美國的“區劃變更”及其對我國“控規調整”的啟示

衣霄翔 吳 瀟 肖飛宇

自從全國各地陸續編制完成并開始實施控制性詳細規劃(簡稱“控規”)，“控規調整”便成為控規實施層面的一個焦點問題。一方面，從控規調整產生的初衷來看，它是剛性的開發控制框架下一種提高控規適應性和修正能力的彈性機制，不論是從規劃編制的局限性還是從城市發展的不可預見性來看，控規調整都是不可避免的，甚至是必要的[1]；然而，另一方面，控規調整的泛濫和隨意也對城市的發展和市場的公平造成了一定隱患，甚至是一些可見的消極影響，因此，控規調整一直是受到非議最多的規劃實踐工作之一。從全國的控規實踐情況來看，各地的控規調整工作都經歷了不同程度的改革，也取得了不同程度的成效，但一些消極問題尚未得到根治，控規調整的改革和發展還有很長的路要走。

眾所周知，我國的控規源于美國的“區劃”(zoning)?？v觀區劃百年的發展歷程，一種與控規調整相似的管理工作——“區劃變更”(zoning variance)①，作為土地開發控制下的一種彈性和救濟機制自始至終伴隨著區劃的實施過程，從早期飽受爭議的階段到如今趨于成熟的狀態，區劃變更經歷了百年的探索與改革?；剡^頭看我國控規調整的發展情況，與之具有許多相似之處，不僅在橫向上呈現出早期區劃變更所面臨的類似問題，而且在縱向上經歷著與區劃變更相似的變革過程和發展階段。不難看出，不論是從具體的理論、技術與方法，還是從理念、趨勢和方向的把握上來看，美國的區劃變更對我國的控規調整都會產生相當的借鑒意義。然而，以往國內有關美國區劃的研究鮮有涉及區劃變更，更沒有針對區劃變更的研究及其與我國控規調整的相關性或比較視野的研究，所以，筆者試圖系統地梳理美國區劃變更的發展歷程和理念方法，并借此探討其對我國控規調整的啟示。

1 評介：美國的“區劃變更”

1.1 產生及作用

美國的區劃變更產生于1916年紐約市誕生的美國第一部成文的區劃法，這部區劃條例中包含了區劃變更的條款。但逐本溯源，如同美國區劃的法理來源于美國普通法(Common Law)中的反妨害準則(Nuisance Law)[3]，區劃變更的立法精神也可以更早地追溯到1862年的紐約市“建筑條例”(New York City Building Code)，該法案為紐約建筑局(Department of Buildings)賦予了“修改或變更條例中任意條款以滿足特殊案件的需求”的權力，同時規定變更“不能與公共安全、公共利益相沖突，必須實現實質正義(substantial justice)”[4]。

回到首部區劃條例，面對當時紐約市超過500萬的人口和接近800km2的地區，這部實質上只有7頁文本的法案被認為是不成熟、不完善的，不得不承認這樣一個初步的法案是無法完全預料區劃實施過程中將會面臨的所有特殊情況。所以，當初設置區劃變更權力的基本原理即是，“為尚不成熟的區劃控制管理提供一種使之更完美的機制”[5]。這之后，在區劃百年的發展歷程中，盡管飽受爭議，但至少從理論上講，區劃變更一直發揮著最初的作用。區劃標準可以合法，但卻無法完全合理，區劃變更便始終作為一種調節機制而存在，防止合法化的區劃標準對土地所有者強加的無法克服的困難[6]。而且，在法律界長期以來區劃變更還被冠以一些形象的稱謂——它被視作“在區劃條例實施過程中適應那些未被預料的情況的‘安全閥’(safety-valve)”，也被稱作“防止區劃條例違反憲法的‘保險閥’(escape-valve)”，或“避免對私產非法征用的‘逃生艙’(escape-hatch)”，等等[7]。

1.2 權限及機構

具體來看，區劃變更的法定權限被寫入每個州的區劃授權法(Zoning Enabling Legislation)。1922年美國商業部制定的“標準州區劃授權法案”(SZEA)包括了區劃的變更權力，該法案受到紐約區劃條例的影響，基本沿用了紐約的模式。標準州區劃授權法案在1922年到1926年間被修訂了數版，將州政府的權力下放到市政府，以確保其實施效力。這之后，大多數州采用了與之相似的區劃授權法案，而且許多州在區劃變更的條款上基本采用了一致的語言。

例如，北卡羅來納州的區劃授權法案中規定：“當實施區劃條例中的嚴格規定會遇到實踐困難(practical difficulties)或無法克服的困難(unnecessary hardships)②時，區劃調整委員會(Board of Zoning Adjustment)有權力通過對上訴的判決，去變更或修改條例中的任意規定或條款，包括建筑物的功能、構造、布局或土地的用途等，同時，變更必須遵守區劃條例的精神，保證公共安全和福利，實現實質正義?！毕啾戎?，標準州區劃授權法案中僅采用“無法克服的困難”的說法，而紐約市所采用的條款則同時包括“無法克服的困難”和“實踐困難”③。

依據標準州區劃授權法案，需要成立一個區劃調整委員會，或區劃上訴委員會(Board of Zoning Appeal)，這個委員會是市政府中一個獨立的機構，由立法機關委派，接受涉及區劃實施的有關上訴，對個人用地的修改申請進行審批。業主對地塊提出的區劃調整申請需專門遞至區劃調整委員會，該委員會有權聽證所有上訴以及規劃實施部門的解釋，有權批準區劃變更、區劃中列明的特例(special exceptions)和有條件使用(conditional use)，有權在批準變更申請時附加條件以減輕調整造成的影響[9]。區劃調整或修改必須依照法定程序進行，其中最關鍵的環節之一是公開聽證會，公眾可就區劃調整委員會的決策向立法機關或法院提出上訴[10]。在有些地區，地方政府的立法機構可能會充當在區劃調整委員會之后、入稟法院之前的第二層地方上訴機構。各州的區劃授權法中通常會對變更權限進一步限定，以決策機構的絕對多數票方可批準變更。除此之外，區劃授權法賦予區劃調整委員會修改區劃條例有效年限的權限，但要與區劃條例的基本意圖和目的相協調，與條例的基本規定相符。

通常來講，區劃調整或上訴委員會由3至9個成員組成，這些成員由市立法機關委任，早期大多為房地產經紀人、小商人、志愿律師、政府特派員等非城市規劃專業人士，對規劃師從專業角度給出的建議過分輕視[11]。所以，為規范上訴程序，有些地方設立了監督委員會(board of supervisors)來取代由業余人士組成的區劃調整委員會，同樣，公眾可就監督委員會的決策向立法機關或法院提出上訴[9]。

1.3 程序與類型

一般來看，區劃變更的法定程序包括申請、調查、初審、上訴、聽證、判決等幾個環節，通常是由規劃部門對申請進行調查和初審，并向批準區劃變更的部門(通常為區劃調整/上訴委員會或監督委員會)提供初審建議，再由批準部門組織聽證進行判決。以洛杉磯為例[12]，由縣區域規劃委員會(County Regional Planning Commission)制定區劃變更的程序。申請者需向該委員會提出申請，申請書的格式由該委員會統一制定，申請書中應提供充分的情況說明和信息。區域規劃委員會在收到申請后，需對申請的所有情況進行調查和判斷，如果該委員會認為有必要進行變更，需向監督委員會遞送一份推薦予以批準的報告；如果區域規劃委員會否決了變更，需向申請者郵寄通知，申請者在收到通知后可就該否決意見進一步向監督委員會提請上訴。監督委員會在收到上述“報告”或“上訴”后需通知利害相關方組織聽證，并就聽證意見作出最終決定，不論是公眾還是申請者都可就該決定繼續向立法機關或法院提出上訴。

從調整內容來看，區劃變更包括兩種類型：一是“用途的調整”(use variance)，指允許那些在區劃中沒有被明確禁止的用途，比如在專門的居住用地內開發商業設施；二是“空間的調整”(dimensional variance)，也稱“面積/體量的調整”(area/bulk variance)，比如地塊尺寸、高度限制、后退要求、停車標準以及區劃中其他相關的空間使用規定[6]。通常來講，業主申請用途調整的難度要比空間調整大許多，由于用途調整被視為沒有經過立法機關卻又對區劃進行修訂的手段，規劃師常常反對批準這類申請，而且在有些州的區劃授權法案或區劃條例中也禁止這樣操作[9]。

除此之外，在很多地方，申請這兩種類型調整的條件及其審查標準是不同的。通常來看，業主申請用途調整的條件是非?？量痰?，必須證明如果嚴格遵守區劃規定，會導致在合理使用土地上遭遇“無法克服的困難”；而申請空間調整的條件便寬松許多，往往證明“實踐困難”即可，比如紐約市便采用這種區別對待的方法。關于上述兩種困難的界定，前者要比后者復雜和嚴格許多，后文會具體說明。另外有些地方，對兩種類型的調整申請都采用最嚴格的標準，即均需證明“無法克服的困難”，比如佛蒙特州[6]。

1.4 條件及解釋

不論從申請者的論證，還是從區劃調整委員會、監督委員會的審查和法院的裁斷來看，對“無法克服的困難”或“實踐困難”的證明和判定，始終是一項區劃調整申請能否被批準的核心環節和關鍵因素。長期以來，由于區劃授權法中關于區劃變更的條款過于含糊、難懂，操作起來彈性很大，區劃變更受到了諸多批判[13]。盡管有些州進一步制定了相關細則，具體說明區劃授權法或區劃條例中的一些基本條款，尤其是解釋何為“無法克服的困難”，然而大部分地區還是沿用區劃授權法中的基本規定，并將區劃變更申請的評判和決策交由司法部門或是區劃調整委員會處理。所以在以往的80多年里，區劃變更的法定標準主要依賴于司法解釋，并且法院早已對區劃變更的法定批準條件建立了一套詳細、嚴格的解釋[7]。

對于“實踐困難”的判定，通常需要滿足兩個條件：一是困難必須來自土地本身的特征，而非諸如身體健康狀況、商業機遇等個人因素；二是申請者所遭遇的困難必須是獨有的，而不是周邊業主所普遍面臨的難題，如果困難是比較普遍的，那么往往需要進入到區劃修訂(zoning amendment)的程序[11]。

對于“無法克服的困難”的判定，則要復雜和嚴格許多，不僅要界定困難的性質，還要衡量困難的程度。從困難的程度來講，區劃發展早期最嚴厲的“困難檢驗“(hardship test)要求，不論是用途還是空間的調整，申請者均需證明如果嚴格遵照區劃規定將導致土地“沒有合理的用途”(no reasonable use/return)④。由于這種檢驗過于嚴厲，到20世紀50年代，為提高區劃變更的有效性，逐漸衍生出前文所述的對用途調整和空間調整采用雙重審核標準的方法。發展至今，隨著人們越來越重視區劃變更所造成的消極影響，即外部性問題，“沒有合理用途”的困難檢驗標準逐漸轉向對另外兩方面內容的考量和評判，即申請者預期的“合理用途”將會造成的有害程度以及為界定申請者所面臨的困難程度所需花費的成本[7]。

在對困難程度的檢驗基礎上，判定“無法克服的困難”時通常還需要附加一些有關困難性質的條件[6]。第一，困難必須是由區劃標準本身在適用性上的局限所造成的，因此，諸如申請者的個人狀況、業主使用上的便利、土地使用契約等原因都不算數。但是，近些年，有些地方在滿足殘障人士合理居住要求的區劃變更申請上采用了較為寬松的政策。第二，困難必須與地塊特有的物理環境和條件有關，比如地塊尺寸和形狀的不規則、過于狹窄等因素，或陡坡等地形特征。第三，困難不能是申請人自己造成或強加的(selfcreated or self-imposed)，比如在已知區劃限制的情況下購買土地后欲作他用或欲突破其他限制；再比如賣掉土地的一部分后申請變更去開發余下部分的土地。第四，困難是個別地塊所獨有的，不能是普遍面臨的問題。

上述的審核標準和申請條件僅僅是從申請者的角度進行的考量，批準一項區劃變更還需要站在公共利益的立場去審視[7]。區劃授權法明確指出，變更不能違背區劃條例的精神和意圖，而且必須保證和促進公共安全和公共福利，并實現實質正義。所以，通常以下一些情況的變更申請是不允許批準的：第一，與區劃條例中明確規定的內容相悖的變更；第二，涉及區劃條例明確禁止的用途，或改變地塊邊界的變更；第三，可能導致環境惡化、產生交通隱患、影響相鄰地塊的價值或造成其他損害的變更；第四，可能導致相鄰地塊或變更地塊所處區域的“本質特征”(essential character)發生變化的變更，以及在實質上或永久性地妨害相鄰地塊的合理使用和發展的變更。

除此之外，有些地方會進一步規定允許變更的程度，比如佛蒙特州，當批準一項調整時，必須保證這是能夠實現救濟、滿足業主合理使用土地的最小程度變更(minimum variance)，并保證這個變更在最小程度上背離了原有區劃規定[6]。

1.5 批評與改進

從二戰后到20世紀80年代，美國學界涌現了大量有關區劃變更的批判聲音，尤其是在法學界。因為通常來講，在區劃編制并經立法機關通過后，區劃變更的上訴、裁決、解釋等相關事宜大都交由區劃調整委員會、司法部門或立法機關處理，盡管在受理案件時往往需要規劃部門給出相關建議，但規劃部門在區劃變更中起到的實際作用非常小，所以區劃變更常常更多被視作一個法律問題，而不是規劃問題。也正是由于這樣一種狀況，區劃變更中缺少規劃部門實質的參與，缺少對總體規劃和區劃結構的理解，缺少從規劃專業知識角度的判斷，等等，引發了學界對區劃變更的質疑和批評。有學者擔心，過于自由地裁斷和批準區劃變更，會導致“區劃的整體結構被漸漸摧毀”[14]；鑒于一些城市非常高的區劃變更申請數量和通過率⑤，有學者指出，如此高頻率地調整和違背原有區劃，會導致“區劃失效”[15]。除了對區劃自身效用的影響，區劃變更還可能造成一些比較廣泛的消極影響，比如，委員會濫用行政權力，缺少對申請者公平的對待，影響公眾對區劃的信心，危及民主制度；再比如，區劃變更可能會侵害那些未得知周邊區劃變更而購買土地的人們的權益，可能對申請者的鄰居造成傷害，損害公共利益，等等[11]。

上述的這些顧慮，即區劃變更可能造成的消極影響，大都可歸結為直接或間接的外部性問題，但由于區劃變更無法被取締，更多具有實踐意義的批判則指向造成這些消極影響的根源，即區劃變更自身存在的不足。首先可以肯定的是，對這些消極影響的擔憂來源于區劃變更的高通過率[7]，區劃變更本應是嚴格的區劃控制框架下一種適當、適度的調節機制，而現實中如果變更的數量巨大，勢必會造成難以估量的影響。再來看區劃變更是如何通過的，當變更申請被區劃調整委員會駁回，申請者可繼續向立法機關或法院進行上訴；當區劃調整委員會批準變更申請，如果公眾沒有異議或進一步向法院上訴，那么變更便可正式通過。由此可見，盡管區劃調整委員會在批準和否決一項變更上擁有同等的權力，但在實踐中，由于申請者對變更的意愿往往要比公眾反對變更的態度更加強烈，而且公眾持反對意見的變更項目比例較低，所以區劃調整委員會對一項變更申請的批準要比否決容易得多。從另一角度來看，正如規劃師所擔憂的，區劃變更往往是未經規劃部門的認定和立法機關的批準，便由區劃調整委員會對經過立法的區劃進行修改的行為，從某種意義上講，這是“篡奪立法機關的特權”[11]。從這樣的制度安排來看，區劃調整委員會在區劃變更中不僅扮演著核心角色，而且行使著很大的自由裁量權，在很大程度上決定著區劃變更實際發揮的作用，也正是因此，對區劃變更自身的批判大都將矛頭指向區劃調整委員會。

具體而言，主要體現在兩方面，一是人員構成，由于長時間區劃調整委員會大都由業余人士構成，缺少相關的專業知識，缺少與規劃部門的協作，而且往往不重視規劃和法律專家的意見，對變更申請的裁斷反而依賴于申請者的陳述或是申請者聘請的建筑師的意見[15]；二是決策過程，由于受理項目較多，區劃調整委員會往往沒有足夠的時間進行深入的調查和研究，聽證過程也十分簡單，導致決策草率，有時對“困難”的論證尚不充分便予以批準，有時決策未能嚴格遵守規定，有時在對不同申請的處理上也有失公平[11]。

針對上述批評，在很長時間里人們一直在探索解決問題的途徑，區劃變更的實踐工作也不斷得到改進，如今的區劃變更已經在立法、司法、行政等工作上形成一套比較成熟的框架和方法。從歷史文獻上來看，有關區劃變更的學術批判和探討主要集中于1950-1980年代，從1990年代至今，關于區劃變更的學術研究數量明顯減少，在一定程度上講，以往在區劃變更上集中的問題如今已得到一定改善，矛盾不再那么突出了。這樣的結果不僅僅歸因于區劃變更的進步，而且受到區劃自身發展的影響。戴維·W.歐文斯(David W. Owens)[7]認為區劃的多種改革在一定程度上減少了變更的需求，比如規劃單元開發(planned unit development)、特殊用途和有條件使用的許可、績效標準的使用(performance standard)、新城市主義的規定，等等。

具體而言，以北卡羅來納州為例[7]，相對區劃變更矛盾比較集中的年代，如今的區劃變更在以下幾方面取得了重大的改進：第一，在組織管理上，盡管絕大多數地區仍是以區劃調整委員會作為區劃變更權力的行使機構，但委員會的人員構成發生了巨大變化，絕大多數的成員均具有相關工作經歷，并且在區劃法以及準司法程序等專業技能方面受過專門的培訓；除此之外，區劃管理部門會向委員會提供工作人員支助(staff support/assistance)，申請者也會得到來自委員會關于變更標準、形式、程序等內容的工作人員援助。第二，決策過程方面，在保證合理程序(due process)上取得一定改善，提供程序性保障(procedural safeguards)，比如，委員會作出的關鍵結論必須要有充足的、實質性證據，而且法院要求委員會必須對每項決定提供詳細的書面說明；再比如，聽證之前要保證通知到位，而且聽證過程要保證時間充足，等等。

2 借鑒：對我國“控規調整”的啟示

2.1 對發展階段的認識和發展趨勢的判讀

如前文所述，區劃變更在產生之初，很大程度上充當著一種對尚不成熟的區劃法進行優化和修正的保障機制，在這一點上，我國的控規調整與之十分相似；而且，不難看出，我國控規調整目前所暴露出的種種問題⑥與區劃變更在長期發展中飽受的非議也是極其相似的。然而，歷經百年發展后，一方面由于區劃自身的發展減少了區劃變更的訴求，另一方面隨著區劃變更自身所取得的不斷優化和改善，如今，區劃變更已不再像早期那么普遍和廣泛，而是成熟、嚴格的區劃框架下一種適度、適當、適量的彈性機制，更多發揮著準司法性的“救濟”作用，即對由區劃對當事人造成的侵害進行補救和補償。

相比之下，不論是我國的控規還是控規調整，不論是控規的編制還是實施，仍處于發展初期階段⑦，控規調整的產生伴隨著一套仍處于探索階段、尚不成熟的控規體系的實踐?？匾幘幹坪蛯嵤┑目茖W性尚有待考驗，控規對城市發展的控制引導能力和對市場需求的把握能力尚且有限，在這樣的條件下，控規調整在很大程度上則起到“彌補當前控規缺陷”的作用，既可能是修正控規編制科學性不足所造成的設計缺陷，也可能是由于控規對城市發展的可能性預料不足，而通過調整追求潛在的更好的規劃方案。但正因為處在這樣一個初期階段，控規調整自身的建構尚不健全，也使得它成為某些利益主體披著法律外衣進行逐利的工具，導致控規調整在起到優化控規這樣一個積極作用的同時，也產生了許多消極影響，所以，控規調整的發展仍有很長的路要走。

以美國區劃及區劃變更百年的發展歷程為參照，可以得出這樣一個結論，再科學的規劃也永遠不可能滿足城市所有的發展需求，再嚴格的管理也無法避免特例。所以，首先可以肯定，對于控規管理而言，以控規調整為主要形式的“彈性機制”是必要的，只是在未來的發展中，隨著控規的變革以及控規調整自身的優化，這一“彈性機制”的稱謂、形式、機制和作用可能會產生較大的變化。其次，可以預見，控規調整的管理將會越來越嚴格，否則大量的、任意的調整會徹底瓦解控規的功能和機理；同時，隨著控規的理念和技術進步，控規調整的訴求會越來越少，這樣，總體上控規調整便會逐漸成為一種“適度、適當、適量”的彈性機制。最后，不妨大膽假設，當控規調整的需求越來越少，管理越來越嚴格，控規調整所起到的作用可能便不再以“彌補控規缺陷”為主，而是更多地充當一種解決發展難題的“協調機制”和維護業主正當權利的“救濟機制”。

2.2 對作用機理的認識與角色職能的把握

美國的區劃本身便是法律文件，區劃的編制是一項立法工作，所以“區劃變更”在很大程度上屬于一種準司法或司法工作；而我國的“控規”與“控規調整”則不同，雖然作為法定規劃，控規受到法律的保護，但“控規”本身屬于“行政規范性文件”⑧，控規的編制、實施以及控規調整都屬于行政工作范疇，確切地說，是一種行政行為⑨。這種屬性上的區別導致控規調整的基本運行原理與區劃變更有所不同。

具體而言，區劃的編制是立法工作，區劃的實施是行政工作，區劃的變更是(準)司法工作，于是，在區劃的管理中，立法機關、規劃部門、(準)司法部門承擔各自職能，但又彼此聯系，甚至相互制約。拿區劃變更來說，盡管其審議和決策部門為區劃變更委員會或法院，但如今規劃部門的意見也舉足輕重，因為(準)司法部門通常依據法理和司法解釋去裁斷，缺少從規劃專業角度的判斷，而規劃部門的意見則可以與之互補；而且區劃變更擁有多條上訴渠道，具備相對完善的復議和救濟制度。所以，區劃變更不僅在決策標準上存在互動和交流，而且在權力分配上也存在著一定制衡機制，這種“制衡”可以在一定程度上降低區劃變更的風險。

而我國的控規調整則不同，控規的編制、實施和調整都屬行政工作，在控規編制、實施和控規調整的管理中，規劃部門代表政府扮演著核心角色，盡管在控規調整工作中，規劃部門會征求專家和相關部門意見，但這些意見往往并不起決定作用。規劃部門的決策對控規調整起到決定性作用，同時也對控規調整得以發揮積極作用起到關鍵性作用，規劃部門“既是對項目進行決策、對決策過程進行監管、制定決策和監管的規則、對規則進行評估和調整等等的管理者，還要成為公共利益的守護者、城市開發的推動者和出現問題時的協調者”[1]。所以，不同于區劃變更存在外部的制衡機制(不同部門、不同立場、不同專業等)，由于完全依賴于規劃部門，控規調整勢必要通過內部的制衡機制來降低風險，削弱潛在的消極影響。比如，申請控規調整所進行的論證往往都是從正面去說明調整的必要性，進而掩蓋掉潛在的危害，所以，規劃部門應該建立“反向的論證機制”去理性地評估每項控規調整的風險，進而采取有效的手段去降低危害。

2.3 對管理要旨的認識與自由裁量的約束

從其申請條件和審核標準來看(困難的界定)，美國區劃變更的申請難度是很大的，其管理是十分嚴格的；從其分權的機構設置和多重的上訴渠道來看，區劃變更的安排更多旨在保護公民權益，避免因區劃的實施導致違憲、導致土地所有者無法合理地使用土地，當然，這種要旨與土地私有制具有明顯的關聯。而我國的控規調整則不同，一方面，由于土地國有化，國家、政府在土地的權利安排上具有主導地位，另一方面，由于我國尚處在快速城鎮化和城市大開發建設時期，所以，目前的控規調整管理更多服務于城市的發展需要，政府在推動棚改、國企改革、退二進三以及招商引資等具有政策背景和政績功能的重要建設項目時，往往會有些急功近利，利用控規調整手段去推進項目的實施，從而有可能顧此失彼⑩，忽略了更多的公共利益和可持續發展問題。所以，控規調整的管理要旨不應局限于城市的快速建設需要，而應更多地關注可持續性；不應為了順應快速發展而盲目地、一味地配合，而應加強管理和論證，提高調整的審慎性，避免草率地決定城市命運，留下后患。

盡管背景和屬性不同，但區劃與控規的開發控制手段是相似的，都是“通則式”的法定羈束依據，理論上講，兩者在實施過程中存在的自由裁量權是很小的。但區劃變更和控規調整則帶來一個廣泛的自由裁量空間，這便是兩者在管理上的重點和難點，如何保證這種自由裁量行為被限定在一個可控的范圍內是保證兩者得以發揮其積極作用的關鍵。從區劃變更來看，有兩點非常值得借鑒之處：第一，以司法解釋的形式明確變更的必要條件，即證明不變更所遭受的困難程度，這為決策提供了實質性的依據；第二，限定變更的程度以最大化降低變更的風險，即證明變更是滿足申請者需求的最小程度變更，這為決策提供了實質性的保障。

然而，我國目前的控規調整工作在控制自由裁量上主要采取程序性的單一約束方式，雖然規定了一些可以起到相互制約作用的調整程序，比如由不同主體對項目進行論證、審議、批準和監督，但這些環節中并無具體可參照的標準，決策也沒有實質性的依據，有時程序會流于形式。從行政自由裁量權的控制方式?來看，控規調整工作中尚缺少規則性、原則性和監督性的約束方式，缺少實質性的裁量標準，缺少行政解釋，即什么情況可調，可調什么，可調多少等等，這便可能導致控規調整工作的自由裁量權過大，導致這種彈性機制失控。所以，控規調整在未來的發展中仍需在制度機制建設方面取得進一步的深化。

3 結語

美國的區劃變更與我國的控規調整在制度背景、工作性質和管理方式等方面存在許多不同之處，但同為限制自由裁量的城市規劃體系和剛性的規劃控制模式下的一種彈性機制，兩者的使命、精神和價值應該是一致的，至少是十分相似的。一方面，區劃變更的重要啟示在于，控規調整的管理要旨應回歸城市規劃的基本價值維度——保護公共利益和實現可持續發展，而這離不開扮演著核心角色的規劃部門在處理控規調整上的價值判斷和原則把握，以及選擇有效的制度建設和管理手段；另一方面，區劃變更的管理方法和經驗對于控規調整存在一定可借鑒之處，尤其是在決策方面所采用的審核標準以及對標準作出的實質性解釋。除此之外，縱觀區劃變更的發展歷程，不難想象控規調整的未來之路：一是通過完善控規調整自身的制度建設去嚴格規范調整工作，使調整發揮應有的積極作用；二是隨著控規編制技術和管理方法的發展和進步，從源頭上減少控規調整的訴求；最終，在兩條路徑的共同指引下，使控規在嚴格的法律框架的保護下和適當的彈性機制的優化下，發揮積極的開發控制和引導作用。

注釋(Notes)

① 田莉將“zoning variance”翻譯為“區劃變通”[2]，本文為強調其與“控規調整”的相似性，采用“區劃變更”譯文。

② “unnecessary hardship”為法律術語，且為區劃法專有名詞，所以并無對應的中文譯文。韋氏法律詞典(Merriam-Webster’s Dictionary of Law)中對該詞定義如下，“當區劃條例的實施導致土地無法獲得合理的回報(reasonable return)時，土地所有者通過土地獲得有益用途的權利被剝奪?！标P于該詞的中文譯文，本文參照侯麗《美國“新”區劃政策的評介》一文[8]，采用“無法克服的困難”。

③ 由于證明“實踐困難”要比“無法克服的困難”容易許多，標準州區劃授權法案中僅采用“無法克服的困難”這一標準導致區劃變更過于苛刻，所以一些州和城市根據實際需要，針對某些類型的變更采用“實踐困難”這一標準，以提高區劃變更的靈活性。

④ 換言之，如果不進行變更，業主無法從土地中得到合理的回報(reasonable return)。在紐約市，這一評判標準已被制度化，而且至少有19個州都對“無法克服的困難”采用了與紐約市一致嚴格的標準[7]。

⑤ 截至1955年，費城被區劃覆蓋的9000個地塊中有2500個被提請上訴；在調研期間，波士頓受理的690個變更調整項目通過率為81%，馬薩諸塞州的劍橋市的通過率為85%，奧斯汀市為67%，密爾沃基市為74%[15]。

⑥ 比如，局部指標調整導致城市整體發展失衡、失控，控規調整過程中公共利益被侵害，不同利益主體滲透于控規調整中對規劃公正性的損害，不正當競爭所帶來的惡劣社會影響以及對規劃權威性和科學性的質疑，等等[1]。

⑦ 盡管對控規的研究和探索可追溯到20世紀80年代，但控規真正進入實踐領域大體上要從21世紀初算起，而且許多城市真正實現控規全覆蓋以及對控規調整進行規范性操作也是近幾年的事情。

⑧ 根據《城市規劃編制辦法》第三條規定，“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，控規是公共政策，屬于“其他行政規范性文件”[16]。

⑨ 李浩等人將控規局部調整描述為“規劃行政主管部門針對特定對象(某一建設開發單位)作出的影響對方權益的具體決定和措施的行為，是行政機關進行行政管理活動的微觀調控手段，是規劃行政主管部門應行政管理相對人提出申請或請求才能實施的行政行為”[17]。

⑩ 全國各地的控規調整項目常常會涉及非居住用地轉為居住用地、提高容積率和建筑限高等情況，這些以經濟利益為基礎的調整固然能夠有效推動項目建設，但隨之帶來的人口密度、交通壓力、居住環境等問題可能會長期困擾城市的發展。

References)

1 衣霄翔.“控規調整”何去何從——基于博弈分析的制度建設探討[J]. 城市規劃，2013(7)：59-66.YI Xiaoxiang. Path for Adjustment of Regulatory Planning:Discussion on Institutional Construction Based on the Game Theory[J]. City Planning Review，2013(7)：59-66.

2 田莉. 論開發控制體系中的規劃自由裁量權[J]. 城市規劃，2007(12)：78-83.TIAN Li. Discretionary Power in the Development Control System of Urban Planning[J]. City Planning Review，2007(12)：78-83.

3 李恒. 美國區劃發展歷史研究[J]. 城市與區域規劃研究，2008(2)：208-223.LI Heng. Study on the History of American Zoning[J]. Journal of Urban and Regional Planning，2008(2)：208-223.

4 BASSETT E M. Model Laws for Planning Cities, Counties, and States: Including Zoning, Subdivision Regulation, and Protection of Official Map[M]. Boston：Harvard University Press，1935.

5 ARNEBERGH R. Variances in Zoning[J]. The University of Kansas City Law Review，1956，24：240-247.

6 DONOVAN M D. Zoning Variance Administration in Vermont[J]. Vermont Law Review，1983(8):371-405.

7 OWENS D W. The Zoning Variance: Reappraisal and Recommendations for Reform of a Much-Maligned Tool[J].Columbia Journal of Environmental Law，2004(2):279-322.

8 侯麗. 美國“新”區劃政策的評介[J]. 城市規劃學刊，2005(3)：36-42.HOU Li. From Traditional Zoning to “Neo-Zoning”: A Systematic Review[J]. Urban Planning Forum，2005(3)：36-42.

9 國際城市(縣)管理協會，美國規劃協會. 地方政府規劃實踐[M]. 張永剛，施源，陳貞，譯. 北京：中國建筑工業出版社，2006.International City/County Management Association，American Planning Association. The Practice of Local Government Planning[M]. ZHANG Yonggang，SHI Yuan，CHEN Zhen，trans. Beijing: China Architecture & Building Press，2006.

10 孫暉，梁江. 美國的城市規劃法規體系[J]. 國外城市規劃，2000(1)：19-25.SUN Hui，LIANG Jiang. The Regulatory System in Urban Planning of the United States[J]. Urban Planning Overseas，2000(1)：19-25.

11 BRYDEN D P. The Impact of Variances: A Study of Statewide Zoning[J]. Minnesota Law Review，1977，61：769-840.

12 WILLIAMSON C J S. Mechanics of Zoning Adjustments[J].The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1931(2)：108-122.

13 KNACK R，MECK S，STOLLMAN I. The Real Story Behind the Standard Planning and Zoning Acts of 1920s[J]. Land Use Law & Zoning Digest，1996(2):37-74.

14 MORRIS A. Toward Effective Municipal Zoning[J].Washington Law Review，1960，35：534-577.

15 Administrative Discretion in Zoning[J]. Harvard Law Review，1969(3)：668-685.

16 鄭心舟，楊平華. 信賴利益保護原則在控制性詳細規劃調整中的適用思考[J]. 規劃師，2013(4)：76-80.ZHENG Xinzhou，YANG Pinghua. Trust Benefit Protection Principle in Regulatory Planning Adjustment[J]. Planners，2013(4)：76-80.

17 李浩，孫旭東. 控規局部調整辨析[J]. 重慶建筑大學學報，2007(1)：15-17.LI Hao，SUN Xudong. The Epistemology of Local Adjustment of Regulatory Detailed Plan[J]. Journal of Chongqing Jianzhu University，2007(1)：15-17.

18 王錫鋅. 行政自由裁量權控制的四個模型——兼論中國行政自由裁量權控制模式的選擇[J]. 北大法律評論，2009(2)：311-328.WANG Xixin. Four Models of Regulating the Administrative Discretion: On the Choice of Models of China’s Regulating the Administrative Discretion[J]. Peking University Law Review，2009(2)：311-328.