“十三五”民航深化改革的形勢與規劃

李毅+唐權

摘 要：進行科學地規劃是“十三五”民航深化改革的先導。應用實地訪談與文獻法，從市場運作、行政體制、法制改革、公共服務、行業發展、國家戰略六個方面分析了“十三五”民航深化改革所面臨的形勢，并提出“1+3+6”改革方案，即以實現治理體系和治理能力的現代化為目標，以完善現代化的市場體系、法制體系、行政體系為“抓手”，以完善現代化的市場體系、法制體系、行政體系、空管體系、公共服務體系、創新治理體系為工作重點。

關鍵詞：十三五；民航改革；大政方針；行業形勢；發展規劃

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.007

1 導言

自1980年改革以來，民航共經歷了以“企業化”為核心（1980年～1986年）、以“政企分開”為核心（1987年～1991年）、市場化導向（1992年～2001年）、建立新型民航行政體制（2002年～2007年）、建立“大交通”制（2008年至今）這五個階段。經過五輪改革，民航形成了“兩級政府、三級管理”行政體制；基本確立了以航空公司、機場、空管、航油、航材、航信、航空為主的市場運行主體；打破民航企業的行政隸屬關系，基本實現了政企分開、政資分開；基本理順行業監管體制，強化行業監管，建立了集中統一的空管體制；行政方式由行政指令逐步向依法行政轉變。

但是，正如彼得斯指出的：政府部門的“變革”是一種“慣例”而不是“特例”，“只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理模式?！弊鳛橥苿咏洕鐣l展的重要戰略產業，民航業日益受到各界人士的關注，推動這一戰略產業改革與發展的主管部門更是身負重任。2016年是“十三五”民航改革的開局之年，未雨綢繆，規劃先行，有必要通過實地調查制定科學的發展規劃，穩步、高效推進“十三五”民航深化改革。依托民航法規司課題，綜合考慮國家大政方針、發展現實與訪談信息，本研究試圖探討“十三五”民航深化改革的形勢，并構思一套具有針對性的改革方案。

2 “十三五”民航深化改革面臨的形勢

經過五輪改革，民航管理及民航業取得了顯著成效。但是，改革是進行時，而非完成時?！笆濉逼陂g，民航改革與發展形勢依舊嚴峻，由內而外面對著市場運作、行政管理、法制管理、公共服務、行業發展、國家戰略的多重壓力。

2.1 市場化改革任重道遠

現有改革在放松管制、運價管理與航線準入方面都不徹底。主要體現在：首先，行業市場準入受到行政干預的極大限制，而且制定的干預政策易變。例如，民航主管部門在2003年～2005年放松新設航空公司的市場準入，著手引入多元產權結構來激發市場活力，但又在2008年金融危機時暫停審批。再如，航空運價格也受到政府“掣肘”，如2004年頒布的《民航國內運輸價格改革方案》中已載有實行折扣管理的相關內容（最高上浮不超過25%、最低下浮不超過45%），但當前我國的政府指導價依舊高達90%，且基準價十年不變。在航線進入方面，客源穩定、旅客吞吐量大的優質航線主要是通過行政審批和“航班協調”來安排，由此容易導致航空公司虛占航線、擅自調整航線、擅自暫停航線等問題。而且，通過行政配置也無法反映航班時刻的級差收益，容易引致腐敗行為。此外，在航班時刻管理方面，其制度設計也不完善，行政裁量權過大，相關利益方意志表達不夠。

其次，行業上游壟斷經營，行業技術更新緩慢。自2002年改革至今，航空運輸上游市場（特別是航油、航信和航材三大保障市場）依然保持寡頭壟斷，行業企業技術更新緩慢，使得企業運作效率低下，服務水平不高。

2.2 尚未完全理清行政管理體制

雖然當前我國已經形成“兩級政府、三級管理”行政體制，但尚未根據民航及其在整個國家中的現實需要調整其職能。首先，央地事權邊界不清。在實行機場屬地化管理后，由于航空業具有促進地方經濟社會發展的巨大功用，因而讓地方民航管理部門承擔著未被授權的推動地方航空經濟與社會發展的職能。與此同時，部分地方政府相繼設立相應的行政管理機構，這就使得地方政府與中央主管部門在民航市場、安全監管、機場規劃等方面事權不清、職責不明。

其次，傳統監管模式影響大。當前，部分民航領域的事前審批存在審批環節、審批層次、審批項目過多等問題，這嚴重阻礙了行業企業的市場準入及投資經營，突出體現在成立通用航空公司與建設機場等方面。與此同時，民航監管部門往往通過現場監管、運動監管、手工記錄、行政處罰等傳統人工方式監管，它們難以應對行業的快速發展，也常常超出現有資源的承載能力。

2.3 法治化進程滯后于行業發展

依法治國是建設中國特色社會主義現代化國家的核心內容，也是建設現代化國家的必然要求。我國現有民航法1部，行政法規29件，規范性文件140多部?，F有的法制體系難以趕上行業發展與行業變化。突出表現在以下兩點。

首先，法律規章亟待修訂與完善。1996年制定的《民用航空法》與之后簽訂的20多個國際公約和議定書、70多個雙邊協定存在銜接問題。例如，民航后來簽署的國際公約和議定書與先前頒布的《民用航空法》在航班延誤、電子客票、旅客貨物責任險等方面銜接困難，甚至存在沖突。再如，現有通用航空法律規章不完整，保護消費者權益的法律法規不完善，與航空反壟斷有關的法律法規也只是做了原則性的規定，發布于2006年的《國內航線經營許可規定》缺乏清晰的規則、標準、程序等實施細則，法制體系內的同位法及上下位法之間也存在沖突；由行政權力衍生的規范性文件過多；等等。

其次，民航法治意識有待加強。截至2014年11月30日，全行業共發生事故征候321起，涉及違章的就有35起，嚴重事故征候10起，涉及違章的就有7起；部分領導依法決策與執法的觀念不強，少數旅客法律意識不高，群體違法、抗法事件時有發生，依法懲治“空鬧”責任人的力度不夠，等等。

2.4 航運服務問題日益突出

近年來，我國民航業快速發展，2014年已完成運輸總周轉量742億噸公里、旅客運輸量3.9億人次、貨郵運輸量591萬噸，同比分別增長10.4%、10.1%和5.3%。激增的行業發展勢頭難以在短時間內通過大量的資源投入解決，這給民航業帶來強大的服務壓力，使得民航服務問題日益突出。主要表現在：一是自2009年以來，航班正常率逐年下滑，到2014年已低至68%。其中，2013年航空消費者投訴總量比2012年多出246件，增至2047件。而且，2012年投訴排名前三的航班延誤、行李運輸、預定偏誤與登機較2012年分別增加26%、13.6%、24.9%。二是消費者權益缺乏保障。我國現行法律并未明確規定如何處理航班拒載、航班取消和航班延誤等侵犯民航消費者權益的行為，對侵害消費者權利的事后救濟方面也沒有作出明確規定。正如有研究指出：“當前，民航的投訴一直居高不下，而且大概超過一半的投訴都和事后救濟缺失有關，因而國內民航服務的最大缺陷就是事后救濟和投訴服務?！比鞘袌霰O管積弱。當前，行業不正當競爭現象依然存在，反壟斷法律法規不完善，法律法規的執行主體也不明確。民航業存在撇脂定價、價格聯盟、聯合抵制、壟斷航線經營權、囤積航班時刻等各種不法現象，這也從另一方面突顯了市場監管力度較弱的問題。四是外航監管不足影響消費者服務評價。一方面，國外一批低成本航空公司運營資金不足，依法合規經營意識差，導致旅客投訴日益增多；另一方面，長久以來我國對外航監管薄弱，規制外航經營的法治體系不健全，促使個別公司相繼發生不安全事件，某些國外航班延誤及滯留顧客的問題得不到解決，甚至出現拖欠航路費、機場服務費等現象。

2.5 行業新常態日益突顯

“十三五”民航經濟增長下行壓力大。1978年改革開放以來，我國在經濟領域取得了舉世矚目的成就，曾連續以年均國民生產總值10%的速度高速增長三十多年，因此被譽為“世界經濟增長奇跡”或“中國奇跡”。但是，自“十二五”以來，我國總體經濟增長趨緩，民航也不例外。2015年全國民航工作會議分析指出，民航業的發展將進入新階段、新常態，既表現為行業經濟增長相對放緩，市場競爭日趨激烈，發展環境日益復雜，又表現為行業調整空間進一步擴大，行業結構逐步呈現出國際市場快于國內市場、中西部增速快于東部、支線市場快于干線市場等發展態勢。因此，如何應對挑戰、因勢利導、抓住機遇、謀求發展，將是當前和未來民航改革面臨的重大課題。

2.6 國家重大戰略部署既為民航改革指明了方向也帶來了挑戰

首先，國家大政方針為民航改革指明了方向與重點。十八大指出，要“全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興”，就要“全面深化改革”。十八屆三中全會不僅為深化改革制定了總目標，即指出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，而且指明了改革的重點，即“讓市場在資源配置中起決定性作用?！笔藢盟闹腥珪謴娬{了“依法治國”的重要作用。這些會議內容不只為“十三五”民航深化改革指明方向，更是國家對“十三五”民航深化改革提出的更高要求。

其次，民航在國民經濟與社會中的重新定位既擴大了民航發展空間，也增加了民航改革與發展的責任與使命。2015年，習近平總書記在對民航業做出的重要批示中指出：“民航業是重要的戰略性產業。要堅持安全第一，嚴格行業管理，強化科技支撐，著力提升運輸質量和國際競爭力，更好地服務國家發展戰略，更好地滿足廣大人民群眾的需要?！?/p>

再次，民航強國戰略的制定使民航改革責任更重。當前，中國已經成為第一大進出口國、第一大快遞業務國、第一大出境客源市場、全球第二大航空市場，未來十年中國有望超過美國成為全球最大的航空市場，業已具備由“大”到“強”、實現跨越的基本條件。但是，量的積累并不意味著質的突破，全面建成安全、高效、優質、綠色的現代化民航體系，需要民航業在“十三五”奠定堅實基礎。

3 “十三五”民航深化改革的戰略規劃與改革思路

從哲學視角來看，內部原因是決定事物性質的根本，外部原因則起輔助或催化作用。推進“十三五”民航業也一樣，需要“民航人”挑頭改革，迎難而上，特別是要在實地調研的基礎上制定科學、可行的改革方案。

3.1 戰略規劃

踐行十八大、十八屆三中四中全會精神，綜合考慮當前我國民航在市場運行、行政管理、法治方面存在的問題及面對的行業新常態，本研究提出“1+3+6”民航改革方案（見圖1），即在“十三五”期間，民航主管部門要根據國家大政方針與發展現實，以實現治理體系與治理能力的現代化為目標（1個目標），著力完善現代化的市場體系，充分發揮市場對資源配置的決定性作用；建立健全現代化的法制體系，落實依法行政、依法監管的治理理念；建立現代化的民航行政體系，變革行政體制、空域體制及提升公共服務與創新治理能力（3個子目標、6大改革舉措）。為實現治理體系與治理能力的現代化，民航必須將改革舉措落實到興建航空公司、興建機場、空管、通航、民航保障等各個具體領域中去，正確處理政府與市場、市場與安全、安全與效能的關系，進而實現民航強國戰略。

進而，改革的成效應該通過相應的評價指標體系來衡量。它至少包括制度化、法治化、協同運作與高效能四個方面：制度化評價指標體系主要包括不同領域法律法規的完善程度，以及通過制定制度將體制外情況納入體制內解決的能力等；法治化評價指標體系主要包括法律法規的執行情況及執行能力，以及各種利益主體的法治意識與法治思維等；協同運作評價指標體系主要考察體制內政府各部門協同運作的情況，以及政府與顧客、行業企業的互動情況；高效能則基于以上三者的結合，即在制度化、法治化、網絡協同治理的基礎上，既注重切克蘭德提出的經濟（低成本，用于衡量自身的產出）與效率（衡量投出-產出比）績效評估指標體系，又關注以預定目標為導向，通過應用各種先進的網絡軟硬件技術與創新管理的方式方法來獲得最大效用與收益的效益指標。因此，效能指標又可細分為經濟、效率與效益三類具體指標。在評價效能指標時，除從內部評價改革的成效外，有必要考慮體制外評價，及通過調查外部公眾對政府改革、政府服務、行業企業服務三方面的滿意度來評價改革取得的效果。

3.2 具體改革思路

為建立現代化的市場、法制與行政體系，研究提出幾項具體改革舉措。

（1）發揮市場對資源配置的決定性作用，進一步完善現代化的市場體系。

首先，放松可競爭市場與可競爭環節的市場準入。根據是否具有排他性與競爭性，可將公共產品劃分為公益物品、公共池塘資源、使用者付費物品、私益物品。航運業供給的大多數物品都具有相對容易的排他性、缺乏競爭性，它們屬于使用者付費物品一類。例如，航空運輸領域為可競爭市場，航材、航信市場并不具備完全的市場壟斷屬性，航油市場具有一定的規模經濟效應，這些都可通過逐步降低市場準入來打破行政壟斷，營造現代化的市場競爭局面。

其次，建立健全市場調價機制，發揮市場對運價的自由調節功能。在現有全面放開航空貨運價格的基礎上，可擴大至客運市場，特別是要優先放開市場競爭較為充分的航線價格。具體說來，“十三五”期間，除少數公益性航線，絕大多數的航空運價應逐步過渡到市場調節價；完善機場收費價格形成機制，如建立基于CPI變動、機場改擴建等指標的機場收費機制，允許機場運營主體在政府規定的基準價基礎上根據其服務需求、服務質量與服務效率上下浮動；適當放開機場頭等艙、公務艙出租、辦公室出租、售補票柜臺出租、值機柜臺出租業務等非航業務方面的定價自主權，準許機場在與航空公司、用戶談判后自主開發，并經過地方政府或民航管理部門的價格聽證后實施。此外，也要探索空管收費制度，推進航油、航材、航信三大保障市場的市場化改革步伐。

再次，促進航線資源的優化配置。在航線方面，可在已有的分級、分類管理基礎上依次放開國內登記航線和國內核準航線的審批限制，最終實現不再審批航班計劃；逐步放開中遠程國際航線的航權準入，充分發揮航權資源的價值。在航線時刻配置方面，組建由政府、空管、航空公司、機場等多方參與的評估組織，在綜合考慮“基地航”、“五率”等指標的基礎上，完善航線時刻分配評估體系；也要引入市場競爭機制，探索制定航線資源的有償使用制度，如引入特許招投標及航班時刻的拍賣制度來代替行政審批。

最后，創新民航投融資來源，優化產業治理結構?！笆濉逼陂g，一方面，要積極吸納包括民航投資基金在內的國外等各類資本，用于機場、通用航空企業及航空保障企業的設立；另一方面，也要完善信用擔保體系來推動租賃市場與租賃業務的發展。

（2）樹立法治思維，進一步完善民航法律法規。

首先，樹立“立法先行”的改革思路。踐行十八屆四中全會精神，著力轉變過去“先改革，后立法”的改革傳統，在預先調研論證的基礎上完善與產業有關的法律法規，實現依法改革、依法治業。

其次，與時俱進，完善法制體系。根據現實要求推進民航法律法規的“立、改、廢”工作，加快對現有的《民用航空法》、《反壟斷法》、《民用航空標準化管理規定》、《民用航空空中交通管理規則》等法律規章的修訂工作，在通用航空、航空反壟斷、消費者權益保護、“空鬧”事件處理等方面出臺體系更全、門類更細的專門規章，并制定監督、糾錯、問責等配套制度。值得注意的是，在改革中，要秉持統一行動、先易后難、試點改革、循序漸進、順勢推進的路線，將涉及專業領域的、容易改的法律法規先改。

再次，確保依法行政的獨立性，加強依法行政。一方面，從從業人員自身角度說，秉持中立、嚴格執法的態度，及時開展市場監管和行政執法方面的培訓，使行業監管與執法人員懂法，善于用法，嚴格執法，養成應用法治思維解決問題的習慣。另一方面，從外部監督來看，要綜合采用黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等多種內外部監督方法，形成多方監督的合力。

（3）簡政放權，深化民航行政體制改革。

首先，建立從審批型政府到服務型政府的行政理念。落實中央“簡政放權，全面取消非行政審批許可”的精神，踐行“重監管、優服務”的工作新思路，秉持“應減盡減”、“該放必放”、“能放都放”及“沒有法律法規依據的審批事項全部取消”的原則，進一步取消或下放45項審批事項，繼續放寬航空公司設立的門檻及共用二字代碼，加大推行“負面清單”管理方式方法，著力將事前審批轉變為事中監管、事后備案的審批模式，根據“大交通”運行要求將審批管理和運行管理一體化。值得注意的是，簡政放權要確?！胺诺孟?、接得住、管得好”，不能出現“缺位”與管理盲區，要遵循適度、漸進、積極、有保障的改革原則。

其次，調整地方主管部門職能，建立便于統一管理的信息平臺。在保障安全的基礎上，授予地方民航管理部門推動地方經濟與社會發展的職權，同時通過建立央地聯席會議制來促進地方民航管理部門更好實施職權。為更好地加強民航內外部相關利益主體的溝通，提升管理效率，應加快信息化建設，會同內部機構與外部企業制定統一的信息采集、存儲標準，建設統一的信息管理平臺。

（4）維護公共利益，強化公共服務職能。

首先，加強安全管理。全面提升航空公司、機場、空管、后勤保障以及通用航空系統等的安全管控能力；由“重審批”向“督執行”轉變，通過評級評價機制加強對航空公司航線經營許可執行情況的監督檢查。

其次，著力提升航空服務質量。加強信息公開平臺的建設，由內而外建設面向政府、面向企業、面向消費者、面向廣泛大眾的及時的、可靠的、可信的、公開透明的信息服務平臺；建立面向公眾的航班延誤預報和通報制度，完善大面積航班延誤預警和應急機制，規范航班延誤后的服務工作，通過綜合評價各航空公司的航班正常到點率、航班執行率、延誤服務情況、客貨運服務質量與響應情況等指標及其排序來激勵各航空公司提升服務水平；完善服務質量標準體系，簡化乘機手續；創新服務產品，提高消費者滿意度。

再次，以法治為核心，保障消費者權益?！疤钛a”法律“漏洞”，盡快出臺《航班正常管理規定》，明確航空公司航班延誤的主體責任，進一步強化各單位主體責任和運行規范；嚴格執行三個運行規范和標準，依法處理航班延誤；進一步完善《民航航班正常統計辦法》，定期向全社會發布權威的航班正常統計結果，并加快制定處理旅客投訴與救濟問題的法律法規；將《民航法》、《消費者權益保護法》、《航班正常管理規定》、《反壟斷法》等法律法規納入保護消費者權益的統一法制框架內，形成保護消費者權益的合力；組建強有力的執法組織，確保法律法規的有效執行。

最后，加強宏觀調控職能。一方面，民航主管部門要建設有限政府，將自身職能定位于制定與實施法律法規及加強市場監管等方面。另一方面，要根據現實需要制定法律法規，支持通用航空基礎設施、西部航線、支線航空市場等的建設。

（5）創新民航治理手段，打造現代化的治理體系。

首先，大力培植中介組織，推進網絡化治理。奧斯本研究得出：“公共部門最適合政策管理和實現公平的領域，私營部門在追求效率的領域有上佳表現，第三部門在不太能產生利潤的領域表現出優勢?！币虼?，應加大社會組織培育力度，大力支持包括中國航空運輸協會、中國民用機場協會、中國民用航空維修協會、中國私用航空器擁有者及駕駛員協會、中國民航飛行員協會等行業協會、咨詢公司、直屬高校等在內的第三方組織的發展，發揮其在處理行業糾紛與提供公共產品中的建設性作用；推廣政府采購范圍，凡屬事務性服務，原則上引入競爭機制，通過合同、委托等方式外包給專業的服務組織。此外，也要鼓勵與監督各類組織健康有序地表達利益訴求，強化其化解社會矛盾的作用與功能。

其次，借助科技手段為民航治理“助力”。著手制定民航“信息高速”發展戰略，推動民航監管及其信息公開的可視化、智能化、互動與共享，充分應用現代化的計算機網絡軟硬件技術及云計算為民航管理部門的管理“助力”。例如，借鑒美國大數據平臺建立與應用的成功經驗，建立以大數據為驅動、以風險管理為核心，實現智能化分析、監控和預警的大數據管理平臺。再如，開發與應用SMS審核系統、移動電子檢查工具和無線Q2技術，以便實時監控航空公司的運營狀況及其運作績效；等等。

再次，采用多種手段進行管理。創新民航監管的方式方法，可以通過民航管理部門與行業企業事先自愿簽訂行政管理合同來管理，也可通過安裝攝像聯網系統來進行遠程監控；探索以各部門聯席會議為主、網絡技術為輔，的網絡化治理模式，進一步推進民航大交通的建設；按照國家《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》的要求，建立健全行業企業、企事業單位與顧客的誠信體系，建立各行業的不良信用信息共享交換機制，推廣“黑名單”管理機制。

3.3 深化空管體制改革，有效釋放空域資源

“十三五”期間，民航發展前景廣闊，空管改革刻不容緩。主要措施包括：首先，積極參與空管頂層設計，加強民航話語權。民航管理部門應該著手轉變與軍事航空主管部門在空域資源管理中不平等的話語權與管理地位，會同軍方建立軍民融合共管的新格局。而且，應會同軍方科學劃分非管制類空域、相對管制空域與管制空域，不斷優化調整空域和航路結構，適當提高民航空域資源在整個空域資源中的比重。

其次，深化空管體制，提升保障能力。要理順空管辦、運行監控中心和空管局的職能；在用工制度、薪酬制度和定崗定員方面引入績效考核機制，以提升空管內部管理效能。此外，要加快推進現代化空管軟硬件技術的應用，實行精細化管理，以提升空管服務能力。

4 結論

1980年以來的五輪改革奠定了在社會主義制度框架下建立現代化的民航市場經濟的基礎，大的民航改革方向是正確的，通過改革提升民航的成效也是顯著的。過去不代表未來，但又可解釋未來的發展方向。以2016年為起點的“十三五”民航改革何去何從？本研究正是針對這一問題提出的。以服務于國家發展戰略與民航發展現實為前提，通過分析“十三五”民航改革在市場運作、行政體制、法治管理三個方面面臨的形勢，本研究提出了“1+3+6”民航深化改革方案。方案的提出不僅為“十三五”民航深化改革提供了可供參考的目標，也為實現這一目標提出了具體改革的領域與相應對策。然而，改革是一個系統工程，本研究不可能面面俱到。但計劃往往趕不上變化，提出的計劃又必須保持一定的靈活性，因而本研究提出了一個具有宏觀指導意義的改革框架，可為理論研究與改革實踐者提供一定參考。

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