我國地方政府債務現狀、成因及對策

羅瀟

[摘要]為應對2008年經濟危機，我國實行積極的財政政策，擴大政府支出，使得地方債務問題更加突出。文章從我國地方政府債務的現狀出發，分析了當前我國地方政府債務問題的成因，最后，在財政體制、政府行為、地方債管理體系以及地方政府融資平臺四個方面提出了對策建議。

[關鍵詞]地方政府債務；現狀；成因；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.124

近年來，我國地方政府債務規模迅速擴張。這一方面，對于政府更好地實現政府職能，完善基礎設施建設，提高公共服務能力，搞活地方經濟具有積極意義，然而另一方面，地方政府債務規模過大，管理混亂也給我國財政管理體制以及金融體系帶來了嚴重的風險。加強地方債務的管控，尋求地方債務問題的解決已經成為促進國民經濟健康發展、維護社會穩定的必要選擇。

1我國地方政府債務現狀

1.1地方政府債務規模大，增速快

中國審計署發布的報告顯示，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，占全國總額的31.79%。截至2010年底，全國地方性債務總額為10.72萬億元。穆迪基于中國審計署的報告計算得出，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔保債務可能已經上升13%，至12.1萬億元。數據來源：地方債務成中國經濟隱憂.搜狐財經.2013.http：//business.sohu.com/s2013/dfzh/。1996—2010年地方債務年增長速度達27%，其中個別年份的增長速度遠高于這個數字。其中1998年實行積極的財政政策，地方政府債務增長48%；2008年全球金融危機爆發，2009年地方政府債務增長62%。數據來源：專家：目前我國地方政府債務率平均150%.新浪財經.2014年02月17日.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/2014/0217/124118235726.shtml。由以上數據可以看出，中國地方政府債務不僅總量較大，而且增長速度快，雖然整體來說還處于可控狀態，但是包含著巨大的風險。

1.2地方債務來源多樣，數據統計困難

我國法律對于地方政府債務進行了限制，不允許其通過發行債券等形式舉債，但是，為滿足地方高額財政支出，地方政府采用多種變相的形式借債。地方政府直接設立融資平臺公司取得借款在其中所占比重最大，還有為公司提供擔保、通過所屬公司發行企業債券、抵押土地獲得資金等多種形式。多種借債形式相互混雜，管理混亂，透明度低，甚至不符合法律規定。這種情況不僅加大了政府的債務風險，而且加大了對現有債務規模、新增債務規模等數據的統計難度，使得政府債務數據模糊，從而對于政府債務的安全性和可持續性造成了嚴重損害。此外，多種舉債形式對經濟社會的影響不一，多種作用相互交織，進一步加大了政府財務體系以及金融系統的風險。

1.3違約情況嚴重，政府信用被嚴重影響

由于借債形式的多樣化以及部分形式的不合法化，使得政府對于舉債直接責任單位以及相關項目負責單位缺乏約束監管，并且政府籌措資金投入的項目多具有建設周期長的特點，并且多數項目不能簡單通過經濟效益來評價成果，使得政府借債資金的收益率得不到保證。債務直接責任單位因財政兜底傾向于債務轉嫁，而政府領導在調任后對于任期債務不負責，因此造成了政府盲目舉債，而對于債務的償還能力以及長期利益考慮不足。因此，債務規模盲目擴大，形成與地方經濟發展能力與償債能力不符的高額債務，并且資金所投項目的利潤無法保證，每年的利息加成又進一步加大了政府的債務負擔，這些因素造成了政府債務無力償還的局面。而政府因其公共權力在債務關系中的強勢地位以及入不敷出的地方財政收支狀況，又進一步加重了政府的違約狀況，地方財政拖欠工程款，拖欠教師工資的現實屢次上演。這不僅嚴重影響了政府信用，而且對于社會信用以及社會穩定造成了威脅。

2我國地方政府債務成因

我國當前地方政府的債務狀況不是一朝一夕形成的，是政治經濟等多種因素長期相互交織、相互作用的結果。這其中，有歷史因素形成的原因，也有當前經濟社會帶來的推動。

2.1地方政府財權與事權不匹配

我國當前的財政體制存在著諸多問題。在財權上，稅收收入歸屬權上移，地方稅普遍規模小，征收困難，收入彈性小，地方政府財政收入占總財政收入的比重越來越小，最近實行的“營改增”也將進一步強化中央政府財政收入在總財政收入中占大比重的局面。在事權上，中央政府與地方政府之間的事權劃分不合理，地方政府事權過重。并且近年來，中央政府不斷提高醫療、教育等公共事業的運行標準，大大增加了地方政府的剛性支出，加大了地方政府的收支缺口。此外，在許多事權上，存在著中央政府與地方政府分配不清的問題，在這種情況下，通常由中央和地方共同負擔，或者“中央吃飯，地方買單”，進一步加大了地方政府的財政負擔。而對于調整政府之間收支關系的轉移支付來說，也存在著諸多問題。當前，轉移支付多是專項轉移支付，不僅對資金用途有著嚴格限制，而且要求地方政府提供配套資金，無法起到平衡各地財政收支的作用。

2.2地方政府行為不規范

隨著市場經濟體制的不斷完善，對政府的職能提出了轉變要求，要求政府只在市場失靈領域對經濟運行進行干預，加強公共服務職能。但是，當前，我國很多地方政府為了追求地方產業結構的轉型和經濟運行效率的提高，在僅靠當地不成熟的市場機制無法實現或者實現較慢的情況下，政府對經濟運行過度干預，不僅造成了市場機制的扭曲，更擴大了政府支出。在政府職能不完善的情況下，政府行為的越位不僅直接擴大財政支出規模，更會造成政府支出規模過大，市場機制扭曲，進一步擴大政府支出的惡性循環。此外，當前我國政府績效評價機制不合理，造成政府盲目擴大支出的局面。當前我國對于官員的績效評價機制過于重視經濟增長率、招商引資數量以及市政工程建設等經濟指標，導致地方政府官員缺乏整體規劃和長期考慮，盲目借債，甚至建造“政績工程”，只為在形式上提高政績，不考慮長遠發展以及繼任者的債務負擔。并且，無論債務負擔多重，都不會對政府官員本人造成實際的利益影響，因此地方政府在借債時往往不考慮效益及風險，盲目借債，造成了過大的政府債務規模。此外，我國財政管理鏈條較長，資金運行周期長，這也加大了對財政資金的管理難度，一級政府，一級財政，削減了地方財源。

2.3地方債務管理體制不健全

由于我國預算法規定地方政府不準設財政赤字，不能發行政府債券，地方政府采用種種變相形式舉債，因此債務的管理隱蔽性強，并且由多個職能部門分散管理，缺乏整體的管控和規劃。沒有一個部門對政府債務進行統一的管理，這也造成對于地方債資金的使用效益以及借款額度缺乏統一的管控，對于項目虧損和債務過重的責任追究機制更是缺失。地方債務的隱蔽性以及我國政府對于政府債務計量、統計以及協調的能力的不足造成了我國地方債的具體額度以及增長速度模糊不清，也就無法建立相應的風險預警機制。并且，地方債務脫離了預算的約束，也因此脫離了人大和社會的監督，造成對項目的評估和預判嚴重不足，政府只考慮借債，并不考慮償債能力，只考慮短期政績，對于長期規劃刻意忽視。并且當前，我國地方政府融資平臺普遍不成熟并且缺乏必要的管控，使之只能成為地方債的一個工具，不能很好地發揮為政府融資的作用。而我國政府習慣性對于基礎設施建設項目大包大攬，對于財政資金的剛性需求又無法削減且越來越重，社會資本進入比較困難，無法形成社會、企業和政府資金良性互動的局面。此外，我國的金融機構以及融資機構多與政府之間存在著千絲萬縷的聯系，多數地方政府甚至是地方性銀行的股東，這大大便利了政府的借債行為。

2.4經濟社會改革的推進需要政府大量的資金作為支持

當前，我國正處于經濟社會的轉型期，各種改革措施的推進需要政府強大的財力作為支持。政府承擔著繁榮經濟、促進經濟社會協調健康發展的職能，要實現經濟社會發展的目標需要政府進行引導與鼓勵，相應地，就需要強大的財力進行支持。并且在經濟社會的轉軌期，政府不僅承擔著促進經濟社會發展的職能，更重要的是，要承擔維護社會穩定、緩和社會矛盾的職能，因為在這個時候社會矛盾更加突出，比如收入差距、三農問題、弱勢群體和社會保障等，這些問題的解決都需要地方政府的財力支持。而教育、醫療以及社會保障等剛性支出不僅難以削減，還具有強大的慣性，使得此類支出不斷增長。此外，伴隨著近年來我國高速的經濟增長，我國的工業化和城市化進程加速推進，這也產生了大量的資金需求。工業化的進步需要相應的技術資本作為支持，城市化要求相應的配套基礎設施，以滿足急劇增長的城市人口的需要。特別是我國各個地區的經濟社會發展程度差距比較大，中西部地區不僅產業結構單一，第二產業不發達，第三產業所占比重過小，而且各種資源嚴重短缺，在醫療衛生、教育水平以及各種軟實力方面均落后于東部發達地區，為縮小差距，這些地區需要更加充足的財力支持，但是往往這些地區因各項資源短缺籌措不到太多的財政收入，地方政府不得不通過舉債參與地區之間的競爭。以上種種經濟社會轉型進步的因素給政府帶來巨大的資金需求，要求政府具有強大的財力，但是我國政府尤其是地方政府投融資體系不完善，無法充分使用社會以及私人資本的資金，在財政支出靠正常的財政收入形式不能滿足的情況下，政府不得不舉債來促進經濟社會的發展的各項改革的順利推進。

3完善地方債管理的對策建議

3.1合理劃分中央政府與地方政府之間的事權、財權

首先要以公共產品和公共服務的收益范圍以及與地方政府財力相適應的標準來合理界定中央政府與各級地方政府的事權范圍。對于使國家大部分民眾受益的公共產品應由中央政府來提供，而各級地方政府也應明確各自職責，適應各地區實際情況，提高公共產品提供的質量和效率。對于中央與地方共同承擔的事權，也應明確劃分各自份額，不能存在界限模糊的情況。同時，對于地方政府事權的劃分還應結合各地財力，以與地方政府財政收入情況相適應，避免出現大的財政缺口。在明確劃分事權的基礎上，應以當前“營改增”為契機，推動稅制改革，適當擴大地方政府稅收收入份額，建立科學的地方稅體系，爭取形成有地方特色的各地財政收入體系。要著重開辟縣級政府財源，緩解其財政壓力。同時，逐步擴大一般性轉移支付比重，并且考慮各個地區經濟社會現實，給予中西部落后地區以及弱勢群體適當傾斜。還應積極推動財政體制的法制化，以法律規定各級政府事權、財權以及轉移支付制度，真正起到約束作用。

3.2轉變政府職能，規范政府行為

要合理劃分市場與政府的關系，明確市場與政府的界限，把促進經濟發展的職能更多地交還市場，激發資本、技術、人力等生產要素的市場活力，政府更多地承擔起提供公共服務的職能，滿足公眾需要。要做到政府職能的轉換，不僅需要各級政府轉變大包大攬觀念，還需要法律法規體系進行引導與約束。同時，我國當前政府機構也存在機構臃腫、人員冗雜的情況。要進一步精簡政府機構，規范行政機構與事業單位管理，使得人人各司其職，減少行政開支，減輕財政支出壓力。同時，要改革政府績效考核機制，建立科學的績效評價指標體系，提高公共服務指標比重，適當降低經濟指標比重。在地方債務管理中，要建立問責機制，使得政府官員為過重的政府債務負責，打擊盲目舉債，盲目投資。

3.3建立健全地方政府債務管理體系

要解決當前我國的地方債務問題，建立健全地方政府債務管理體系至關重要。首先要建立科學的地方債務統計計量體系，對于地方政府債務全面統計、科學計量，使得政府以及社會對于政府債務的規模增速有科學的認識以及監控。要提高政府債務的信息透明度，引入上級部門監督、媒體監督、社會公眾監督、人民代表大會監督等監督形式，密切關注債務規模，確保地方債務與當地經濟社會發展情況相適應。要設立統一的地方政府債務管理機構，明確責任主體，把多種形式政府債務進行統一管理，權責明確，由統一的管理機構對地方政府債務進行全面管理和控制。同時，要引入地方債問責機制。在官員任期屆滿即將調任時，對官員任職期間舉借債務及償還率進行統計評估，并把評估結果加入官員政績評價機制。同時，在科學計量地方債務數據的基礎上，建立地方債務風險預警機制。對于舉債決策過程與債務資金投入項目要進行科學決策和全程管控，做到借債科學、有度，并且保證舉債資金的使用效率。

3.4完善地方政府融資體系

我國地方政府的發債權問題一直沒有得到解決，但是地方政府具有龐大的資金需求，因此需要對現有融資平臺進行規范化管理，并且創新政府融資方式，給地方政府提供財源，緩解地方政府的財政壓力。對于當前已經存在的地方政府融資平臺，應進行分類規范化管理，提高融資平臺透明度和規范性，由政府財政部門分門別類對地方政府融資平臺進行全面管控，建立科學的決策和運行制度，消除當前混亂的地方政府融資平臺局面，杜絕盲目舉債，保證債務規模與政府償債能力相適應。同時，對于與地方政府有著密切聯系的地方商業銀行，也應規范其貸款發放機制，對政府借貸實行統一的科學管理。積極推進政府購買公共服務改革，將市場機制引入政府管理，將社會機構及企業引入政府公共服務領域，提高公共服務提供的質量和效率的同時，帶動經濟發展。推進并健全PPP模式，將私人資本引入政府基礎設施建設和公共服務提供，提升PPP項目質量，管控項目運行中的風險，在盤活私人資本的同時，減輕政府財政壓力。

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