危機事件的處理。信息時代隨著通訊技術的發展，信息傳播的速度、廣度極大地提高和擴展了。政府公共危機管理必須高度重視危機信息的傳播與管理，在信息時代就必須依托大數據技術加強危機管理。危機一旦發生，政府應力求在最短時間內做出快速回應，判斷事件性質，安撫危機受害者，防止危機事件事態擴大化，及時做好善后工作。這一切工作的展開都基于政府有效地掌握和傳播危機事件的信息。

（三）政府公共危機管理的內容

公共危機管理作為政府的一項重要職能，是現代公共管理工作的一個重要組成部分。

格林認為公共危機管理是在“事態已發展到無法控制程度”的情況下進行的管理活動，因此，減少損失是公共危機管理的主要任務。米特羅夫和佩爾森認為收集、分析和傳播信息是公共危機管理者的直接任務。羅伯特?希斯明確指出，“從最廣泛的意義上說，公共危機管理包含對危機事前、事中、事后所有方面的管理”。薛瀾、張強、鐘開斌等認為社會突發公共危機事件管理的內容應更為寬泛。他們認為，就一個完整的公共危機管理流程而言，應當包括危機預測、危機管理準備、識別危機、隔離危機、管理危機以及處理善后并從中獲益等幾個主要環節?？梢?，對于政府公共危機管理的內容，人們的理解還存在較大的分歧[2]。

正確理解政府公共危機管理的內容，需要弄清楚以下三個問題：一是由誰來實施管理，即管理的主體；二是管什么，即管理的對象；三是怎么管，即管理活動的具體內容與方式。公共危機管理的主體是政府，管理的對象是危機性事件的整個生命周期，包括危機萌芽、危機發生、危機發展、危機結束、危機善后。政府危機管理貫穿于危機性事件發生、發展的全過程。政府危機管理的具體內容和方式在危機性事件形成、演進的不同階段,相應工作包括監測、預警、干預或控制以及消解性措施。危機管理在危機發生前要制定危機預案，危機發生后要有應急的快速反應機制，危機結束后要有善后處理方案。

二、大數據時代給政府公共危機管理帶來的機遇

在大數據時代，通過手機、網絡、傳感器等數字化系統，越來越多的人、財、物、事、環境等形成了龐大的數據資源系統，這就為政府公共危機管理帶來了機遇，提供了各種可能。

（一）基于大數據的全面分析可以為政府公共危機管理提供有力的支撐

大數據通常被視為是人工智能的一部分。在計算機技術的創新突破之下，散布在四面八方的終端電子產品和傳感器等各種設備和后端的計算機鏈接之后，數據被大量地、系統地予以處理，再加上新型計算架構的興起，如云端技術或是將傳統計算機集群起來形成的平行計算架構的Hadoop，就能夠全面整合和分析跨越不同地理區域、產業和領域的大量數據[3]。技術代替管理者決策，這樣的方式有著人工無法比擬的優勢，會更科學高效，這就為我國政府公共危機管理提供了強有力的支撐。例如，政府進行危機管理時，運用大數據技術收集各方信息，通過分析相關數據，掌握事件的發展動態，了解大眾需求、訴求和建議等，從中獲取最新、最全面的訊息，從而做出有效及時的應急決策。

對公共危機信息資源全面、準確、及時地掌握與分析能夠為政府公共危機管理提供有力的支撐，反之，就會導致決策失誤，甚至出現嚴重后果。2012年7月21日北京遭遇特大暴雨，出現了震驚社會的“廣渠門車主溺斃”事件。分析其原因，與有關部門缺乏對歷史數據的處理能力，沒有提前做好維修養護，也沒有及時制定應對措施有直接關系。在大數據背景下，政府管理部門可以通過分析歷史數據發現潛在的隱憂，對往年城市積水較多的低洼路段嚴加排查，從而避免一旦面臨臺風、暴雨，有隱患的路段出現嚴重水患。同時，在臺風暴雨等情況下及時做好預警措施，在易積澇的路段設置警示標志，以告知車輛和行人前方道路有危險，以降低災害可能帶來的損失。

（二）為政府公共危機管理實現精準預警提供可能

大數據的核心就是預測[4]，而預測的前提離不開信息的儲備和手段的運用，也就是說這些預測系統之所以能夠成功，關鍵在于它們是建立在海量數據與前沿技術基礎之上的。大數據技術及其設備有助于更加感知化、物聯化和智能化地掌握人、物、事、環境等信息，這對于政府公共危機預警工作具有重要的推動作用。政府管理工作人員能夠更加靈敏全面地感知數據源的變化，例如應對自然災害的山洪預警，相關傳感器 24 小時不間斷地記錄降雨量、水位、水壓、水溫等數據，一旦發現某項數據值異常，便可以及時采取應對措施，從而減少災害發生的概率以及降低災害所造成的損失。在公共危機預測時，物聯網一方面可以將本地區各類社會信息和數據整合到一個統一的應用系統上，實現數據共享，為決策者提供全面科學的依據；另一方面，可以使危機管理部門及時感知和捕捉內外部信息，充分了解信息的流轉、處理、協調和共享，對各種危機征兆快速反饋[5]。因此，以大數據技術作支撐，政府管理部門可以更加精細、準確地對社會各個方面進行動態監測，為突發公共危機精準預警提供極大可能。

（三）為政府公共危機管理實時獲取信息，及時處理突發事件提供可能

無論公共危機爆發前后，及時收集和獲取危機事件信息都是至關重要的。危機事件信息既能夠幫助政府部門及時做出監控預警，也能夠促使政府部門快速有效地作出決策并采取措施。

依托于大數據技術，公共管理者可以實時獲取信息并實時進行數據分析，在危機發生前將公共危機事件扼殺在萌芽狀態。而一旦危機發生后則能第一時間回應民眾質詢并提出解決問題的方案，將人員傷亡與財產損失降到最低。近些年，我國很多公共危機事件發生都由于有關方面對輿情收集分析判斷能力較差，從而貽誤處理時機陷入被動。例如2013年發生的廈門BRT公交車爆炸起火事故，嫌犯陳水總于事發前一天共在騰訊微博發了12條微博，控訴自己經受的不公正待遇，訴說多次上訪無果的遭遇。然而并未引起有關方面的重視，最終釀成47人死亡34人受傷的慘劇。大數據時代要求政府利用自身資源優勢，積極匯總收集各種信息，構建一個龐大的數據庫，及時乃至實時對數據進行分析，準確把握社會各種動態，確保做到“兵來將擋，水來土掩”，這樣應對突發事件才能游刃有余。

三、當前我國政府公共危機管理存在的主要問題

（一）缺乏高效有力的危機管理機構

在公共危機事件頻發的態勢下，政府必須將公共危機管理納入到日常的管理和運作中，而不是將其僅僅看作突發的應急任務。作為政府日常管理工作的一部分需要建立相應的管理機構，在日常管理中對可能發生的危機進行監控和預測，在危機發生后協調各管理部門展開危機救援以及做好善后處理工作。但我國地方政府尤其是基層政府往往缺乏高效有力的危機管理機構，使危機處理工作的開展不盡如人意，這給政府形象塑造及干群關系的建立都帶來極大的負面影響。2011年江淮地區某縣遭受嚴重洪澇災害，當地基層政府在災害發生后，對于災后恢復重建工作辦事效率低下，直至2013年政府災后賠款工作也未結束，仍有部分群眾由于賠款尚未到位不能得到及時妥善的安置。如此低效率的工作節奏源于缺少高效有力的危機管理機構。因此，政府必須具備一個職能明確、組織健全、運行靈活、統一高效的公共危機管理機構，以保證在危機爆發后，具有專業性、訓練有素的管理機構能助力政府做出快速反應，正確應對。

（二）政府不善于運用媒體尤其是新媒體

媒體作為政府公共危機管理的重要對象和得力助手，在政府公共危機管理工作中扮演著重要角色。在當今互聯網時代，新媒體在政府傳播信息、與公眾進行良性互動過程中已然不可或缺。然而，有許多地方政府并不善于運用媒體尤其是新媒體。一方面，公共危機事件爆發時，不能充分利用主流媒體的權威性及影響力，準確及時地發布信息、引導輿論、消除公眾的恐慌和不安。另一方面，面對新媒體的迅速發展，政府在“軟件上”既缺乏對于新媒體的理性認識、對新媒體特點的把握，也缺乏應用和發揮新媒體積極作用的意識，缺乏制度方面的保障；在“硬件上”缺乏專業性的人才隊伍，缺乏專門的管理機構，缺乏必要的技術支持，這些都成為政府有效運用新媒體的障礙。在“7·21北京特大暴雨”災害事件中，雖然早在暴雨發生當日上午9時30分相關應急管理部門已通過網絡、手機、電視等渠道發布預警信息，但最終預警短信并沒有發送至每一位市民手中。信息發布不及時，與公眾溝通不暢以及缺乏相應的應急預案是導致此次災害事故出現嚴重后果的根本原因。此事件充分反映出新媒體環境下，我國政府管理部門運用新媒體技術處理公共危機的能力還有待提升。

（三）地方政府利益本位思想導致信息失真

政府部門因其根深蒂固的“官本位”思想及其擁有的信息資源優勢，在公共危機發生后，政府對危機事件各項信息公開的時間、內容、方式等都是根據自己主觀愿望決定，而不是根據公眾的需求來發布。導致某些地方政府在發生重大公共危機事故時，從自身利益出發，無視公眾的知情權。在向上級政府匯報事件信息時進行過濾，甚至瞞報，致使事件處理不及時，后果嚴重。例如“三鹿奶粉”事件，其實在事件曝光之前問題已初見端倪，但有些政府官員為了維護地方利益，沒有及時搜集和分析相關信息并進行上報，以至于國家相關管理部門未能及時獲取正確有效的信息，致使后期全國范圍內嬰幼兒出現多起腎結石事件的嚴重后果。

四、大數據時代政府公共危機管理的實現路徑

（一）公共危機事件的信息處理

1.多渠道數據采集與數據存儲—收集危機信息

在互聯網時代，每個人都可以通過自媒體發出聲音，但并不是每個人的聲音都能被人傾聽、被人關注。而那些被忽略、被淹沒的聲音大多來自弱勢群體，往往蘊含著很多可能觸發尖銳矛盾的信息。身處社會底層的弱勢群體面對社會強加給他們的不公而投訴無門或無望，便寄希望通過自媒體表達傾訴內心疾苦、祈求伸張正義。這其中的某些表達很有可能就是公共危機事件的萌芽。2013年廈門BRT公交車爆炸起火事故，嫌犯陳水總成了社會罪人，而陳水總騰訊微博的起底，也將當地執法機構推到了風口浪尖。試想，如果當地執法機構能夠及時收集并重視各種數據和信息，并且及時進行回饋和疏導，“廈門公交車縱火案”這樣的慘劇就不會出現。因此，大數據時代政府依托信息技術，與各種媒體平臺尤其是網絡自媒體平臺進行聯動，多渠道地收集存儲各種危機信息，第一時間發現疑情，將危機扼殺在萌芽狀態，或可將事件危害降至最低。

2.可視化的數據呈現與分析—處理危機信息

數據可視化起源于1960年的計算機圖形學，是人們使用計算機創建圖形圖表，通過可視化提取出來的數據，可以呈現出數據的各種屬性與變量[6]。政府危機預測需要對收集的信息進行準確分析，以判斷各種信息所呈現的危機發生的可能性；危機處理中，對于事件具體信息的準確分析則有助于政府及時了解掌握事件發生、發展的基本情況，并制定出有效的危機應對方案?；诖?，政府管理機構可充分運用大數據中可視化的數據呈現與分析方法，對所掌握的信息進行數據呈現、數據分析以及信息傳遞，從而高效快捷地處理危機信息。在政府公共管理方面，國外較早將數據可視化應用于實踐并取得突破性進展。2011年，美國麻省理工大學可感知實驗室為新加坡建立了實時平臺，名為“LIVESingapore”，通過該平臺公眾可以實時獲取相關城市活動及環境信息。例如，實時呈現新加坡居民交通耗時情況的“等時地圖”；將新加坡區域溫度與能源消耗關系進行可視化的“城市熱島”；利用降雨監測和出租車數據可視化在雨天智能調配出租車的“雨天打車”等等。在城市生活和環境信息等方面實現數據可視化能夠促進城市和諧，提高城市公共服務水平，改善市民生活質量，真正意義上實現智慧城市[7]。這些公共管理領域數據可視化的實踐為我國政府及時高效處理突發危機事件提供了可資借鑒的寶貴經驗。

3.全面真實提供數據—發布危機信息

在互聯網早已替代傳統媒體成為信息發布時效性最強媒體的背景下，政府部門應該充分利用網絡平臺、借助各種自媒體發布公共危機信息。保證在危機事件發生后公眾能夠在第一時間獲知信息，這既有利于傳遞事實真相，也有利于打擊網絡謠言，凈化網絡環境。一旦有危機事件發生，網絡上海量數據的存在極有可能包含大量看上去彼此矛盾，甚至本身就帶有誤導性的數據內容，這時可以通過大數據技術的分析、過濾，及時對真偽信息進行鑒別澄清，全面真實地提供數據，發布危機信息。例如2010年美國西弗吉尼亞州發生29人死亡的礦難，在確認究竟是煤礦安全健康局還是出事煤礦所屬公司來承擔主要責任時，正是因為逾千條監管記錄的完整保存，通過大數據技術的分析過濾，為事故的追責提供了重要證據，使真實、準確的危機信息得以發布，最終確認煤礦安全健康局無監管失職問題[1]。掌握大量數據是前提，運用先進的技術手段進行數據分析是核心，發布真實準確的信息是危機處理的關鍵。

（二）公共危機管理的階段性應對

1.危機預警：實時監測，快速反應

政府公共危機管理的預警機制是建立現代化政府公共管理體系的基礎，也是實現公共管理從“被動型應對危機”向“主導型防范危機”轉變，從“事后救火”管理向“事前監測”管理轉變的需要?？v觀近幾年我國發生的較為重大的突發公共危機事件，可以發現目前我國政府公共危機管理的預警機制還不完善。例如發生在2008年年初，影響波及南方數省的冰雪災害，之所以最終造成巨大的社會經濟損失，并不是因為氣象部門對這次災害性天氣沒有做到及時預報，而是我們的危機應急管理體制沒有很好地利用這一氣象數據，沒有對其可能造成的社會影響進行分析，也沒有為后續危機應急管理工作的開展奠定良好的預測基礎[8]。

公共危機預警對于大數據技術的利用是建立在知識融合共享的基礎上，不論是危機預警還是大數據技術都需要人力、物力、財力等多方面資源配置的支持。在大數據技術的輔助下，政府及其工作人員能夠更加智能地實時監測到危機萌芽，從而對事件做出快速反應。國際復雜網絡研究的權威巴拉巴西教授曾指出：在大數據的新時代背景下，數據、科學以及技術的合力，會使得人類變得比預期中更容易預測得多[1]。由此可知，對于現代高風險社會的管理而言，廣泛運用大數據技術是十分重要的，政府公共危機管理尤其如此。

2.危機處理：跨部門數據共享，依靠數據無序中建立有序

一個職能明確、組織健全、運行靈活、統一高效的公共危機管理機構，各部門之間要形成高度的信息資源共享，建立統一的信息資源共享智能平臺，才能保證各級政府之間、政府各部門之間有統一的信息系統可以提供及時有效的公共危機信息，從而在應對危機時實現真正的溝通及通力合作。如若不然，當面臨突發性公共危機事件時，決策者不能及時獲取事件信息，做出快速反應，勢必貽誤處理問題的最佳時機?；诖髷祿夹g及其管理模式，在危機管理的流程中，由于管理對象和事物產生的數據流只遵循數據本身的性質和管理要求，并不考慮專業分工上的不同，這就有助于政府及其各部門、乃至于企業對散布的海量信息進行分類整合，在無序的數據中建立有序的危機處理模式。

3.危機善后：既開放信息，同時又保證數據安全

信息開放是大數據時代的趨勢，沒有數據的開放，大數據將是無源之水，然而數據開放中的數據安全與隱私挑戰同樣不可忽視。2015年年初發生的12306網站用戶信息泄露等多起數據泄露事件，再次給我們敲響警鐘。對于公共危機事件，在政府對危機進行妥善處理的同時，事件中某些需要保密的信息也應當確保其數據安全。我國政府管理部門在依托大數據技術對危機信息進行管理時，需建立和完善數據的使用和管理機制，使大數據技術能更好地為政府管理服務，同時使政府在大數據技術的輔助下為百姓提供更優質的服務。

五、結語

大數據時代背景下，政府利用大數據進行公共危機管理是必然選擇，大數據的分析、預測功能對政府公共危機管理將產生極大的促進作用?；诖髷祿娜娣治黾饶転檎参C管理實時獲取信息、及時處理突發事件提供可能，也能為政府公共危機事件的信息處理、公共危機管理的階段性應對發揮重要作用。各級政府通過加強數據分析、開展數據挖掘、實現數據增值，既能有效地進行公共危機管理，同時也能實現建設智慧型政府的目標。

[1]陳潭,等.大數據時代的國家治理[M].北京: 中國社會科學出版社,2015.

[2]莫里拉,李燕凌.公共危機管理[M].北京: 人民出版社,2007.

[3]康紅霄,王愛冬.基于大數據技術的公共危機預測研究[J].科技管理研究,2015(6): 175-178.

[4]維克托·邁爾-舍恩伯格,肯尼思·庫克耶.大數據時代[M].浙江: 浙江人民出版社,2014.

[5]康紅霄,王愛冬.基于大數據技術的公共危機預測研究[J].科技管理研究,2015(6): 175-178.

[6]謝然.大數據可視化之美[J/OL].[2016-4-25].http:// www.ciweek.com/article/2014/0616/A20140616564040.shtml.

[7]韓晶,宋美娜.大數據(2)[J].中興通訊技術,2013(2): 58-62.

[8]李丹陽.大數據時代的中國應急管理體制改革[J].華南師范大學學報,2013(6): 106-111.

Opportunities,Challenges,and Countermeasures Faced by Public Crisis Management of Chinese Government in Big Data Era

YANG Jun LI Cong
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

In recent years,public crisis events are emerging one after another in China,which puts the crisis management of the government to a severe test.Opportunities and challenges on public crisis management co-exist for the Chinese government especially in this big data era.How to use big data effectively and efficiently to resolve crisis has become an urgent issue to tackle.The analysis based on big data not only makes it possible for the government to collect real-time information and cope with crisis promptly,but also plays an important role in processing the information and providing interim-based solutions.

big data;government;public crisis management

C931.6

A

10.14071/j.1008-8105(2017)02-0005-05

編 輯 劉波

2016-11-16

四川省社會科學“十二五”規劃2015年度項目“基于大數據背景的地方政府公共危機信息傳播與管理研究”（SC15E017).

楊軍（1964-）女，博士，電子科技大學政治與公共管理學院副教授；李聰（1990-）女，電子科技大學政治與公共管理學院傳播學碩士研究生.