構建可持續發展目標導向的省級空間規劃體系

陳紅楓

摘 要：構建分級管理的空間規劃體系是生態文明體制改革的重要內容?；仡櫡▏鞘幸巹澐ㄒ幍难葑?，該國城市規劃體系從中央主導逐步向地方分權，隨后向納入環境與可持續發展要素的綜合決策轉變，法規注重規劃協調、確立可持續發展規劃原則、規定公眾參與的程序。針對我國城鎮規劃體系存在的可持續發展規劃目標融合的法規基礎不完善、協調機制不健全、公眾參與不夠深入廣泛等問題，指出法國城市規劃的經驗對我國的啟示，即：通過立法確立省級“多規合一”空間規劃的法律地位和可持續發展目標導向，建立圍繞可持續發展目標的多規融合信息基礎，建立完善公眾參與規劃決策及監督的程序，保障規劃過程的公眾參與。

關鍵詞：空間規劃；城市規劃；可持續發展；多規合一

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）03-0192-04

近年來，由于規劃執行缺乏剛性約束和監督，無序開發、過度開發、分散開發導致的土地浪費、生態破壞、環境污染問題突出，而規劃部門職責交叉、規劃重疊沖突、地方規劃隨意變動等也屢遭詬病?！笆濉币詠?，國家日趨重視“多規合一”和構建協調統一的空間規劃體系。2015年9月中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度；構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。法國城市規劃法規的演變歷程以及立法推動可持續發展規劃目標落實方面取得的進展，為我國探索建立落實可持續發展目標的省級空間發展規劃體系提供了寶貴的經驗。

一、法國的城市規劃法規演變

法國行政體制是國家、大區、省、市鎮四個等級，城市規劃管理體系也按照四個層次分別設立了9個大都市地區開發行政機構、214個市鎮規劃機構、35個地區規劃機構和17 014個社區間發展聯合體[1]。法國的城市規劃體系的演變方向是從中央主導逐步向地方分權，隨后向納入環境與可持續發展要素的綜合決策轉變。

20世紀40年代，為了加強公共機構對城市重建的規劃管理，法國頒布法律，賦予中央政府組織編制規劃的職能，確立了自上而下、中央集權的城市規劃體系。法國中央政府成立了國家設施委員會，下設城市規劃和房屋建設局，并在各省設立了分支機構，負責組織編制和實施單個市鎮或者多市鎮地區的“規劃整治計劃”[2]。

20世紀初期至60年代后期和70年代初期，法國以《土地指導法》為代表形成中央主導的城市規劃體系，1973年的《城市規劃法典》提出編制具有法律效力的土地利用規劃（POS）和沒有法律效力但有指導性的城市規劃整治指導綱要（SDAU），構成城市規劃體系的兩個層次[3]。城市規劃整治指導綱要明確中長期城市發展指導方針，確定城市規劃地區的布局和發展容量。土地利用規劃主要是根據區劃方法，詳細規定各地塊的土地使用權限和用途以及相應的容積率。為了進行復雜的城市綜合開發，國家政府、地方集體、個人開發商、房地產業主等可以通過建立協議開發區（ZAC），以合約方式形成穩定的伙伴關系，私營企業分擔公共機構全部或者局部的公共市政設施建設投入，以換取土地開發權。各方在協商的基礎上共同制定開發區詳細規劃（PAZ）作為規劃文件[4]。

20世紀80年代，隨著法國《地方分權法》的頒布，城市規劃權開始從國家政府向地方轉移。中央集中管理和統籌協調全國的城市規劃，但是大區和省在具體的規劃區域和項目上有相對獨立的權限。

20世紀90年代以后，歐盟一體化促使法國城市規劃公共政策強化環境和可持續發展目標，建立規劃協調統一的綜合決策機制。1991年執行的《城市指導法》要求，將居住平等權、基礎設施可達性、公共服務多樣性及城市環境保護幾個重要方面綜合考慮。要求人口超過20萬的市鎮建造至少20%的社會住宅，促進地方集體形成住房類型的多樣化，消除居住隔離，創造社會融合。1999年頒布《可持續的規劃整治與國土開發指導法》，避免城市空間規模不斷擴大對周邊農村地區的侵蝕。

2000年頒布的《城市更新和社會團結法》提出徹底更新《土地指導法》以來的兩項規劃文件，提出以“國土協調發展大綱”（SCOT）替代城市規劃整治指導綱要，在市鎮層面上用新的“地方城市規劃綱領”（PLU）代替原有土地利用規劃，以保證國家和地方在規劃政策上的一致性，加強市鎮間的合作，加強國土利用與社會住宅、城市交通等規劃的協調統一。地方城市規劃內容遠遠超出了單純的土地利用規定，需要與地方住宅發展計劃、地方交通規劃等相互協調統一，并制定地方空間發展戰略。不再進行土地細分，也不再編制容積率等抽象的指標，而是根據綜合規劃方案確定用地性質和具體的建筑控制要求。地方城市規劃一旦通過審批后，只能對規劃的局部地區進行修改[5]。

二、法國城市規劃法的可持續發展原則

《法國城市規劃法》中規定了國土協調規劃大綱、地方城市規劃綱領、市鎮規劃圖等文件確定具體的條件：第一，協調與可持續原則。保持城市有序發展和城市改造之間的平衡。保護耕地、森林、自然景觀和城市景觀，并遵循可持續發展的原則。第二，城市功能多樣化與社會融合原則。從發展住房、就業和公共設施的角度考慮，規劃大綱確定城市空間擴展的大方向。確定城市化地區接納人口的能力以及未來的城市化區域；同時還要統籌考慮就業、住房和交通以及水資源管理等方面的平衡。第三，環境保護原則。平衡和合理地利用自然空間、城市空間以及郊區鄉村的土地。合理控制交通需求，保持空氣質量、地表水和地下水的質量，保持生態系統的平衡，保護城市的人文遺產與自然風貌等，預防自然災害和工業污染[6]。

地方城市規劃綱領將市鎮的土地劃分為四個區域：城市區域（U）；將要城市化的區域（AU）；農業區域（A），耕地資源豐富、需保護的區域；自然區域和林地（N），非城市化區域。

法國基于國土協調發展大綱的規劃內容包括識別區域優勢和需求的報告，編制可持續發展和規劃項目書，制定了城市規劃公共政策在住房、經濟發展、娛樂、完善公共交通和貨運網絡、停車場和交通管理等領域的發展目標?？沙掷m性發展規劃方案在對現狀的具體調查分析之后，提出國土規劃的組織和城市化空間的重新組合；需要城市化的空間和自然空間以及農業和林業用地之間的平衡；大型公用事業設施，例如公共交通和整個城市交通之間的關系。

20世紀90年代中期發展起來的第三代城市交通出行規劃（PDU）遵循《法國大氣保護與節能法》提出的城市交通領域可持續發展政策目標，注重步行和非機動車交通、小汽車交通、公共交通三者之間的互補整合聯系，不單純尋求交通系統的技術解決方案，而是關心城市機動性服務的整體組織和品質，充分考慮交通系統與用地規劃之間的整合關系，把發展慢行交通和公共交通作為落實城市低碳交通策略的主要措施[7]。

三、法國城市規劃的公眾參與

法國新的城市規劃文件《國土協調發展大綱和地方城市綱領》，是以市鎮一級為基層單位來起草的。地方市鎮或市鎮聯合體有權提出規劃意向，市際公共合作機構共同制定適合該地區發展的國土協調發展綱領。市鎮起草制定自己的地方城市規劃綱領或是市鎮規劃圖，制定和通過的程序都是由市鎮自己來確定。與過去的程序相比，更加簡化，注重實質，也更加重視規劃項目的公眾宣傳和征求公眾意見。

法國城市規劃公眾參與包括公共調查程序、公眾協商程序和公共辯論程序，其中公眾協商和公共辯論為法定程序，公眾協商為非法定程序，但是應用范圍最為廣泛。1996年法國環境和領土整治部頒布的《公眾協商章程》，明確了公眾協商的基本原則、若干環節以及政府部門應遵守的規則。公眾協商形式包括方案研討會、項目官網發布、項目展示中心宣傳等，公眾協商程序由法國國家行政法院監督執行，以保證其充分性[8]。

四、我國城鎮規劃體系存在的問題

（一）規劃可持續發展目標融合的法規基礎尚不完善

我國一直將規劃作為引導和調控未來一段時期發展的政策工具，但是各級政府及其下設部門與機構各自為政，缺乏統籌，導致存在大量相對獨立的綜合性或專業性規劃[9]。

2007年通過的《城鄉規劃法》第4條規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要?！钡?，該法沒有詳細規定城鄉規劃如何貫徹上述原則，也沒有規定如何監督這些原則是否得到貫徹落實。

（二）在城鄉規劃中落實可持續發展原則的協調機制尚不成熟

《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》中，進一步提出：“主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據?！钡?，地方規劃并未主動將主體功能區劃作為基本依據協調各個規劃之間的矛盾，國民經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”還在試點階段，未開展“多規合一”試點的地方生態空間管制內容仍然分散在各類部門規劃中，規劃導向、目標、要求尚未得到協調統一[10]。

城市環境規劃制度滯后于城市發展，基于當地效益最大化的城市發展定位往往與區域、流域環境功能要求和承載力不相協調，產業和城鎮布局缺乏對環境健康安全方面的考慮，導致環境風險日益突出，生態保護區和環境敏感區被擠占破壞的現象時有發生，城市建設與經濟發展缺乏基于資源環境的約束性控制[11]。

（三）公眾參與深度與廣度有待拓展

《城鄉規劃法》第26條規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！薄敖M織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！钡?，由于缺乏對公眾參與程度的客觀考量，規劃過程中缺乏實質性的公眾參與，未能很好協調上下級政府以及不同社會團體的利益訴求，各項規劃之間普遍存在目標沖突和矛盾，規劃實施主體難以同時根據不相協調的多個規劃目標科學指導社會資源的配置，需要改革規劃制定過程和執行監督中公眾參與的方式和形式。

五、法國經驗對建立我國城鎮可持續發展規劃體系的啟示

（一）確立省級“多規合一”空間規劃的法律地位和可持續發展目標導向

《法國城市更新和社會團結法》確立了圍繞著國土協調發展大綱的城市規劃公共政策之間的協調關系，以及每個規劃文件之間的相互關系，地方城市規劃綱領、市鎮規劃圖、海洋發展計劃、自然區域保護章程和城市交通發展大綱以及地方住房計劃等的內容必須和國土協調發展大綱的原則相容。國土協調發展大綱突出了環境保護的內容，推動了多個領域規劃為可持續發展服務的方向，尤其是住房、城市交通等領域可持續發展。

我國城鄉規劃立法沒有明確落實可持續發展原則的省級空間規劃體系和協調機制，應通過立法進一步明確省級空間規劃的可持續發展原則，確立省級“多規合一”空間規劃的法律地位，明確省、市、縣空間規劃的協調與相容機制，建立完善規劃涉及部門的分工與協調機制，明確約束性規劃修改的條件和程序，建立規劃目標執行的監督保障機制和追責程序，提高規劃的法律效力和執行力。

（二）建立圍繞可持續發展目標的多規融合信息基礎

我國現有各項規劃包含的信息量都很大，但是信息分散在各部門且缺乏統一數據信息標準。政府應建立多規融合的綜合信息平臺，統一國土、城鄉規劃、產業布局、主體功能區劃、生態保護紅線規劃等空間規劃矢量數據，提供統一尺度、統一視圖的數據集成，支持不同部門規劃成果的集中存儲和更新應用，從而為省級各部門、市縣政府圍繞可持續發展目標進行規劃協調提供信息保障，同時也便于規劃信息的發布以及對規劃執行的監督。

（三）保障規劃過程的公眾參與

廣泛深入的公眾參與對于制定具有長遠意義的規劃和發展項目十分重要，既充分尊重事關切身利益的民眾的民主權利，也有利于規劃制定后的順利實施。建立完善省級人大及其常委會參與省級空間規劃決策的制度和程序。規劃公告期要擴大宣傳面，提高公眾對規劃的關注度，通過第三方調查了解公眾知情面，確保征詢意見的覆蓋面足夠廣泛和有代表性。同時，要做到以通俗的圖文與公眾溝通，并將公眾意見采納的情況也公布于眾。只有大大增強規劃制定過程的民主參與，才能實現規劃利益相關方之間的平衡、全局利益和個人利益的協調，促進社會和諧與可持續發展。

參考文獻：

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[10] 陳雯，等.“多規合一”中生態管制作用與任務[J].環境保護，2015，（Z1）：20-22.

[11] 唐燕秋，等.關于環境規劃在“多規合一”中定位的思考[J].環境保護，2015，（7）：55-59.

Establishment of Provincial Spatial Planning System Oriented by Sustainable Development Goals

——Enlightenment from Urban Planning Regulations in France

CHEN Hong-feng

（Anhui Academy of Environmental Science and Research，Hefei 230071，China ）

Abstract：Establishing hierarchical spatial planning system is an important component of the institutional reform of ecological civilization.The evolvement of urban planning regulations in France was reviewed and generalized as decentralization and gradually integrating environmental protection and sustainable development as core elements.The regulations highlight coordination of various plans，establish principals of sustainable development and stipulate procedures for public participation.The urban and township planning system in China is not fully based on regulations integrating sustainable development goals and lacks sound coordination among different planning authorities and substantive public participation.Suggestions were proposed to establish the legal foundation of provincial level spatial planning，regulate planning rules oriented by sustainable development goals and develop integrated information basis for multiple planning integration.It was also suggested that procedures need to be refined for better public participation and supervision in the process of provincial spatial planning.

Key words：spatial planning；urban planning；sustainable development；multiple plan integration

[責任編輯 李春蓮]