遷徙自由：我國憲法中的默示性公民基本權利

摘 要 遷徙自由是一項廣為世界各國憲法、法律和國際條約所承認的基本人權，是人類趨利避害、促進自身發展的基本需要。雖然我國1982年憲法條文中并不見“遷徙自由”的明文規定，似乎呈現一種公民權利保護的成文法缺位狀態。但本文認為，遷徙自由實則是以一種默示形式存在于憲法之中，無需明文規定而當然地成為我國憲法文本的題中之義，并能夠為我國戶籍制度改革等重要社會政策提供憲法性依據。

關鍵詞 遷徙自由 默示性 公民 基本權利 戶籍制度

作者簡介：劉夢，武漢大學中國邊界與海洋研究院國際法學碩士研究生。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.067

自1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》開始，我國實行嚴格的戶籍制度來實現人口基本信息管理、人口統計、社會福利保障和分配等社會效益。然而這項產生于計劃經濟時代的戶籍制度在漫長的發展過程中越來越成為禁錮人們自由遷徙的緊箍咒。隨著2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的公布，戶籍制度改革試點也在各個地區如火如荼的展開。戶籍制度改革的背后，是公民遷徙自由基本權利的呼喚。

長期以來，不乏相當一部分學者認為，戶籍制度改革的前提是“遷徙自由”的入憲，仿佛只有這樣才能為戶籍改革的具體制度的制定和實施提供合憲性依據。然而，筆者認為，我們應當擺脫“入憲”路徑依賴，應當認識到縱使我國1982年憲法對遷徙自由沒有明文規定，遷徙自由作為一項公民基本人權，當然地存在于我國的憲法之中，并能夠為我國戶籍改革提供憲法依據。

一、我國憲法對遷徙自由規定的歷史和現狀

新中國成立后，我國歷部憲法對遷徙自由的規定呈現了由肯定到否定，再到一定程度默認的過程，我國公民的遷徙自由權利也經歷了完全自由遷徙，嚴格控制遷徙，相對限制遷徙到有限自由遷徙的幾個形態的演變。

（一）憲法肯定階段（1949年至1957年）

這一階段表現為憲法明確承認公民的遷徙自由。1949年新中國建立前夕，新政協會議通過了我國第一部憲法性文件《共同綱領》，其中第5條規定：“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結社、通訊、人身、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權”。隨后，1954年《中國人民共和國憲法》第90條第2款中也規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。這成為我國建國以來首次正式寫入公民的遷徙自由權的憲法文本。這一時期，國務院通過了《關于建立經常戶籍登記制度的指示》，開始對我國公民的戶口進行登記和數據統計，但并未限制公民的遷徙自由。

（二）憲法否定階段（1958年到1978年）

這一階段表現為國家政策和法律制度開始了對遷徙自由逐步遞進的嚴格限制。1956年國務院發出了《關于防止農村人口盲目外流的指示》，對“盲流”的控制成為行政機關控制農村人口流入城市的主要手段；1958年，國務院頒布了《戶口登記條例》，代表著我國確立起了嚴格審批的戶籍管理制度，戶籍由統計功能轉變成了人口控制功能；隨著文化大革命的到來，國家對公民遷徙的政策更加收緊，直至1975年憲法最終將遷徙自由從憲法文本中刪除；1977年國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》第一次提出了“農轉非”的概念和具體的限制措施，城鄉之間開始形成巨大的壁壘；1978年憲法仍然沒能對遷徙自由予以恢復。

（三） 憲法相對限制階段（1979年到21世紀初）

進入20世紀之后，計劃經濟日漸退出歷史舞臺，社會主義市場經濟開始得到普遍的接受，人員的流動性要求更加熱切。1982年憲法在經過1988年、1993年和1999年三次修正之后，逐步確認了社會主義市場經濟制度，樹立建設“法治國家”的目標。國務院隨即推出一系列改革政策，嚴格的戶籍制度從此有所松動。

（四）憲法默示肯定階段（21世紀初至今）

2004年第四次修憲將“國家尊重和保障人權”寫入了憲法，在這種人權保障價值的回歸下，一種默示性的公民遷徙自由理論得到越來越多學者的認可。在默示性遷徙自由的理論下，憲法對遷徙自由的規定與否已經不應是實現遷徙自由的焦點，而應轉向具體戶籍制度的改革。2001年國務院《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》使公民在小城市范圍內的遷徙自由得到實現；2013年，前國務院總理溫家寶將“為自由遷徙創造公平制度環境”寫入政府工作報告；2014年國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。此后，以廣東、上海、北京為首的核心城市開始陸續實行了城鄉戶口一體化、積分落戶等戶籍改革措施。如今，在全面建設小康社會的時代背景下，戶籍制度對人們的桎梏終將隨著戶籍制度的進一步深化改革而逐漸被打破。

二、遷徙自由在我國現行憲法中模式存在的論證

（一）憲法學基本理論論證

默示性的憲法權利，或稱“憲法的剩余權利”、“潛在權利”、“漏列權利”，是指憲法文本中沒有明文規定，但是基于憲法基本精神而隱含在憲法文本中的公民基本權利。著名學者郭道輝認為，憲法和法律保障的人權包括兩類：一類是已被憲法確認的人權，即轉化為公民基本權利；一類為尚未憲法化或法定化的法外人權。 憲法學者韓大元認為，人權是以人的尊嚴和自由為核心的價值體系，只要是為人的尊嚴的維護所必要的權利和自由都應該納入國家保護的范圍。

第一，從憲法的內容看，憲法是關于國家權力的正確行使和公民權利的有效保障的法律文件。就二者的關系而言，公民權利的有效保障居于支配地位。 傳統憲法學認為，國家權力是個體權利讓渡而來的，因而公民權利支配和限制著國家權力的實施，國家權力的正確實施也正是為了保障公民權利的實現。因此，遷徙自由作為現代法治國家公民的基本權利，理應包含在憲法之中，成為國家保護的對象。

第二，從憲法的價值目標上看，憲法是人權的產物，并以人權保障為終級的價值目標。這意味著：只要是以人權保障為目的的基本權利，都應當是憲法的內容。因此，不論憲法有無明文規定遷徙自由，公民都理所當然地享有這項基本人權。

第三，從法理上看，“法無明文禁止即自由”。憲法是人權理論發展的結果，其主要功能是言明人民的主體地位，聲明公民的基本權利，而非有限地授予公民權利。因此，憲法沒有必要也不可能事無巨細地對公民權利作出列舉，因為只要憲法沒有明文禁止，某項權利就順理成章地由公民享有。因此，憲法沒有明確遷徙自由并不妨礙公民享有遷徙自由。

（二）中國現行憲法相關條款論證

在我國憲法具體條文中，我們可以找到能夠引申出公民遷徙自由的相關條款：

第一，《憲法》第5條關于法治原則的規定。法治原則要求依法治國，要求國家依照法律規定治理國家。法治的深層含義是政府守法，即法治原則是用以約束政府行為的原則。政府在法治原則的鞭策下，必須按照法的基本精神和法的價值取向保障公民的基本權利，約束自身、防止權力的濫用。遷徙自由是法治的基本內容之一，是政府有責任應當予以保障的基本人權。這是引申出遷徙自由的法治基礎。

第二，《憲法》第4條確立了我國是統一的多民族的國家。這是對我國單一制國家形式的確立，也是公民享有遷徙自由的重要依據。因為，“在一個政治與法律統一的國家里，公民的一項基本自由就是有權在他向往的地方生活或工作，對這項權利的阻礙，必然意味著國家在社會經濟乃至法律上的割裂?！?因此，統一的多民族國家是遷徙自由權的政治依據。

第三，《憲法》第15條關于國家實行社會主義市場經濟的規定。市場經濟要求勞動力和資源能夠在全國自由流動，即要求人們能夠自由支配自己的人身，實現遷徙行為，形成市場經濟秩序。這是遷徙自由的經濟基礎。

第四，《憲法》第33條關于國家尊重和保障人權的規定。遷徙自由自古以來便是人權的基本要義之一，是促進人們實現獨立人格、有尊嚴的生活的基本條件。人權保障條款的規定為保障遷徙自由提供了最根本的價值依據。

第五，《憲法》第33條關于公民在法律面前一律平等的規定。平等權是公民的一項基本權利，也是憲法的一項基本原則，是實現其他基本權利的基礎和手段。它要求國家對每一位公民提供平等的法律保護，公民在法律面前平等地享有權利、履行義務。人天生具有歸類的傾向，目的是為了提高自身行為的效率，但是在法治國家中，國家對公民設定的分類標準必須符合憲法平等原則，即國家不能設定非法的歧視性區分標準來限制公民行使權利。譬如，中國當下的戶籍制度是根據公民天然的出身來區分戶口及其相應的社會福利分配，限制人們的遷徙自由，這顯然不符合平等原則的要求。平等權要求每一位公民都能在自己的國土上被平等的對待，而不因出身和戶籍有所差別。因而，憲法平等原則是對戶籍制度限制遷徙自由最尖銳的批判，也是遷徙自由最有力的呼喚。

第六，《憲法》第37條關于人身自由的規定。遷徙自由是人身自由權的延伸，可以說，如果公民沒有遷徙自由，就沒有真正的人身自由。因此，人身自由規定是遷徙自由存在的最明確的依據。

三、建立默示性遷徙自由認知對我國公民權利保障的價值

默示性憲法權利是相對于明示的憲法權利而言的。在我國，默示性基本權利實際上具有比明示性憲法權利更重要的價值。默示性憲法基本權利的概念能夠完善我國憲法公民權利體系，維護憲法的穩定性和權威性。

雖然，我國對公民基本權利的列舉規定趨于完善，但仍有部分世界共識的公民基本權利未被納入，例如公民的遷徙自由權?，F實中，人們往往過多關注明示性的憲法權利，導致學者每逢憲法沒有規定的權利就動輒提出修改憲法的建議。我們要認識到，頻繁修改憲法勢必會影響憲法的權威性和穩定性，而引用默示性憲法權利，可以在保障憲法權威性和穩定性的狀態下彌補我國憲法缺漏，完善我國的人權保障體系。對憲法權利的完善勢必會增加憲法的權威性和穩定性，從而形成良性循環。

回歸到默示性遷徙自由的保障中，建立遷徙自由權利“默示性存在”的認知，有利于我國現實的制度改革提供憲法依據?，F今，我國戶籍制度改革還存在許多難以撼動的頑疾之處，原因之一就是憲法未能為改革提供權威的憲法依據，使得不合理得制度得以延長存續時間。如果能夠援引默示性遷徙自由理論，并將其付諸于政府行政和司法實踐，促進戶籍制度靈活改革，不斷適應經濟、社會的需要，戶籍制度壁壘的打破也將指日可待，社會公平正義也將在自由遷徙的領域得以彰顯。

注釋：

俞德鵬.新中國公民遷徙權利嚴謹的實證考察//憲法研究（第十卷）——中國法學會憲法學研究會2008年年會論文集.成都：四川大學出版社.2008.188-195.

李步云.人權法的若干理論問題研究.長沙：湖南人民出版社.2007.152.

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周葉中.憲法.北京：高等教育出版社.2005.38.

張千帆.權利平等與地方差異——中央與地方關系法治化的另一種視角.北京：中國民主法制出版社.2011.2.