政治決策視閾下統購統銷政策研究

林建雄

[摘 要] 1953年統購統銷政策的制定被認為是新中國成立初期正確決策的范例。在決策參與者方面，統購統銷政策的制定既包括黨中央和政務院的合理分工，也包括中央和地方的互動；在決策形勢方面，統購統銷政策的制定在當時特定的歷史條件下不僅是可行的更是必要的，是當時社會歷史發展階段的必然產物；在決策過程方面，黨和國家領導人不僅對糧食緊張狀況提前做出了預判，對八種備選方案進行了取舍，還對所選方案可能出現的弊端進行了認真思考；在決策影響方面，統購統銷政策在實施初期對工業化的推動，對社會主義改造的促進，對物價的穩定，以及對人民生活水平的提高等方面都起到了不可替代的作用。

[關鍵詞] 中共中央 統購統銷 政治決策

統購統銷政策是新中國成立以來最值得人們關注、也是影響最深遠的重大決策之一，被認為是新中國成立初期正確決策的范例。以史為鑒，政府的重大決策會對整個政治系統產生深遠影響，在決策制定過程中，涉及的因素極其復雜，要做到完全理性地去分析決策的利弊和準確判斷決策所帶來的影響，是難以做到也是不現實的。但是，只要借鑒制定統購統銷政策的這種方法來制定政策，并注意根據現實條件的變化對政策進行調整，那么完全可以做到減少政策的失當，防止和避免決策出現重大失誤，做到決策的科學化和民主化。

一、對決策參與者的分析

決策參與者是指直接影響和參與政治決策的人。對決策參與者進行梳理，有助于我們了解統購統銷政策是否是在發揚民主、集體商議的基礎上所產生的一項政策。

1.宏觀層面——黨中央和政務院的合理分工。從宏觀層面上看，決策參與者的確定需要從具體的決策機制入手。1953年上半年隨著全國糧食供銷關系不斷緊張，黨中央要求中央財經委員會考察情況并提出解決問題的具體方案。9月間，陳云向中央提出在農村實行糧食征購、在城市實行糧食配售的建議方案。10月2日，中央政治局舉行擴大會議討論糧食問題，陳云在會上作關于糧食問題的報告，毛澤東作會議結論，指出糧食征購和配售問題勢在必行。10月10日，全國糧食會議（會議通知明確要求地方各局負責人來京開會）召開，經過數天的集中討論，會議確定將糧食征購和糧食配售定名為“計劃收購”和“計劃供應”。10月16日，中共中央作出《于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》。11月19日政務院下達《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的命令》，全國開始實行糧食統購統銷。從宏觀的決策機制方面我們可以看出，黨中央和政務院（中央財經委員會）、中央和地方都參與到了這項政策的討論和制定之中。

2.微觀層面——中央和地方的互動。從微觀的角度上看，我們可以透過兩個具體事件來關注這項決策的參與者都包括哪些人，以小見大。第一件事，據薄一波回憶，全國糧食會議期間，西南局書記李井泉曾向鄧小平反映，在四川進行的糧食征購政策試點中，農村干部對征購抵觸情緒很大，即有基層干部，也有縣、區兩級的干部。此外，李先念10月11日在全國糧食會議上說，中南地區一些省份對糧食統購統銷政策的態度并不相同，最初是兩湖贊成、兩廣反對、河南動搖、江西態度不明，以后河南、江西也贊成，而兩廣糧食收購情況較好并且為土改新區，所以要求暫緩半年。但考慮到其他省份實行統購統銷，也必然會影響到兩廣的糧食收購，因此還是同步實行為好。這表明，在全國糧食會議召開以前，不少省份就已經知道將要實行統購統銷的事情，中央就統購統銷的事情也已向這些省份征求過意見。

因此，從決策參與者的角度來看，統購統銷政策的制定既包括黨中央和政務院的合理分工，也包括中央和地方的互動，經過了黨內的充分討論和政策試點，是民主討論、集體商議的結果。

二、對決策形勢的分析

決策形勢是指制定決策時所處的時空狀態。對于決策形勢的分析有助于我們在具體歷史條件下判斷這項政策的制定是否符合當時現實狀況，是否做到科學決策。列寧曾明確地強調時間和空間兩維對政治決策的重要影響：“只有客觀地考慮某個社會中一切階級相互關系的全部總和，因而也考慮該社會發展的客觀階段，考慮該社會和其他社會之間的相互關系，才能成為現如今階級制定正確策略的依據”[1]p602-603。從列寧的這段話中我們可以將決策形勢分為環境形勢和組織形勢兩個方面，前者是指制定政策時社會發展的客觀階段，后者是指制定政策時一切階級的相互關系。

1.環境形勢——國家優先發展重工業與對農業進行社會主義改造的戰略背景。新中國成立后經過三年的經濟恢復，經濟形勢明顯好轉，在此基礎上黨中央提出了以優先發展重工業為中心的“一五”計劃。一方面，大規模的工業建設使大量的農村人口進城就業，城鎮商品糧供應量迅速增加，使糧食的消費數量大幅上漲。由于工業化的需要，不少農村開始種植經濟作物為工業提供原材料，這也加大了吃供應糧的人數。據統計，1953年城鎮人口已占全國人口的13.3%，達到了7826萬，農村里吃供應糧的人口也達到了1億[2]p181。因此，即便是1952年糧食獲得豐收，但到了1953年還是出現了糧食供求緊張的局面。另一方面，工業化需要大規模的資金投入，但如果只靠工業部門自身來籌措資金是遠不夠的，因此要想快速地實現工業化必然要從農業中獲取資金積累。其中一個重要的資金積累來源就是農副產品的出口換匯，這樣就加劇了農副產品的供求緊張關系。在這樣的情況下，國家已經無法單純依靠市場機制來籌集如此多的糧食以滿足工業化的需要。

此外，在當時的社會背景下，黨中央不只是將統購統銷政策當做一項應急措施，更是將其看做改造個體農民不可缺少的一環，從而為農業的社會主義改造打下基礎。1953年6月毛澤東在中央政治局擴大會議上首次對黨在過渡時期的總路線和總任務作了較為完整的闡述，強調要在十年到十五年或者更多一些時間內，基本上完成國家工業化和對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。其中，對農業進行社會主義改造的核心是農業合作化、集體化。一方面，農民不可避免地有自發性和盲目性的一面，需要采取一定的途徑來引導農民走互助合作的社會主義道路。另一方面，農業集體化、合作化的實現，又有利于糧食統購工作的進行，國家直接從合作社進行糧食征購大大降低了統購統銷政策的成本，統購統銷政策在客觀上要求加快對農業社會主義改造的步伐。因此，統購統銷政策在醞釀之初就被納入到了黨在過渡時期的總路線之中，而實行糧食征購與互助合作也就順理成章地成為了對農業進行社會主義改造的兩條重要途徑。

2.組織形勢——農民的小農意識與私商的投機行為。從組織形勢來看，農民和私營商人也對統購統銷政策的制定產生了重要影響。從農民的角度看，新中國成立后經過幾年的經濟恢復，農民的生活條件不斷改善，糧食消費量也增加了。據統計，1949年農村人均消費糧食370斤，1952年增加到440斤，同三年前相比，每個農村人口多消耗糧食70斤，這加起來就是一個驚人的數字[2]p181。農民固有的小農意識以及在舊社會的經歷，使他們希望家有余糧以防不測。此外，當時的糧食市場依然是自由市場，當市場上糧食的需求明顯大于供給時，農民就會出于惜售心理而不急于將糧食賣出，導致國家無法以合理的價格大規模收購到糧食，從而誘發糧食危機。從私商的角度看，統購統銷政策制定之前私商買賣糧食的空間比較大，當市場需求大于供給時，私商見有利可圖就會大量搶購和囤積糧食哄抬物價。國家為穩定物價，為工業化創造良好的經濟環境，就必須想出辦法制止此類現象的發生。

總之，以工業化為中心的發展戰略、農民的惜售心理、私商的囤積居奇以及1953年上半年全國糧產區災情嚴重，導致了1953年的糧食危機。隨著黨中央將糧食危機與黨在過渡時期的總路線相聯系，這就使黨中央感到有必要對統購統銷政策的可行性和緊迫性進行認真考慮。經過以上對決策形勢的分析，我們可以看出統購統銷政策的制定在當時特定歷史條件下不僅是可行的更是必要的，是當時社會歷史發展階段的必然產物。

三、對決策過程的分析

一項決策的制定往往是許多政治因素互動的產物。決策過程不僅包括決策機制的運行過程，而且還包括決策者的認識過程。

1.決策感知階段。決策認識過程的第一個階段是決策者的感知階段，也就是決策者對某項決策進行了解和認知的階段。在統購統銷政策的制定過程中，作為黨和國家最高決策者的毛澤東無疑起了重要作用。毛澤東認為當時的糧食危機表現出了國家與作為小生產者的農民之間關系的緊張狀況，這種個體農民不愿意向國家出售糧食的狀況被看做是走資本主義道路的自發傾向，進而引發了毛澤東對個體農民的擔憂。土地改革以后，“從農民是私有者和農產品的出賣者這種性質所發展的個體經濟的積極性，表現出農民的自發趨向是資本主義”[3]p662，“如果聽任這種自發傾向繼續發展下去，就會使農村中資本主義的陣地加強起來，而社會主義陣地削弱下去”[3]p720。這種擔憂就使得毛澤東認為必須采取有力措施改變這種狀況。在總的方針政策上，是對農民進行社會主義改造，引導農民走合作化道路；在具體的糧食問題上，統購統銷政策自然與毛澤東改造個體農民的思想相符合。

陳云作為黨內的經濟專家，也對統購統銷政策的制定產生了不可忽視的影響。陳云早在1950年黨的七屆三中全會上就提出：“中國是個農業國，工業化的投資不能不從農業上打主意?！盵4]p971951年年底，陳云在全國財政會議上曾強調征購的必要性，他認為糧食緊張的局面確實存在，但不用過分恐慌，若采取征購辦法，那么糧食問題則可以解決。在他1952年年初交給中共中央的一份報告中就明確提出了實行糧食征購的意見，但由于一些地方希望從緩進行，這個辦法并沒有在全國實行。此后，在1953年的全國糧食會議上，陳云認為如果農業產量沒有大幅度的提高，糧食征購這條路注定是要走的。從毛澤東和陳云對農業農民問題的思考中可以發現，在1953年出現糧食危機甚至在此之前黨中央就已經對統購統銷問題有了一些想法。

2.決策分析與判斷階段。決策認識過程的第二個階段是分析和判斷階段，決策者對多種方案進行分析比較，權衡利弊。針對1953年的糧食危機，在陳云主持下，當時總共提出了8種方案：1.又征又配，即統購統銷。2.只配不征，即只在城市里進行配售，在農村不進行征購。3.只征不配，即在農村進行征購，在城市依然是自由買賣。4.原封不動，即繼續自由買進、賣出。5.“臨渴掘井”，即等到國家在自由市場實在買不到糧食時再到重點產糧區進行征購。6.動員認購，即層層下達控制數字，控制數字不向農民露底，由村支書開會動員農民認購糧食。7.合同預購，即與農民在春耕前簽訂合同，對糧食進行預購。8.不搞統一辦法，由地方各行其是。從8種方案的各自利弊來看，陳云比較認可第一種方案，但他認為即使第一種方案可以行得通，本身也存在利弊問題。采用又征又配的方案必然會影響到國家與農民的關系、國家與消費者的關系、國家與商人的關系，有可能妨礙農民的生產積極性，引起農民的恐慌，甚至“逼死人或打扁擔以至暴動的事，都有可能發生”[4]p209。然而，如果不實行糧食征購與配售，結果會更糟，有可能重新回到舊中國進口糧食的老路上去。這樣不僅會嚴重影響國家的工業化進程，還有可能再次遭受帝國主義的壓迫和侵略。雖然實行這項政策有弊端，但是只要價格公道，公平合理，將農民的長遠利益與現實利益兼顧起來，就能夠大大降低這項政策所帶來的弊端。

毛澤東也認真分析了統購統銷政策的利與弊。毛澤東認為農民具有盲目性和自發性的特點，在對其進行社會主義改造中，“如果沒有計劃收購糧食這一項，就不完全”[2]p186。因此對糧食實行統購統銷不僅能夠緩解糧食危機，還有利于對農民的社會主義改造。同時毛澤東也看到這種做法的弊端，第一農民不滿，第二城市居民不滿，第三外國報紙輿論不滿。因此毛澤東非常強調宣傳工作的作用：要大張旗鼓地宣傳，但國內報紙一律不登。除此之外，在全國糧食會議上，針對地方干部中存在的抵觸情緒，毛澤東再次強調將統購統銷同黨在過渡時期的總路線聯系在一起，從而緩解了黨內爭論，使統購統銷政策在地方得以順利執行。

綜上所述，統購統銷政策的制定首先是建立在黨中央對當時社會環境以及社會發展趨勢的深刻認識之上。黨和國家的領導人在1953年糧食危機之前就已經對糧食領域的政策進行了深入思考。在制定政策的過程中，不僅提出了8種解決方案，而且仔細分析和論證了每一種方案的可行性。在選擇統購統銷政策為可行的方案之后，黨中央還辯證地指出了統購統銷政策的利弊，并盡可能地降低統購統銷政策將會帶來的弊端?；仡欉@一決策過程，我們能夠發現，黨中央充分運用馬克思主義唯物辯證法，堅持了實事求是的原則，為這項政策的科學性、合理性以及可行性打下了堅實的基礎。

四、對決策影響的分析

一項政策的制定除了應該關注決策參與者、決策形勢和決策過程之外，還應該關注這項政策實施之后所產生的影響，任何政策只有付諸實踐才能檢驗出其是否可行。由于本文所研究的是統購統銷政策的制定而不是統購統銷政策從實施到終止的全過程，因此在決策影響方面，本文只討論統購統銷政策在其實施初期的影響。

1.統購統銷政策有力推動了新中國的工業化進程。眾所周知，中國的工業化模式并沒有沿用像英國“圈地運動”那樣的資本積累模式，而是借鑒了蘇聯的經驗，即優先發展重工業的工業化模式。據統計，在當時的工農業產值中農業產值占了56.9%，輕工業產值占整體工業產值的64.4%，而其中以農產品為原料的產值又占了輕工業產值的87.5%[5]p204。因此，在新中國成立初期我國很難依靠工業本身為工業化建設積累大量資金，而農業作為經濟發展的主要部門不得不擔起這份重任。統購統銷政策使輕工業有了價格低廉、穩定的原料儲備，從而獲得保護性的發展。由輕工業積累的資金又被用于重工業建設，從而推動國家重工業的發展。

2.統購統銷政策促進了我國的社會主義改造以及社會主義計劃經濟體制的形成。統購統銷政策實施之后，國家取締了糧食自由市場，不僅將分散的農業納入了國家計劃軌道，引導農民向著互助合作的社會主義道路前進，而且隨著對油料、棉花、棉布的統購統銷，國家掌握了糧食和工業原材料，手工業和資本主義工商業從而也受到了限制和改造。此外，在新中國成立初期人們將國家對整個經濟領域的“統制”看做是真正的社會主義，而計劃經濟體制確立之初面臨的首要問題就是如何將分散的農業納入到國家計劃之中，統購統銷政策很好地解決了這個問題，并使國家計劃進入到了消費領域，為后來計劃經濟體制的建立打下了基礎。

3.統購統銷政策在當時穩定了物價、滿足了人民群眾的基本生活需要。穩定的物價是“一五”計劃期間能夠開展大規模經濟建設的主要條件之一。統購統銷政策直接取締了糧食自由市場，避免了農民作為小生產者的惜售行為以及商人囤積居奇、哄抬物價的投機現象，從而保持了物價長期的穩定。1955年毛澤東曾對統購統銷政策的好處作出過精辟解釋：第一是對缺糧的貧農有利，保證他們餓不死；第二是對災民有利，能夠有效緩解災情；第三是對種植經濟作物的農民有利，保證他們的糧食供給；第四是對城市居民有利，保證國家工業化的進行；第五是能夠拿出部分糧食出口換機器，從而促進工業化的實現。統購統銷政策關系到人民吃飯這個最重要的問題，也只有如此才能在當時的歷史條件下滿足人民群眾的基本生活需要。

4.統購統銷政策的消極影響。統購統銷政策人為地割斷了農民同市場的聯系，農民沒有了市場機制的導向，為了履行國家規定的義務，農民對自身所種植的農產品也沒有選擇權和處理權，這就會抑制農民的生產積極性以及阻礙農業的發展。此外，由于否定了價值規律的作用而又沒有形成良好的制約機制，導致了工農業剪刀差的長期存在，農民承受了很大的經濟負擔，也造成了國家與農民關系緊張的局面。值得注意的是，在這些負面影響之中，有些是在政策初期就已顯現的問題，而更多問題的出現則是由于政策的逐步僵化所帶來的。正如薄一波所說：“統購統銷政策的問題和教訓在于‘大躍進和十年動亂的大曲折不僅使我們長期找不到機會來改變這一政策，而且還不得不從購銷兩頭越勒越緊?！盵2]p199

總之，統購統銷政策的制定是符合當時客觀歷史現實的，因此是正確和必要的。統購統銷政策對新中國工業化進程、社會主義改造、穩定物價以及保證人民的生活需求都起了重要的歷史作用。這項政策所取得的成績是首要的，但我們也不能否認隨著經濟的發展與生產力水平的提高，其弊端也日益顯現出來，并且越來越成為農業生產力發展的桎梏。因此，十一屆三中全會后，黨和國家就開始根據現實條件的變化對統購統銷政策進行調整，直到1992年，以全國各地相繼取消糧票為標志，統購統銷政策最終退出了歷史舞臺。

參考文獻：

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責任編輯/馬永義